Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год

Справка

Закон сильнее власти

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" представляю Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации доклад за 2007 год.

В докладе дается общая оценка положению дел с правами человека в России, состоянию и динамике наиболее важных правозащитных проблем 2007 года, приводится информация о деятельности Уполномоченного, в том числе о реакции государственных органов и должностных лиц на его рекомендации и предложения.

Доклад составлен на основе мониторинга правозащитной ситуации, осуществлявшегося путем обобщения:

- письменных обращений граждан;

- информации, полученной в ходе личного приема граждан Уполномоченным и сотрудниками его аппарата;

- материалов инспекций отделов внутренних дел, мест лишения свободы, воинских частей, закрытых территориальных образований, психиатрических больниц, детских домов и других учреждений;

- материалов научно-практических конференций;

- информации, поступившей от государственных органов и неправительственных правозащитных организаций по запросам Уполномоченного или в инициативном порядке;

- публикаций средств массовой информации.

Выражаю искреннюю признательность сотрудникам аппарата Уполномоченного, участвовавшим в подготовке настоящего доклада, а также всем гражданам и организациям, оказавшим содействие в этой работе.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

В. Лукин

Об институте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

26 февраля 1997 года был принят Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". В соответствии с этим законом 22 мая 1998 года Государственная Дума избрала Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. История нового для России государственного правозащитного института, таким образом, насчитывает уже десять лет.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - институт, функционирующий в соответствии с одобренными Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/134 от 20 декабря 1993 года Принципами, касающимися статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижскими принципами).

Согласно этому основополагающему документу, омбудсман (таково общепринятое международное название должности уполномоченного по правам человека) - достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на защиту прав граждан и осуществляющее контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, без права изменения принятых ими решений.

Общепринято также, что уполномоченный по правам человека, действующий в пределах своей компетенции, независим от органов государственной власти и неподотчетен им.

Уполномоченный по правам человека не должен заниматься никакой политической деятельностью, не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Все международные организации омбудсманов, такие как Международный институт омбудсмана, Европейский институт омбудсмана и др., считают политическую неангажированность государственных правозащитных институтов важнейшим залогом их независимой деятельности.

Таким образом, государственный правозащитный институт по определению находится вне политики. Независимо от своих политических взглядов и убеждений, а также без скидки на политические или иные привходящие обстоятельства Уполномоченный отстаивает права и свободы человека, как их определяют конституция и законы государства, а также международные обязательства этого государства.

Действуя в пределах своей установленной законом компетенции, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации стремится в полной мере руководствоваться изложенными выше общепринятыми принципами, не участвует в политических публичных акциях и не выказывает предпочтения каким-либо политическим взглядам или лозунгам. При этом, однако, Уполномоченный считает возможным и необходимым выступать с осуждением тех политических взглядов и лозунгов, отстаивание которых, по его мнению, чревато нарушением прав и свобод человека.

К Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации нередко поступают обращения представителей тех или иных политических партий. Внимательно знакомясь со всеми подобными обращениями, Уполномоченный принимает к рассмотрению только те из них, в которых сообщается о конкретных фактах нарушений прав и свобод человека. Гласно вынося свое объективное заключение по установленным фактам нарушений прав и свобод человека, изложенным в обращениях представителей политических партий, Уполномоченный не несет ответственности за его возможное использование в политических целях. Обращения, носящие политический или политизированный характер, Уполномоченный направляет по принадлежности в те органы государственной власти, в чьей компетенции находится разрешение поставленных в обращении вопросов.

Сегодня, спустя десять лет со дня своего возникновения, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по-прежнему остается во многом непривычным органом как для общества, так и для государства. Некоторые граждане и организации зачастую воспринимают этот институт то как всесильную властную инстанцию, то, напротив, как некую картонную декорацию, бесполезную шестеренку государственной машины. Тот факт, что, согласно закону, деятельность Уполномоченного лишь дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан и, следовательно, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, эту защиту обеспечивающих, не всегда находит должное понимание.

В свою очередь государство в лице отдельных должностных лиц и органов зачастую рассматривает Уполномоченного как назойливого, но не наделенного правом приказывать просителя, от чьих рекомендаций можно с легкостью отмахнуться.

