Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 сентября 2014 г. N 18-КГ14-96 Суд удовлетворил заявленное по делу об оспаривании действий (бездействия) органа местного самоуправления требование и признал незаконным требование главы администрации о представлении дополнительных документов для изготовления градостроительного плана земельного участка, поскольку отказ в выдаче градостроительного плана создаёт препятствия к осуществлению гражданином прав и свобод, в данном деле - строительству дома, то есть конституционного права на жилище

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Борисовой Л.В.,

судей Абакумовой И.Д. и Александрова В.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Айвазян В.Г. об оспаривании действий (бездействия) органа местного самоуправления

по кассационной жалобе Айвазян В.Г. на решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 27 сентября 2013 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 17 декабря 2013 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.B., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Айвазян В.Г. обратилась в суд с заявлением об оспаривании действий (бездействия) органа местного самоуправления.

Решением Центрального районного суда г. Сочи от 27 сентября 2013 г. в удовлетворении заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 17 декабря 2013 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Определением судьи Краснодарского краевого суда от 10 февраля 2014 г. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе Айвазян В.Г. ставится вопрос об отмене судебных постановлений судов первой и апелляционной инстанций со ссылкой на допущенные судами существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможна защита прав и законных интересов заявителя.

14 мая 2014 г. по результатам изучения доводов кассационной жалобы судьёй Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Пирожкова В.Н. от 16 июля 2014 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что доводы жалобы являются обоснованными, а обжалуемые судебные акты - подлежащими отмене.

В силу ст. 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций допущены такого характера существенные нарушения норм материального права, выразившиеся в следующем.

Из материалов дела усматривается, что 1 августа 2013 г. Айвазян В.Г. обратилась в администрацию города Сочи с заявлением о выдаче градостроительного плана принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по улице ... в селе ... района города ..., для дальнейшего получения разрешения на строительство индивидуального жилого дома, приложив к заявлению следующие документы: светокопии паспорта, свидетельства о государственной регистрации права на земельный участок, свидетельства о государственной регистрации права на жилой дом ..., договора купли-продажи земельного участка, кадастровой выписки о земельном участке, кадастрового паспорта на жилой дом, технического плана здания (технический паспорт), технических условий общества с ограниченной ответственностью «Кубаньэнерго» от 11 декабря 2008 г. с актом балансовой принадлежности от 7 июля 2009 г. № 111-А/09, топографическую основу в масштабе 1:500, справку о присвоении почтового адреса № 11052.

Письмом от 22 августа 2013 г. № 2128 администрация Адлерского района - территориальный орган города-курорта Сочи (решение Городского Собрания Сочи от 27 декабря 2005 г. № 424 «О положении об администрации Адлерского района - территориальном органе города-курорта Сочи») отказала заявителю в выдаче испрашиваемого градостроительного плана земельного участка в связи с непредставлением в полном объёме необходимых документов, дополнительно сообщив, что градостроительный план будет изготовлен в случае предоставления технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, материалов действующей (актуализированной) топографической съёмки территории земельного участка в масштабе 1:500, а также второго листа договора купли-продажи земельного участка.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявления Айвазян В.Г. и признавая оспариваемые ею действия органа местного самоуправления правомерными, исходили из того, что требование администрации о представлении дополнительных документов основано на положениях действующего законодательства и не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Свои выводы суды обосновывали положениями ст. 44 ГрК РФ, регулирующей вопросы составления градостроительного паспорта земельного участка, а также распоряжением главы города Сочи от 4 июня 2009 г. № 563-р «Об утверждении порядка подготовки и согласования администрацией города Сочи и её территориальными органами градостроительной документации».

При этом суды не дали правовой оценки доводу о нарушении администрацией города Сочи положений Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ), запрещающих требовать от заявителя представления информации и документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги.

Приведённые выше суждения названных судебных инстанций Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит ошибочными, основанными на неверном применении норм материального права.

В соответствии с ч. 26 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "ч. 26 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ" здесь и далее по тексту имеется в виду "п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ"

По смыслу ч. 5 ст. 41 ГрК РФ, одним из видов документации по планировке территории является градостроительный план земельного участка.

В ч.ч. 1 и 2 ст. 44 ГрК РФ указано на то, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В ч. 6 ст. 43 данного Кодекса отражено, что подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, должна осуществляться в составе проектов межевания территорий, такая же возможность предусмотрена и в отношении застроенных земельных участков.

В ч. 17 ст. 46 этого же акта отмечено, что в случае, если физическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, не требуется проведение процедур, предусмотренных ч.ч. 1-16 данной статьи и определяющих последовательность действий органов местного самоуправления, связанных с подготовкой документации и проведением публичных слушаний. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Из содержания приведённых положений следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа.

Названные нормы ГрК РФ, регулирующие отношения, возникшие между заявителем и органом местного самоуправления, не предусматривают обязанность гражданина обосновать цель истребования градостроительного плана, предоставить иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

С учётом изложенного, орган местного самоуправления неправомерно предложил Айвазян В.Г. повторно обратиться за получением кадастрового плана земельного участка и дополнительно представить перечисленные выше документы.

Поскольку выдача органом местного самоуправления градостроительного паспорта земельного участка является муниципальной услугой, под которой в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемая по запросам заявителей в пределах полномочий этого органа, к правоотношениям, по поводу которых возник спор, подлежат применению положения указанного Закона.

В связи с этим, является обоснованным довод заявителя о нарушении администрацией требований п. 1 ч. 1 ст. 7 упомянутого Закона, который запрещает органам, предоставляющим муниципальные услуги, требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Как установлено ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210, нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с указанным Законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Таким образом выводы судебных инстанций о законности действий органа местного самоуправления в отношении Айвазян В.Г. основаны на неправильном применении норм материального права.

Часть 11 ст. 48 ГрК РФ определяет градостроительный план земельного участка в качестве одного из оснований подготовки проектной документации объектов капитального строительства.

Следовательно, право подготовить проектную документацию возникает у лица, обратившегося за выдачей градостроительного плана земельного участка, лишь после получения такого плана - документа, содержащего всю необходимую для проектирования и строительства информации. Отказ в выдаче градостроительного плана создаёт препятствия к осуществлению гражданином прав и свобод, в данном случае - строительству дома, то есть конституционного права на жилище.

Согласно п. 5 ч. 4 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения обеспечивается главой муниципального образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа местного самоуправления, должностного лица или муниципального служащего, если считает, что нарушены его права и свободы.

С учётом того, что допущенные судами первой и апелляционной инстанций нарушения норм материального права являются существенными, повлёкшими принятие незаконных судебных актов, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, обжалуемые судебные постановления подлежат отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявления Айвазян В.Г.

Руководствуясь ст.ст. 387, 388, 390 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 27 сентября 2013 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 17 декабря 2013 г. отменить, принять по делу новое решение.

Заявление Айвазян В.Г. удовлетворить.

Признать незаконным требование главы администрации Адлерского района города Сочи к Айвазян В.Г. о представлении дополнительных документов для изготовления градостроительного плана земельного участка.

Обязать администрацию города-курорта Сочи выдать по заявлению Айвазян В.Г. градостроительный план земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по улице ... в селе ... района города ...