Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 18 октября 2018 г. N 306-КГ18-10294 Суд отменил принятые ранее судебные акты и отказал в иске о признании недействительным решения Роспатента о нарушении закона о конкуренции, поскольку из действующего законодательства не следует, что неведение протокола заседания комиссии Роспатента при любых обстоятельствах имеет характер существенного нарушения и влияет на законность вынесенного по делу решения

Резолютивная часть определения объявлена 17 октября 2018 г.

Полный текст определения изготовлен 18 октября 2018 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,

судей Прониной М.В., Тютина Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 03.08.2017 по делу N А65-2262/2017, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2017 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 03.04.2018 по тому же делу

по заявлению федерального государственного унитарного предприятия "Главный центр специальной связи" (далее - предприятие, ФГУП "Главный центр специальной связи") к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - антимонопольный орган, управление) о признании недействительными решения и предписания от 28.12.2016 по делу N 06-147/2016,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерства образования и науки Республики Татарстан (далее - министерство образования), Российского объединения "Росинкас" Центрального банка Российской Федерации (далее - объединение "Росинкас").

В заседании приняли участие:

от ФГУП "Главный центр специальной связи": Ступников И.С.;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан: Абакумова Ю.И., Павлов И.Н.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

по результатам рассмотрения обращения объединения "Росинкас" антимонопольным органом вынесено решение от 28.12.2016 по делу N 06-147/2016, согласно которому министерство образования и ФГУП "ГЦСС" признаны нарушившими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

На основании данного решения предприятию в тот же день выдано предписание о перечислении в федеральный бюджет причиненного нарушением антимонопольного законодательства ущерба в сумме 5 300 000 рублей.

Не согласившись с названными ненормативными правовыми актами антимонопольного органа, ФГУП "ГЦСС" обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 03.08.2017 заявленные требования удовлетворены, оспариваемые решение и предписание управления признаны недействительными.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2017 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Арбитражный суд Поволжского округа постановлением от 03.04.2018 состоявшиеся по делу судебные акты оставил без изменения.

В кассационной жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, антимонопольный орган ставит вопрос об отмене принятых по делу судебных актов, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 17.09.2018 кассационная жалоба управления вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационная жалоба антимонопольного органа подлежит удовлетворению, а принятые по делу судебные акты - отмене по следующим основаниям.

Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещены соглашения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу части 3 статьи 51 Закона о защите конкуренции лицо, чьи действия (бездействие) признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией и являются недопустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством, по предписанию антимонопольного органа обязано перечислить в федеральный бюджет доход, полученный от таких действий (бездействия).

Как следует из материалов дела и установлено судами, основанием для признания министерства и предприятия нарушившими вышеуказанный запрет послужил факт заключения между ними государственного контракта от 09.06.2016 N 27/16 на оказание услуг по доставке экзаменационных материалов досрочного и основного периодов проведения единого государственного экзамена на территории Республики Татарстан без проведения торгов, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Перечень случаев, при которых допускается возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), закреплен в статье 93 Закона о контрактной системе. Одним из таких случаев является закупка работ или услуг, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе).

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2017, в тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Признавая недействительными оспариваемые акты антимонопольного органа, суд первой инстанции пришел к выводу о правомерном заключении министерством государственного контракта без проведения торгов с предприятием как с единственным поставщиком, уполномоченным на осуществление деятельности, связанной с перевозкой информации ограниченного действия в силу части 11 статьи 59 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Положения о службе специальной связи Министерства связи Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.12.1994 N 1379-68 (далее - Положение N 1379-68). Кроме того, суд отметил ряд нарушений, допущенных управлением при вынесении оспариваемых ненормативных правовых актов, в том числе отсутствие протокола заседания комиссии.

Суд апелляционной инстанции, чьи выводы поддержал суд округа, напротив, исходя из взаимосвязанного толкования статей 9, 22 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи", Положения N 1379-68 обоснованно указал, что перевозка не составляющей сведений о государственной тайне информации ограниченного действия может осуществляться не только ФГУП "ГЦСС", но и другими уполномоченными субъектами, в частности, объединением "Росинкас" с учетом положений его устава, утвержденного решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 24.11.2006 N 20.