На самом же деле опыт многих стран развитой демократии ясно свидетельствует о том, что государственный правозащитный институт при правильном функционировании может быть весьма эффективен. Ключевой предпосылкой для этого является готовность граждан и общества в целом поддержать Уполномоченного, потребовав от государства выполнения его рекомендаций. Иными словами, эффективность работы Уполномоченного по правам человека напрямую зависит от степени зрелости и активности гражданского общества.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:

рассмотрение жалоб о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

анализ законодательства Российской Федерации в области прав и свобод человека, подготовка рекомендаций и предложений по его совершенствованию;

развитие международного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека;

правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

подготовка и направление Президенту Российской Федерации и в другие высшие государственные органы ежегодного доклада о своей деятельности, а также специальных докладов по актуальным проблемам защиты прав и свобод человека;

выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с нарушением прав и интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

анализ правоприменительной практики в области прав и свобод человека, выработка предложений по ее совершенствованию;

информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод человека в Российской Федерации;

направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека, совершенствованию административных процедур.

Становление института Уполномоченного по правам человека происходит на фоне непростых процессов в стране. Несмотря на достигнутые в последние годы позитивные сдвиги в экономике, уровень жизни большинства населения все еще низок в сравнении со стандартами развитых стран, что, естественно, неблагоприятно отражается на практической реализации социально-экономических прав граждан. Существуют немалые проблемы и с реализацией декларированных в Конституции Российской Федерации политических и гражданских прав граждан. В обществе по-прежнему распространены правовой нигилизм, недоверие к судебной и исполнительной власти. Все это делает работу государственного правозащитного института весьма сложной и ответственной.

1. О количестве и тематике обращений граждан

В отчетном году в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации поступило 48 235 единиц входящей корреспонденции (обращений), содержавшей индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав конкретных лиц, информационные сообщения о нарушениях прав человека, предложения о сотрудничестве, политические заявления, печатную продукцию по правозащитной тематике и др.

Оставаясь строго в пределах своей компетенции, Уполномоченный не рассматривал и не комментировал политические заявления и предложения о сотрудничестве, имевшие, по его мнению, политическую подоплеку. Во всех таких случаях Уполномоченный разъяснял заявителям, что в соответствии с законом он лишен права прямого или опосредованного участия в политике.

Информационные сообщения о нарушениях прав человека становились объектом внимательного изучения. По многим из них, в том числе по всем, в которых шла речь о массовых нарушениях прав человека, Уполномоченный принимал решения о проведении инициативной проверки с выездом на место или путем направления соответствующих запросов в компетентные органы государственной власти. При подтверждении, по итогам проверки фактов нарушений прав человека, Уполномоченный обращался в компетентные органы государственной власти с предложениями об устранении нарушений.

Больше всего в почте Уполномоченного было, естественно, жалоб на нарушения прав конкретных лиц. Общее количество поступивших жалоб в отчетном году составило 28 617 единиц, что представляет собой сокращение на 11,9% в сравнении с предыдущим годом. Чтобы разобраться в причинах уменьшения количества поступивших жалоб, потребуется, видимо, изучить динамику за несколько последующих лет. Пока же можно лишь констатировать сам факт сокращения, предположив, что в значительной мере он обусловлен стечением обстоятельств.

Подавляющее большинство жалоб (98,2%) поступило от заявителей с территории Российской Федерации. Остальные - из стран СНГ и Балтии, а также из "дальнего зарубежья".

Из Центрального федерального округа поступило 34,9% от общего объема поступивших жалоб; из Приволжского федерального округа - 18,6%; из Южного федерального округа - 16,4%; из Северо-Западного федерального округа - 10,2%; из Сибирского федерального округа - 9,5%; из Уральского федерального округа - 6,5%; из Дальневосточного федерального округа - 3,8%.

Что касается субъектов Российской Федерации, то больше всего жалоб поступило из г. Москвы (12,1%) и Московской области (5%). Всего же на долю г. Москвы, Московской области и еще восьми субъектов Российской Федерации Краснодарского края, Ростовской области, г. Санкт-Петербурга, Свердловской, Самарской, Воронежской областей, Пермского и Ставропольского краев (перечисленных в порядке убывания количества жалоб) пришлось 37,4% всех поступивших жалоб.

