Признание гражданина безработным: справка о заработке по последнему месту работы не всегда обязательна

Безработным гражданам в России предоставляется ряд социальных гарантий – от оказания психологической поддержки до содействия в поиске работы и выплаты пособия по безработице. Однако для получения такой помощи в полном объеме необходимо официальное оформление лица в качестве безработного, которое возможно только при соблюдении определенных условий. Во-первых, гражданин должен быть трудоспособным, но не имеющим работы и заработка, зарегистрированным в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищущим работу и готовым к ней приступить (п. 1 ст. 3 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации"; далее – закон о занятости населения). Во-вторых, гражданин, зарегистрированный в целях поиска подходящей работы, для принятия решения о признании его безработным должен представить органам службы занятости по месту жительства паспорт и трудовую книжку или заменяющие их документы, а также документы, удостоверяющие его квалификацию, и справку о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы (п. 2 ст. 3 закона о занятости населения). Лица, впервые ищущие работу и не имеющие квалификации, представляют паспорт и документ об образовании.

Непредставление какого-либо из документов, в частности справки о заработке с последнего места работы, нередко становится основанием для отказа в признании гражданина безработным (определение Московского городского суда от 14 мая 2015 г. № 4г-5122/15, решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 27 февраля 2012 г. по делу № 2-555/2012). Рассмотрев дело об одном из таких отказов, КС РФ установил, в каких случаях органы службы занятости не вправе отказать в регистрации гражданина в качестве безработного даже при отсутствии справки о среднем заработке (Постановление КС РФ от 6 октября 2015 г. № 24-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 3 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина М. В. Чайковского"; далее – Постановление).

Фабула дела

Поводом для проверки конституционности п. 1 и п. 2 ст. 3 закона о занятости населения стало обращение в КС РФ Чайковского М. В. (далее – заявитель). 21 октября 2013 года заявитель прекратил деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, которую осуществлял с января 2006 года. 5 ноября 2013 года он обратился в центр занятости населения по месту своего жительства, чтобы последний признал его безработным и оказал содействие в поиске работы. Вместе с заявлением он предъявил копию свидетельства о государственной регистрации в качестве ИП, уведомление о снятии с учета в качестве ИП, диплом и трудовую книжку. Центр занятости указал, что регистрация гражданина в качестве безработного невозможна без представления им справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы (учитывается только работа по трудовому договору). Но письменного отказа в признании безработным заявителю выдано не было.

Заявитель (истец) обратился в суд с иском о признании незаконным отказа центра занятости в регистрации его в качестве безработного, возмещении материального ущерба в размере невыплаченного пособия по безработице и компенсации морального вреда. Решением Коминтерновского районного суда города Воронежа от 24 марта 2014 г., оставленным без изменения апелляционной инстанцией (определение судебной коллегии по гражданским делам Воронежского областного суда от 15 июля 2014 г. по делу № 33-3511), в удовлетворении иска ему было отказано.

Суды подчеркнули, что требование о признании незаконным отказа центра занятости в регистрации истца в качестве безработного не может быть рассмотрено, поскольку документально оформленного отказа нет. При этом они так же, как и орган занятости, посчитали, что для признания гражданина безработным необходимо предъявление всех указанных в п. 2 ст. 3 закона о занятости населения документов, в том числе справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы. Довод истца о том, что данную справку невозможно получить в связи с ликвидацией последнего места работы – а им согласно трудовой книжке заявителя является Воронежская городская общественная организация "Общество по охране и защите интеллектуальной собственности" (в 2001-2002 годах он замещал в ней должность исполнительного директора) – суды не приняли. Как отметил Воронежский областной суд (апелляционная инстанция), сведения о среднем заработке можно получить, помимо работодателя, у архивной организации, если она располагает этими данными (п. 20 информации Минтруда России от 5 марта 2013 г.). Информации об обращении в такую организацию истец не предоставил, поэтому говорить о невозможности представления справки о заработке в силу объективных причин нельзя. Соответственно, не может быть удовлетворено и требование истца о взыскании пособия по безработице.

В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции заявителю было отказано (определение Воронежского областного суда от 26 сентября 2014 года, определение ВС РФ от 2 декабря 2014 года).

