Законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ). Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления. В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Градостроительными регламентами сельского поселения утвержден максимальный размер земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства на землях сельскохозяйственного назначения в размере 5000 кв. м. При этом согласно части 6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, ст. 11 закона Республики Адыгея от 07.06.2007 N 86 "О регулировании земельных отношений" установлен максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, который составляет 2,5 гектара. В орган местного самоуправление поступило заявление о выделении земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (угодья) для ведения личного подсобного хозяйства площадью 1,2 гектара. Нормы федерального закона и закона субъектов РФ имеют большую юридическую силу, чем нормативно-правовой акт органа местного самоуправления (ОМС). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Соответствующее положение Конституции РФ содержится и в ГрК РФ применительно к регулированию градостроительных отношений. Согласно нормам ГрК РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрК РФ (ч. 3 ст. 3 ГрК РФ). Муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (ч. 4 ст. 3 ГрК РФ). Исходя из вышеизложенного, учитывая, что согласно п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ формирование земельного участка (подготовка схемы расположения земельного участка и его утверждение) осуществляется с учетом, а не в соответствии с утвержденными Правилами землепользования и застройки, может ли ОМС утвердить указанную схему площадью 1,2 гектара?

Прежде всего отметим, что в соответствии с пп. 6-9 ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.
Согласно подп. 2 п. 6 ст. 30, п. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в числе прочего указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
В связи с изложенным по общим правила ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков являются составной частью градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки.
В соответствии с п. 6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.
В связи с изложенным полагаем, что предельные размеры земельных участков, установленные в Правилах землепользования и застройки соответствующего муниципального образования, не могут регламентировать образование земельных участков, являющихся сельскохозяйственными угодьями.
Данные выводы во многом подтверждаются нижеприведенной судебной практикой.
Решение Завьяловского районного суда Удмуртской Республики от 01 октября 2019 г. по делу N 2а-2549/2019: По настоящему делу суд находит отказ Администрации МО "адрес" не соответствующим требованиям материального права с точки зрения указанных в нем оснований принятия оспариваемого решения.
Материалами дела не установлен факт разработки схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам.
Испрашиваемый Перминовой Н.Д. земельный участок заявлен к образованию за пределами черты населенных пунктов МО "Каменское" в границах территориальной зоны СХ - зона сельскохозяйственного использования, для которой в соответствии с частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации не устанавливаются градостроительные регламенты.
По общему правилу, установленному пунктами 1-2 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
Пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" установлено, что для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).
Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Предоставление таких земель осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством (пункт 4 статьи 4 указанного федерального закона).
Отсутствие на территории МО "адрес" утвержденных предельных минимальных и максимальных размеров земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства за границей населенных пунктов не указывает на формирование Перминовой Н.Д. земельного участка с нарушением установленных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований. В этой связи доводы, изложенные в основаниях оспариваемого отказа, не являются состоятельными.
Вместе с тем считаем необходимым отметить следующее.
В соответствии с положениями пп. 1, 2 ст. 11.9 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.
Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
Однако на практике такой федеральный закон для полевых земельных участков, являющихся сельскохозяйственными угодьями, отсутствует.
Обращаем внимание, что в ст. 11.9 ЗК РФ речь идет именно о требованиях к образуемым (измененным) земельным участкам.
В соответствии с пп. 1, 3, 4 ст. 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).
Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.
Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Предоставление таких земель осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством.
Вместе с тем, как было указано выше, градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки на сельскохозяйственные угодья не распространяются.
Также отметим, что в п. 4 ст. 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" речь идет только о земельных участках, предоставляемых в собственность.
В соответствии с п. 5 ст. 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается в размере 0,5 га. Максимальный размер общей площади земельных участков может быть увеличен законом субъекта Российской Федерации, но не более чем в пять раз. Указанные максимальные размеры не применяются в случае предоставления в безвозмездное пользование, аренду или собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В соответствии со ст. 11 закона Республики Адыгея от 7 июня 2007 г. N 86 "О регулировании земельных отношений" максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается в размере 2,5 гектара.
Вместе с тем ни п. 5 ст. 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", ни ст. 11 закона Республики Адыгея от 7 июня 2007 г. N 86 "О регулировании земельных отношений" не регламентируют предельные размеры образуемых полевых земельных участков, они лишь указывают на общую площадь всех земельных участков для ведения ЛПХ, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан.
Безусловно, исходя из содержания данных норм, площадь образуемого полевого земельного участка не может быть более 2,5 гектара.
Однако, как было указано выше, данные нормы предельные размеры не устанавливают.
Также сообщаем, что в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" действие настоящего Федерального закона не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе строительства гаражей для собственных нужд), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества (за исключением жилых домов, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности). Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.
В системном понимании вышеизложенного максимальная площадь образуемого полевого земельного участка (являющегося сельскохозяйственным угодьем) ограничена только максимальным размером общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство (2,5 гектара).
В соответствии с п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является:
1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи;
2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;
3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам;
4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;
5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
6) разработка схемы расположения земельного участка, образование которого допускается исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
Важно отметить, что п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ устанавливает исчерпывающий перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.
Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31 января 2020 г. N Ф01-7688/19 по делу N А43-8414/2019: Исчерпывающий перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка приведен в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.
Определение СК по гражданским делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2019 г. по делу N 8Г-1387/2019: Исчерпывающий перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка приведен в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.
В связи с изложенным при отсутствии оснований, предусмотренных п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ, схема может быть утверждена.
Отметим, что приведенная выше точка зрения является нашим экспертным мнением и может не совпадать с мнением других специалистов.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Сухарников Иван

Ответ прошел контроль качества

21 октября 2022 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.