В расчете к численности населения федеральных округов и субъектов Российской Федерации поступившие жалобы распределяются чуть более равномерно. В отчетном году на 100 тысяч человек населения страны приходилось в среднем 19,7 жалобы. Выше среднего значения были показатели Центрального федерального округа - 25,8 жалобы на 100 тысяч человек населения, Северо-Западного (20,5) и Южного (20) федеральных округов. Ниже среднего значения были показатели Приволжского (16,9), Дальневосточного (16), Уральского (14,7) и Сибирского (13,3) федеральных округов.

В 33 субъектах Российской Федерации количество жалоб на 100 тысяч человек населения было выше среднего значения. В том числе в г. Москве этот показатель составил 33 жалобы, в Архангельской области - 32,3, Магаданской области - 32,2, в Республике Коми - 31,7, Республике Мордовия - 30,4, в Калужской области - 29, Кировской области - 28,3, Владимирской области - 26,8, Белгородской, Рязанской и Тамбовской областях - 26,5 жалоб на 100 тысяч человек населения.

Распределение поступивших жалоб по тематике в отчетном году в целом изменилось мало. Практически каждая вторая жалоба приходится на нарушения прав человека, совершаемые должностными лицами в процессе охраны общественного порядка, предварительного следствия, дознания и судопроизводства, вынесения приговоров и исполнения наказания в виде лишения свободы. Внутри самой этой категории наблюдается устойчивая тенденция к росту доли жалоб на нарушения прав человека в процессе уголовного судопроизводства, дознания и предварительного следствия, а также на условия содержания в изоляторах временного содержания и в следственных изоляторах. При этом заметно относительное снижение доли жалоб, связанных с пересмотром приговоров, определений и постановлений, вступивших в законную силу, а также, что несколько неожиданно, жалоб на условия отбывания наказания в исправительных учреждениях.

Каждая третья жалоба приходится на нарушения социальных прав граждан в сфере жилищного законодательства и социального обеспечения, прежде всего при предоставлении льгот социально уязвимым категориям населения, в том числе беременным женщинам и детям. Внутри этой группы наблюдается незначительное снижение доли жалоб на нарушения прав граждан при выплате пенсий, пособий, льгот. В то же время быстро растут общее количество и доля жалоб, связанных с вопросами предоставления жилья, коммунальных услуг, защиты прав детей, прежде всего усыновления, опеки, предоставления жилья детям-сиротам.

Примерно каждая шестая жалоба приходится на нарушения прав граждан в экономической сфере. При некотором снижении доли жалоб по вопросам собственности и выполнения договорных условий возрастает доля жалоб по вопросам трудовой деятельности и землепользования.

Только каждая тридцатая жалоба подается заявителями на нарушение их политических прав. Как представляется, этот феномен можно объяснить традиционно невысокой в последние годы политизацией общественного сознания, равно как и озабоченностью основных масс населения житейскими проблемами. Вообще говоря, политические права востребованы, как правило, лишь меньшинством граждан. Анализ причин этого явления не входит в компетенцию Уполномоченного.

Впрочем, любые избирательные кампании, как правило, приводят к всплеску политической активности граждан и, соответственно, к увеличению количества жалоб на нарушения их политических прав. В частности, права на мирные собрания, права на распространение информации и пр. Тенденция к этому наметилась во второй половине 2007 года.

Напротив, почти не изменилась доля жалоб, связанных с реализацией гражданами их права на свободу совести. Дополнительная трудность работы с этой категорией жалоб в том, что поднимаемые в них вопросы, порой, умело "маскируются" должностными лицами, например, под хозяйственные или имущественные споры.

Доля жалоб, связанных с вопросами реабилитации и восстановления прав репрессированных и депортированных в советский период народов в отчетном году слегка снизилась. Однако решение этих вопросов дается органам государственной власти с огромным трудом.

Вопросам реализации права на получение образования, доступа к культурным ценностям, в том числе к памятникам истории и культуры, была посвящена в отчетном году примерно каждая двухсотая жалоба. Впрочем, такой низкий показатель указывает, как представляется, не столько на благополучие в этой сфере, сколько на неспособность людей воспринимать вопросы образования в категориях прав граждан и обязанностей государства.