Позиция КС РФ

КС РФ напомнил, что конституционное право граждан на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37 Конституции РФ) обеспечивается путем осуществления мер по содействию полной, продуктивной и свободно избранной занятости, нейтрализации нежелательных последствий, связанных с утратой работы, и социальной поддержки тех, кто официально признан безработными. В целях реализации указанных мер законом о занятости населения гражданам гарантированы следующие права:

• на бесплатное содействие в подборе подходящей работы, трудоустройство при посредничестве органов службы занятости, информирование о положении на рынке труда (п. 1 ст. 8, п. 1 ст. 12 закона о занятости населения);
• на бесплатную консультацию, бесплатное получение в органах службы занятости информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией, для выбора сферы деятельности, трудоустройства, прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования (п. 1 ст. 9 закона о занятости населения);
• на участие в оплачиваемых общественных работах (п. 2 ст. 24 закона о занятости населения). Это право имеют те граждане, которые зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы.

Указанные права предоставляются всем гражданам РФ вне зависимости от того, зарегистрированы они в качестве безработных или нет, подчеркнул Суд. Тем же, кто официально получает статус безработного, социальная поддержка оказывается в большем объеме. Речь идет о пособии по безработице, праве на бесплатное получение услуг по содействию в переезде и переселении в другую местность для трудоустройства (с оказанием соответствующей финансовой поддержки), по профессиональной ориентации и психологической поддержке, праве на профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование по направлению органов службы занятости с выплатой стипендии (п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 12, ст. 22.1, ст. 23, п. 1 ст. 28 закона о занятости населения).

КС РФ отметил, что само по себе законодательно установленное требование о представлении определенных документов для признания безработным гражданина, зарегистрированного в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя, поэтому не может рассматриваться ни как нарушение права граждан на защиту от безработицы, ни как умаление государственных гарантий реализации этого права. Однако при формировании перечня необходимых документов законодатель должен учитывать, что их истребование должно помогать органам службы занятости оказывать надлежащую поддержку безработным и не создавать при этом необоснованных затруднений в реализации права граждан на защиту от безработицы (абз. 2 п. 3 Постановления).

Так, паспорт или заменяющий его документ необходим для идентификации личности лица, обратившегося в органы занятости, трудовая книжка, содержащая информацию о трудовом стаже, содержании и условиях трудовой деятельности, – для определения основания и давности прекращения этой деятельности и подбора гражданину подходящей работы. По общему правилу подходящей считается работа, в том числе временная, которая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом уровня его квалификации, условиям последнего места работы (за исключением оплачиваемых общественных работ), состоянию здоровья, а также транспортной доступности рабочего места (п. 1 ст. 4 закона о занятости населения). Более подробные требования к подбору подходящей работы установлены Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 7 сентября 2012 г. № 891). Согласно этим требованиям при подборе работы необходимо учитывать профессию (специальность) гражданина, должность, вид деятельности, уровень образования и квалификации, опыт и навыки работы, размер среднего заработка, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы, заключение о рекомендуемом характере и условиях труда, транспортную доступность рабочего места, а также требования работодателя к кандидатуре работника (они содержатся в сведениях о свободных рабочих местах и вакантных должностях).

О необходимости учета размера среднего заработка при подборе гражданину новой работы говорится и в самом законе о занятости населения – в нем установлено, что предлагаемая работа, если заработок по ней будет ниже среднего заработка по последнему месту работы, не может считаться подходящей, за исключением случаев, когда среднемесячный заработок гражданина превышал величину прожиточного минимума трудоспособного населения в соответствующем регионе (п. 4 ст. 4 закона о занятости населения). Именно поэтому органы службы занятости и требуют справку о среднем заработке. Кроме того, данная справка нужна для определения размера пособия по безработице (п. 1 ст. 30, п. 1 ст. 22 закона о занятости населения), а также стипендии, которая выплачивается во время прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профобразования по направлению органов службы занятости (п. 1 ст. 29 закона о занятости населения). Размер данных выплат представляет собой определенную долю (в процентах) от среднего заработка безработного, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы.

При этом для некоторых категорий граждан, в том числе тех, кто прекратил индивидуальную предпринимательскую деятельность, а также тех, кто хочет снова начать работать после длительного (более одного года) перерыва, установлены другие критерии подходящей работы и иной размер пособий по безработице и стипендий. Для таких лиц подходящей считается почти любая работа. Главные требования – она должна оплачиваться и соответствовать нормам трудового законодательства (п. 3 ст. 4 закона о занятости населения). Пособие же по безработице выплачивается указанным гражданам в минимальном размере (п. 2 ст. 30 и п. 1 ст. 34 закона о занятости населения). КС РФ уже неоднократно указывал ранее, что эта дифференциация основана на объективных критериях (таких, как отсутствие предшествующей трудовой деятельности или продолжительность перерыва в работе), учитывает различия в правовом статусе лиц, работающих по трудовому договору, и лиц, являющихся ИП, и не может расцениваться как нарушение принципа равенства или ограничение права на защиту от безработицы (Определение КС РФ от 21 декабря 2006 г. № 559-О, Определение КС РФ от 29 мая 2012 г. № 1002-О, Определение КС РФ от 24 сентября 2013 г. № 1329-О и др.).

