Письмо Счетной палаты РФ от 4 декабря 2006 г. N 01-1658/15-08 О порядке осуществления расходов бюджетными учреждениями

Справка

Счетная палата Российской Федерации рассмотрела письмо юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова от 30 октября 2006 г. N 29-1572 о порядке осуществления расходов бюджетными учреждениями. Учитывая сложность указанного бюджетно-финансового вопроса, неоднократные обращения организаций и граждан, необходимость соблюдения законности и эффективности расходования бюджетных средств участниками бюджетного процесса, Счетная палата Российской Федерации сообщает следующее.

1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Субъектами Закона N 94-ФЗ в соответствии со статьей 4 признаются государственные и муниципальные заказчики - органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств. Других заказчиков, кроме указанных органов и получателей бюджетных средств, специально уполномоченных данными органами на размещение заказов последних, ни статья 4, ни Закон N 94-ФЗ в целом не упоминают.

На это также обращает внимание Высший арбитражный суд Российской Федерации (далее - ФАС РФ) в своем Письме от 11 августа 2005 г. N С4-7/УЗ-938 "О Федеральном законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Таким образом, действие Закона N 94-ФЗ распространяется на бюджетные учреждения лишь в случаях, когда они выступают "уполномоченными получателями бюджетных средств", то есть действуют в качестве представителей соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления и осуществляют по поручению и за счет средств последних размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд. Бюджетные учреждения выступают посредниками, организующими выполнение делегированных им государственными органами (органами местного самоуправления) полномочий государственного (муниципального) заказчика.

Соответственно, Закон N 94-ФЗ не регулирует отношения, касающиеся реализации бюджетными учреждениями своей правоспособности юридического лица, - некоммерческой организации, созданной для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций. Он не определяет порядка, согласно которому бюджетные учреждения могли бы реализовать свои гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в их учредительных документах. Однако деятельность бюджетных учреждений не может быть сведена только лишь к функциям представительства интересов государственных (муниципальных) заказчиков. Бюджетные учреждения являются самостоятельными субъектами гражданского права (участниками бюджетного процесса) и реализуют от собственного имени и за свой счет свои уставные цели и задачи. Для этого в соответствующих бюджетах предусматриваются расходы в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений (статья 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ)). Получаемые в соответствии с этим бюджетные средства бюджетные учреждения расходуют исключительно для обеспечения своей текущей деятельности (собственных нужд) и на основании утвержденных им смет доходов и расходов. Прямых полномочий (поручений) от вышестоящих распорядителей бюджетных средств (государственных или муниципальных органов) на осуществление закупок за счет выделенных бюджетным учреждениям средств они не получают. Решения о закупках принимаются бюджетными учреждениями самостоятельно с учетом текущих потребностей и финансовых возможностей учреждений в рамках своей правоспособности.

В соответствии с Законом N 94-ФЗ принят Федеральный закон от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 19-ФЗ). Он нацелен на приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с Законом N 94-ФЗ, в том числе на исключение из отдельных законодательных актов правовых норм, ему противоречащих. Согласно Закону N 19-ФЗ сохраняют свою силу и, соответственно, не считаются противоречащими Закону N 94-ФЗ, действующие редакции статей 70 и 71 БК РФ. Данные статьи определяют порядок расходования бюджетных средств бюджетными учреждениями. В соответствии с ними бюджетные учреждения могут осуществлять расходование бюджетных средств в форме оплаты товаров (работ, услуг) по заключаемым государственным или муниципальным контрактам и оплаты товаров (работ, услуг) в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных и муниципальных контрактов. При этом Законом N 19-ФЗ дополнительно подтверждается, что оплата товаров (работ, услуг) в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных и муниципальных контрактов допускается на сумму, не превышающую 2000 минимальных размеров оплаты труда (200 000 рублей).

Таким образом, законодательство Российской Федерации определяет особые, отличные от установленных Законом N 94-ФЗ условия для закупок товаров (работ, услуг) осуществляемых бюджетными учреждениями за счет средств по смете.

К подобному выводу также пришел ВАС РФ, который по результатам обобщения судебной практики и консультаций с представителями федеральных органов государственной власти принял Постановление Пленума от 22 июня 2006 г. N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление).

В Постановлении ВАС РФ указал, что порядок расходования учреждением денежных средств, выделенных по смете для обеспечения собственной деятельности, регламентирован положениями статей 70 и 71 БК РФ. Приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ и услуг на сумму, не превышающую 200 000 рублей, осуществляется на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными Гражданским кодексом Российской Федерации. От таких договоров, заключаемых учреждением в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд, необходимо отличать контракты, заключаемые в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд согласно Закону N 94-ФЗ.

Абзац второй статьи 1 Закона N 94-ФЗ определяет границы его действия. Закон N 94-ФЗ применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. Как видно из указанного абзаца, Закон N 94-ФЗ определяет пределы своего применения исключительно для случаев размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. То есть если заказ на поставку товаров (работ, услуг) для государственных или муниципальных нужд превышает установленный Банком России лимит, то его размещение осуществляется в соответствии с Законом N 94-ФЗ, если же не превышает - заказ размещается в обычном порядке согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее - ГК РФ). Закон N 94-ФЗ строго придерживается сферы своего правового регулирования - отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (абзац первый статьи 2). Поэтому из него не следует, что в обычном порядке могут (должны) размещаться все заказы на поставки товаров (работ, услуг), не превышающие установленный Банком России лимит. Согласно абзацу второму статьи 1 данное правило касается исключительно заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных или муниципальных нужд.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации в пункте 2 статьи 298 предусматривает, что доходы учреждения, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Однако в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации указанные доходы бюджетных учреждений имеют различный правовой режим, который в конечном итоге определяет свободу распоряжения ими и порядок их расходования. Некоторая их часть предоставляется бюджетному учреждению в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования сверх сумм, установленных в бюджете (например, статья 30 ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год"). Поэтому их расходование осуществляется по правилам расходования средств бюджетов.

Средства же, полученные за счет внебюджетных источников (внебюджетные средства), не являются источником бюджетного финансирования деятельности бюджетного учреждения. Поэтому в соответствии с пунктом 6 статьи 161 БК РФ бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании данных средств. При этом Министр финансов Российской Федерации, имея право запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов, не вправе запрещать расходы, осуществляемые за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (пункт 4 статьи 166 БК РФ). Использование внебюджетных средств как источника финансирования бюджетных расходов осуществляется по усмотрению бюджетного учреждения при недостатке соответствующих средств бюджета (пункт 6 статьи 254 БК РФ). В соответствии с этим бюджетное учреждение на основе бюджетной классификации Российской Федерации самостоятельно определяет направления использования внебюджетных средств и осуществляет их расходование в общем порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации. Бюджетное законодательство Российской Федерации каких-либо ограничений на этот счет не предусматривает.

Письмо Счетной палаты РФ от 4 декабря 2006 г. N 01-1658/15-08

Текст письма официально опубликован не был