Все поступающие к Уполномоченному жалобы рассматривались на предмет их приемлемости, а затем по существу. В установленный законом месячный срок каждому заявителю направлялся аргументированный ответ. Во многих случаях это ответ носил промежуточный характер, поскольку для разрешения поставленных заявителем вопросов требовалось взаимодействие с компетентными органами государственной власти, на что, естественно, уходило дополнительное время.

Уполномоченный был вынужден отклонить 7,8% поступивших жалоб по причине их несоответствия установленным в законе критериям приемлемости. Заявителям этих жалоб был направлен мотивированный отказ в их рассмотрении.

По итогам рассмотрения 60,4% жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий.

Во взаимодействии с компетентными органами государственной власти Уполномоченный в отчетном году принимал меры для восстановления прав 31,8% своих заявителей. Он направлял в суды заявления в защиту их прав и свобод; лично или через своего представителя участвовал в судебных заседаниях; обращался в суды надзорных инстанций с ходатайствами о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда; присутствовал при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращался в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. В результате этой работы были восстановлены права 12,9% заявителей. Много это или мало, вопрос скорее философский, чем существенный. Часть жалоб, находившихся в работе у Уполномоченного, не были завершены в отчетном году и, естественно, остались у него на контроле. Более важно, однако, другое. По мнению Уполномоченного, даже не завершившиеся его полным успехом усилия по восстановлению прав граждан не были напрасны, поскольку именно они побудили компетентные органы государственной власти еще раз осмыслить и объяснить свои действия или решения, ставшие объектом несогласия граждан. А это значит, что в дальнейшем, принимая решения в аналогичных ситуациях, они будут более внимательны к вопросам обеспечения прав, свобод и законных интересов своих работодателей - граждан Российской Федерации.

2. Социально-экономические права

Как известно, социально-экономические права занимают особое место в российской иерархии прав и свобод человека. Объясняется это не только наследием советских времен, когда государственная идеология никаких других прав, кроме социально-экономических, в сущности, не признавала. Конституция нашей страны четко определяет Российскую Федерацию как "социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Во исполнение этого конституционного положения государство взяло на себя целый ряд основополагающих обязательств в области охраны труда и здоровья людей, обеспечения гарантированного минимального размера оплаты труда (МРОТ), поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и престарелых, развития системы социальных служб, выплаты государственных пенсий и пособий, а также осуществления иных гарантий социальной защиты.

В 90-е годы прошлого века в условиях проведения крайне болезненных экономических реформ, отягощенных к тому же плачевным состоянием государственных финансов, указанные обязательства государства перед своими гражданами нередко оставались не более чем декларацией.

В новом веке финансовое положение нашей страны заметно укрепилось. Рост экономики приобрел в целом устойчивый характер. Однако именно на таком вполне благоприятном фоне стало особенно заметно, что социально-экономическая политика государства не ознаменовалась пока сопоставимыми успехами в борьбе с бедностью, а социальная защищенность граждан по-прежнему находится на крайне невысоком уровне. Об этом неопровержимо свидетельствуют поступающие к Уполномоченному обращения граждан.

Анализ этих обращений, равно как и результаты проведенных по ним проверок, позволяют констатировать, что существовавшие в 2006 году проблемы с обеспечением социально-экономических прав граждан плавно "перетекли" в 2007 год и в целом остаются нерешенными до настоящего времени. В докладе Уполномоченного за 2006 год были подробно рассмотрены вопросы, связанные с реализацией гражданами права на охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, а также с реформой жилищно-коммунального хозяйства. В настоящем докладе Уполномоченный полагает необходимым сосредоточить внимание на других вопросах социально-экономического блока.

2.1. Проблемы пенсионного обеспечения

В мировой практике при определении средней пенсии принято отталкиваться от средней заработной платы, определяя так называемый коэффициент замещения (соотношение между средним размером пенсии и средней зарплатой). Согласно Конвенции международной организации труда (МОТ) N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (г. Женева, 28.06.1952 г.), величина средней пенсии не должна составлять менее 40% от прежней заработной платы (раздел XI). В Российской Федерации сегодня этот показатель значительно ниже и составляет в среднем 24%. Больше того, по оценкам многих специалистов, без принятия срочных корректирующих мер тенденция к снижению может продолжиться.