Размер стипендии, выплачиваемой безработным гражданам во время прохождения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости, для неработавших длительное время лиц равняется минимальной величине пособия по безработице (абз. 3 п. 1 ст. 29 закона о занятости населения). Указания на то, как определяется размер такой стипендии для бывших ИП, признанных безработными, в законе нет. КС РФ считает, что в этом случае применяется порядок расчета величины стипендии для тех, кто ищет работу после большого перерыва, но только если до начала предпринимательской деятельности такие граждане работали по трудовому договору. Если же нет, то они приравниваются к лицам, впервые ищущим работу, размер стипендии которых также равняется минимальному размеру пособия по безработице (абз. 5 п. 4 Постановления). Получается, что в любом случае безработным гражданам, прекратившим индивидуальную предпринимательскую деятельность, будет выплачиваться минимальная стипендия.

Таким образом, размер заработка по предыдущему месту работы не влияет ни оценку допустимости предлагаемой бывшим ИП и лицам, ищущим работу после длительного перерыва, оплачиваемой работы в качестве подходящей, ни на величину выплачиваемого им пособия по безработице, ни на размер стипендии, подчеркнул КС РФ. При этом законодательно установленный закрытый перечень категорий граждан, которые не могут быть признаны безработными (п. 3 ст. 3 закона о занятости населения), не включает в себя лиц, зарегистрированных в целях поиска подходящей работы, но не представивших органам службы занятости сведения о размере среднего заработка за последние три месяца по последнему месту работы. Поэтому гражданам, прекратившим индивидуальную предпринимательскую деятельность или стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, которые отвечают критериям признания безработными (п. 1 ст. 3 закона о занятости населения), не может быть отказано в оформлении этого статуса только на основании непредставления справки о заработке, решил Суд (абз. 2 п. 5 Постановления).

Стоит отметить, что непредставление сведений о заработке по последнему месту работы не предусмотрено в качестве основания для отказа в признании безработным и Правилами регистрации безработных граждан, притом что закрепленный в них перечень случаев, в которых принимаются решения о таком отказе, закрытый (п. 9 указанных правил). Именно с такой мотивировкой некоторые суды признавали отказ органов службы занятости в признании граждан безработными из-за отсутствия у них справки о заработке незаконным (например, апелляционное определение СК по гражданским делам Алтайского краевого суда от 15 июля 2015 г. по делу № 33-6642/2015).

Кроме того, КС РФ постановил, что органы службы занятости не вправе уклоняться от принятия решения по вопросу признания безработным зарегистрированного в целях поиска подходящей работы гражданина, прекратившего индивидуальную предпринимательскую деятельность, или лица, которое хочет снова начать работать после большого перерыва, по причине непредставления им справки о среднем заработке по последнему месту работы (абз. 1 п. 5 Постановления). Подобное уклонение приводит к неопределенности правового положения таких лиц в отношениях с органами службы занятости и создает препятствия для реализации их права на защиту от безработицы, как это и произошло в случае с заявителем.

МНЕНИЕ

Сергей Маврин, заместитель председателя КС РФ:

"Органы службы занятости не вправе отказать гражданам, прекратившим предпринимательскую деятельность, а также лицам, не работавшим более года, в признании их безработными лишь из-за отсутствия у них справки о размере среднего заработка с последнего места работы. При этом не имеет значения, по какой причине гражданин не может представить такую справку – будь то ликвидация организации, где он ранее работал, и невозможность получения соответствующих сведений в архиве, отсутствие предшествующей трудовой деятельности или какие-то иные обстоятельства. Истребование от бывших индивидуальных предпринимателей и длительное время неработавших граждан справки об их среднем заработке лишено практического смысла, поскольку размер их среднего заработка не имеет значения ни при решении вопроса об оценке предлагаемой им работы в качестве подходящей, ни при начислении пособия по безработице или стипендии на период обучения по направлению органов службы занятости".

---

Данное толкование п. 1 и п. 2 ст. 3 закона о занятости населения является общеобязательным. Именно оно, и никакое другое, должно использоваться в правоприменительной практике.