Данный вывод арбитражного апелляционного суда и суда округа соответствует действующему законодательству.

При этом, оставляя без изменения решение суда первой инстанции, суды апелляционной и кассационной инстанций исходили из несоблюдения антимонопольным органом установленных законодательством требований к порядку рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, указав на отсутствие протокола заседания комиссии управления, что при любых обстоятельствах является существенным нарушением и самостоятельным основанием для признания вынесенных решения и предписания недействительными.

Между тем судами не учтено следующее.

В целях обеспечения гарантий лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательств, и всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела в главе 9 Закона о защите конкуренции установлены правила рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (или процедура - порядок, последовательность совершения антимонопольным органом действий, необходимых для принятия соответствующего акта).

В соответствии с частью 1 статьи 40, части 2 статьи 41, части 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства принимается уполномоченной комиссией антимонопольного органа по окончании рассмотрения дела. По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

При этом рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется на заседании комиссии. Лица, участвующие в деле, должны быть извещены о времени и месте его рассмотрения. В случае неявки на заседание комиссии лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, комиссия вправе рассмотреть дело в их отсутствие. В ходе рассмотрения дела ведется протокол, который подписывается председателем комиссии. Комиссия вправе проводить стенографическую запись или аудиозапись своего заседания, при этом должна быть сделана отметка в протоколе об использовании технических средств записи заседания комиссии (часть 2 статьи 45 Закона о защите конкуренции).

Материалами дела подтверждается и антимонопольным органом не оспаривается, что в ходе рассмотрения дела N 06-147/2016 о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам которого вынесены оспариваемые акты, не велся протокол заседания комиссии.

Исходя из положений части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одним из требований законности, предъявляемых к решениям органов, осуществляющих публичные полномочия, является принятие данных актов в соответствии с установленной процедурой.

При этом следует иметь в виду, что не каждое нарушение порядка принятия оспариваемого акта должно влечь его отмену. Как неоднократно указывали высшие судебные инстанции, лишь существенное нарушение процедуры органом, осуществляющим публичные полномочия, является самостоятельным основанием для признания незаконным вынесенного по результатам такой процедуры акта (пункты 4 и 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", пункт 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", пункт 73 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 57 "О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации").

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела в суде.

Из анализа положений частей 3 и 4 статьи 45 Закона о защите конкуренции следует, что протокол заседания комиссии является процессуальным документом и фиксирует весь ход рассмотрения дела, в том числе оглашение состава комиссии и присутствующих лиц, разъяснение прав участникам дела, заявление и разрешение заявленных ходатайств, исследование доказательств, заслушивание мнений и пояснений лиц, участвующих в деле, экспертов и др.

Вопреки выводам судов, из действующего законодательства не следует, что неведение данного протокола при любых обстоятельствах имеет характер существенного нарушения и влияет на законность вынесенного по делу решения.

В рассматриваемом случае, заявляя об отсутствии протокола заседания комиссии управления, ФГУП "ГЦСС" не приводило каких-либо доводов о невыполнении требований части 3 и 4 статьи 45 Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела, не обосновало - каким образом допущенное процессуальное нарушение лишило его возможности воспользоваться предоставленными ему гарантиями соблюдения прав, повлияло на полноту, всесторонность и объективность рассмотрения дела и привело к принятию антимонопольным органом неправомерного решения.

Следует отметить, что ФГУП "ГЦСС" не оспаривался факт участия его представителя в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В условиях, позволяющих предприятию в полной мере реализовать процессуальные гарантии лица, участвующего в деле, антимонопольным органом всесторонне, полно, объективно и своевременно выяснены фактические обстоятельства дела и приняты законные и обоснованные решение и предписание.

С учетом изложенного у судов трех инстанций отсутствовали правовые основания для признания оспариваемых ненормативных правовых актов антимонопольного органа недействительными.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что обжалуемые судебные акты судов первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела.

В удовлетворении заявления предприятия о признании недействительными решения и предписания управления следует отказать.

Руководствуясь статьями 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 03.08.2017 по делу N А65-2262/2017, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2017 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 03.04.2018 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявления федерального государственного унитарного предприятия "Главный центр специальной связи" о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 28.12.2016 по делу N 06-147/2016 отказать.