В целом, как представляется, состояние российской пенсионной системы следует оценить как неудовлетворительное. Абсолютное большинство из 38-миллионной армии российских пенсионеров получают унизительно низкие пенсии.

В отчетном году базовая часть трудовой пенсии была повышена: 1 апреля - на 250 рублей, 1 октября - на 160 рублей, 1 декабря - на 300 рублей. В итоге, однако, базовая часть трудовой пенсии по старости к концу 2007 года составила 1560 рублей в месяц. С учетом осеннего скачка цен на продовольственные товары (в среднем, по разным оценкам, на 20 - 30%) повышение пенсий в лучшем случае осталось практически незамеченным.

Благосостояние российского пенсионера зависит от вида получаемой им пенсии, а также от того, в каком субъекте Российской Федерации он проживает. Во многих регионах страны размер пенсии оказывается ниже прожиточного минимума пенсионера. (При этом прожиточный минимум пенсионера составляет не более 80% от прожиточного минимума других категорий населения.) В частности, прожиточный минимум пенсионера превышает размер пенсии по случаю потери кормильца лишь в 9 субъектах Российской Федерации, пенсии по инвалидности - в 11, а социальной пенсии по возрасту - в 35 субъектах Российской Федерации. Между тем следует напомнить, что "привязка" размера пенсии к прожиточному минимуму, обеспечивающему чуть ли не биологическое выживание человека, - изобретение сугубо российское.

Бессистемное повышение пенсий "вдогонку" росту цен вряд ли поможет восстановить социальную справедливость. Государство должно безотлагательно предпринять все необходимые меры для того, чтобы хотя бы приблизить размер российских трудовых пенсий к стандартам МОТ.

Критически оценивая положение дел в сфере пенсионного обеспечения, Уполномоченный считает необходимым обратить внимание на то, что и сегодня, в условиях финансовой стабильности, имеют место случаи, когда люди не могут беспрепятственно получить в полном объеме даже те небольшие пенсии, на которые имеют право.

Из г. Нерюнгри, Республика Саха (Якутия), поступила коллективная жалоба пенсионеров на неправомерный отказ территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации произвести индексацию размера установленных им пенсий, предусмотренную Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.2006 г. N 165 "Об утверждении коэффициента индексации с 1 апреля 2006 года базовой части трудовой пенсии и коэффициента дополнительного увеличения с 1 апреля 2006 года размера страховой части трудовой пенсии".

Основаниями для решения об отказе заявителям в перерасчете получаемых ими пенсий явились письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 30.03.2006 г. N 113-МЗ и последовавшие за ним указания Пенсионного фонда Российской Федерации от 31.03.2006 г. N ЛЧ-25-27/3330 и N ГБ-25-31/3341. Оба ведомственных документа прямо запрещали выполнение упомянутого правительственного постановления применительно к 13,2 тысячи пенсионеров из города Нерюнгри.

Эта возмутительная история началась около десяти лет назад, когда на основании вступивших в законную силу судебных решений всем заявителям были установлены пенсии с учетом районного коэффициента 1,7 вместо коэффициента 1,4, на котором настаивал Пенсионный фонд. Вплоть до весны 2006 года пенсии с районным коэффициентом 1,7 исправно выплачивались и, что особенно важно, регулярно индексировались в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации. В дальнейшем, однако, Минздравсоцразвития России задумало, видимо, "наказать" пенсионеров, "посмевших" через суд добиться для себя районного коэффициента 1,7. И в порядке "наказания" распорядилось прекратить индексацию их пенсий.

Особенно удивляет то, с какой легкостью одно из федеральных министерств пошло на прямой саботаж Постановления Правительства России. Ничуть не менее удивительно и то, что никакой служебной ответственности за свои самоуправные действия руководство этого министерства не понесло. После вмешательства Уполномоченного дело о запрете индексации пенсий пенсионерам из города Нерюнгри стало предметом разбирательства в судах нескольких инстанций, но положительного разрешения так и не получило. В настоящее время оно находится на рассмотрении в Верховном Суде Российской Федерации.

2.2. Права инвалидов

Инвалиды по-прежнему остаются одной из наиболее социально уязвимых групп населения нашей страны. В отчетном году ощутимых изменений в их положении не произошло. Общее количество инвалидов в Российской Федерации превышает 13 миллионов человек, 700 тысяч из них - дети. Российским инвалидам неимоверно трудно получить образование, найти работу, не всегда доступна бесплатная медицинская помощь, у них возникают большие проблемы с передвижением в пределах населенного пункта. Главное же в том, что забота об инвалидах пока не стала ни составной частью общественной морали, ни приоритетом государственной политики.

В настоящее время лишь в 3 - 5% случаев удается восстановить трудоспособность инвалидов, устранив ограничения их жизнедеятельности.

Вполне понятно, что в таких условиях особое значение приобретает дополнительное лекарственное обеспечение инвалидов (ДЛО). Жалобы на недостатки в системе ДЛО поступают к Уполномоченному регулярно. По многим из них он обращается в федеральные органы государственной власти и в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Что-то удается сделать, однако общей картины это, конечно, не меняет. Система ДЛО по-прежнему нередко работает скорее в интересах дистрибьюторов лекарств, нежели самих льготников.

Программа дополнительного лекарственного обеспечения страдает от всех мыслимых пороков советского планирования. Потребности льготников в лекарственных средствах определяются неквалифицированно, чуть ли не "на глазок", управление товарными запасами налажено плохо, выписка рецептов на лекарства сплошь и рядом бессистемна, финансирование из федерального бюджета недостаточно.

Кроме того, по оценкам специалистов, и сам перечень лекарственных средств, предоставляемых по программе ДЛО, тоже не лишен пробелов и недостатков.

До настоящего времени в Российской Федерации остается неразрешенной проблема бесплатного обеспечения или обеспечения на льготных условиях спецавтотранспортом в качестве средства реабилитации более 148 тысяч инвалидов, в том числе около 83 тысяч инвалидов Великой Отечественной войны, поставленных на учет до 1 января 2005 года.

В соответствии с печально известным Федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ бесплатное обеспечение инвалидов, в том числе участников Великой Отечественной войны, спецавтотранспортом в качестве средства их реабилитации упразднено.

При этом остается открытым вопрос, как, собственно говоря, должны существовать люди, ставшие инвалидами вследствие заболеваний опорно-двигательного аппарата. Общественный транспорт для многих из них недоступен в силу его неприспособленности, такси слишком дорого. А самостоятельно приобрести даже сравнительно недорогую машину большинству инвалидов не под силу.

В результате инвалиды, получившие необходимые медицинские показания после 1 января 2005 года, либо те, у кого срок замены ранее полученного спецавтотранспорта истек после этой даты, оказываются прикованы к месту своего проживания.

В мае 2007 года Уполномоченный направил в Конституционный Суд Российской Федерации заключение по жалобе инвалида Великой Отечественной войны Апполонова В.М., которому Министерство социальной защиты населения Республики Татарстан отказало в замене автомобиля "Ока", выделенного в свое время как средство реабилитации, со ссылкой на так называемую "монетизацию льгот".

В заключении Уполномоченного отмечалось, что Федеральным законом от 02.01.2000 г. N 40-ФЗ преамбула Федерального закона от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" была изложена в редакции, согласно которой для ветеранов в Российской Федерации устанавливались правовые гарантии социальной защиты в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 17.07.2007 г. N 624-О-П признал право гражданина на льготу, указав, что положение п. 9 ст. 44 Федерального закона N 122-ФЗ, которым признается утратившим силу пп. 19 п. 1 ст. 14 Федерального закона "О ветеранах", в системе действующего правового регулирования не может рассматриваться как исключающее обязанность Российской Федерации обеспечить инвалидам Великой Отечественной войны - при наличии установленных до 1 января 2005 года соответствующих медицинских показаний - как лицам с особым правовым статусом, вытекающим из признания их заслуг перед Отечеством, бесплатную замену транспортного средства по истечении семи лет его эксплуатации, если оно было получено до 1 января 2005 года в качестве технического средства реабилитации, либо установить адекватную денежную компенсацию данной льготы.

Непростая ситуация сложилась также с обеспечением инвалидов техническими средствами реабилитации. Передача функций по обеспечению ими от медико-социальных экспертных комиссий Фонду социального страхования создала массу новых административных барьеров: теперь инвалидам приходится неделями блуждать по разным инстанциям, обивая пороги чиновничьих кабинетов. Соответственно увеличилось и количество жалоб, поступающих к Уполномоченному по вопросам обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий.

В мае 2007 года в ходе проверки с выездом на место жалоб, поступивших из Астраханского дома-интерната для престарелых и инвалидов, выявлено, что инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания Астраханской области, несмотря на имеющиеся у них индивидуальные программы реабилитации, длительное время не обеспечиваются абсорбирующим бельем, что не позволяет создать соответствующие их состоянию здоровья и возрасту условия жизнедеятельности и нарушает их право на реабилитационные услуги, предусмотренные законодательством.

Подобные случаи ненадлежащего обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации характерны и для других субъектов Российской Федерации, о чем свидетельствуют жалобы, поступающие к Уполномоченному.

С учетом изложенного Уполномоченный в июне 2007 года обратился к Председателю Фонда социального страхования Российской Федерации с просьбой проинформировать его о мерах, принимаемых Фондом для решения проблем, связанных с обеспечением инвалидов техническими средствами реабилитации. К сожалению, вместо разрешения существующих проблем в этой сфере было принято решение изменить сами нормы, регулирующие сроки пользования техническими средствами реабилитации, в сторону их увеличения. 13 июня 2007 года вступил в силу приказ Минздравсоцразвития России от 07.05.2007 г. N 321 "Об утверждении сроков пользования техническими средствами реабилитации, протезами и протезно-ортопедическими изделиями до их замены", согласно которому прежние максимальные сроки пользования техническими средствами (путем добавления в определение сроков словосочетания "не менее") были превращены в минимальные. При этом максимальные сроки использования технических средств в приказе не оговариваются. Тем самым вопрос о замене каждого технического средства предполагается рассматривать в каждом конкретном случае исходя из фактического его состояния, что расширяет возможности для чиновничьего произвола. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19.09.2007 г. N ГКПИ 07-852 были отменены п.п. 2 и 23 упомянутого приказа Минздравсоцразвития России как существенно ухудшающие положение инвалидов. Остается, однако, открытым вопрос о том, как вообще мог появиться приказ, столь очевидно не обеспечивающий даже того уровня защиты прав инвалидов, который был достигнут к настоящему времени.

Говоря об ухудшающих положение инвалидов нормотворческих новациях последнего времени, нельзя не упомянуть и о поправках, внесенных в Закон Российской Федерации от 19.04.1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации". В соответствии с этими поправками для признания инвалида безработным и постановки на учет в службе занятости необходимо представить индивидуальную программу реабилитации (ИПР). Между тем такие программы сегодня есть не более чем у половины инвалидов. Те же, кто их не имеет, фактически оказались ограничены в возможности трудоустройства.

Справедливости ради следует упомянуть о том, что Федеральные государственные учреждения медико-социальной экспертизы активизировали работу по составлению индивидуальных программ реабилитации. Однако, как показывает практика, в ИПР включаются не все необходимые инвалиду услуги и технические средства реабилитации, а лишь те, которые может предоставить государство. Такой подход явно нуждается в пересмотре. Индивидуальная программа реабилитации будет полезной только тогда, когда за основу будут взяты реальные потребности каждого конкретного человека, а не возможности государства.

Получение профессионального образования и трудоустройство лиц с ограниченными возможностями зачастую является результатом действий, предпринятых самими инвалидами, а не государственными органами.

Только 15% инвалидов трудоспособного возраста вовлечены в профессиональную деятельность. При этом подавляющее большинство инвалидов хотели бы работать и зарабатывать, но не могут реализовать свое право на труд.

Государственные гарантии трудовой занятости инвалидов должны, разумеется, предусматривать комплекс мер, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда. Одной из наиболее эффективных мер является квотирование рабочих мест.

В соответствии с Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" с 1 января 2007 года органам государственной власти субъектов Российской Федерации были переданы полномочия по осуществлению контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения, приема на работу инвалидов в пределах установленной квоты и регистрации их в качестве безработных. Однако такое перераспределение полномочий не оказало положительного влияния на общую ситуацию с трудоустройством инвалидов. Одной из основных причин их низкой занятости, выявленной в результате осуществляемых Уполномоченным проверок по жалобам, является отсутствие или явно недостаточное количество специально адаптированных для инвалидов рабочих мест.

В целях дальнейшего совершенствования законодательства, призванного обеспечить права инвалидов, Уполномоченный в марте отчетного года обратился к Президенту Российской Федерации с предложением ускорить процесс подписания и ратификации Россией Конвенции ООН о правах инвалидов (г. Нью-Йорк, 13.12.2006) и Факультативного протокола к ней.

Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в апреле 2007 года официальные тексты указанных международных актов были направлены Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации для межведомственной проработки вопроса об их подписании и ратификации Россией.

На момент подписания настоящего доклада, по информации Минздравсоцразвития России, подготовленный ими проект Постановления Правительства Российской Федерации "О подписании Конвенции о правах инвалидов и Факультативного протокола" проходил согласование с заинтересованными федеральными органами государственной власти.

В связи с огромным практическим значением присоединения Российской Федерации к Конвенции о правах инвалидов и Факультативному протоколу к ней Уполномоченный в ноябре 2007 года повторно обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой ускорить подготовку всех документов с последующим внесением в Государственную Думу проекта федерального закона об их ратификации.

2.3. Право на труд

Конституционный принцип свободы труда (ст. 37 Конституции Российской Федерации) включает право на справедливое вознаграждение, обеспечивающее достойное существование человека. Это право закреплено также и в международных актах, к которым присоединилась Россия (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах). Вместе с тем следует признать, что право на справедливое вознаграждение зачастую носит в России декларативный характер.

В соответствии со ст. 133 Трудового кодекса Российской Федерации минимальный размер оплаты труда не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного населения. В свою очередь, прожиточный минимум в целом в стране и в каждом ее регионе определяется на основании потребительской корзины и данных Федеральной службы государственной статистики (Росстата). По подсчетам Росстата, прожиточный минимум на конец 2007 года колебался от 3 тыс. рублей (в республиках Калмыкия и Северная Осетия - Алания) до 10 тыс. рублей (в Корякском, Чукотском автономных округах). Между тем минимальный размер заработной платы с 1 сентября 2007 года был установлен лишь в сумме 2 300 рублей.

Это позволяет сделать вывод о том, что установленный минимальный размер заработной платы прямо противоречит Трудовому кодексу и Конституции Российской Федерации, а также международным нормам. В силу этого все наемные работники, как граждане России, так и иностранцы, вправе поставить вопрос о недопустимости столь низкой оценки их труда.

Большинство нарушений трудовых прав работников по-прежнему связано с неисполнением законодательства об оплате труда. Вызывает тревогу имеющаяся суммарная задолженность по заработной плате в целом по стране. Вместе с тем нельзя не констатировать устойчивой тенденции к ее снижению. Представляется, что такая тенденция в равной степени обусловлена как ужесточением законодательства, предусматривающего уголовную ответственность работодателя, так и повышением качества работы контролирующих государственных органов.

К сожалению, по-прежнему имеют место факты пренебрежительного отношения руководителей региональных инспекций труда к обращениям граждан.

Так, на основании жалобы гражданина Б. на нарушение работодателем его трудовых прав в соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 20 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" на имя руководителя Государственной инспекции труда в г. Москве было направлено обращение с просьбой осуществить проверку фактов, изложенных в жалобе.

Несмотря на то что заявитель сообщал о грубых нарушениях трудового законодательства, требовавших безотлагательного реагирования со стороны указанного государственного органа, его жалоба долгое время оставалась в Государственной инспекции труда в г. Москве без рассмотрения.

Ситуация не изменилась и после неоднократных телефонных переговоров с исполнителем по жалобе - государственным инспектором труда, а также письменного запроса, направленного руководителю Государственной инспекции труда в городе Москве.

Спустя три с лишним месяца исполнитель по жалобе наконец проинформировал Уполномоченного о том, что она находится на рассмотрении. Результатов же рассмотрения жалобы Уполномоченный так и не дождался. В связи с этим он был вынужден обратиться в Федеральную службу по труду и занятости (Роструд).

Проведенная Рострудом служебная проверка установила, что в ходе рассмотрения жалобы Б. должностными лицами Государственной инспекции труда в г. Москве были допущены нарушения Федерального закона Российской Федерации от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Также обращает на себя внимание по-прежнему острая проблема невыплаты заработной платы работникам предприятий, признанных банкротами. Несовершенство законодательства зачастую порождает ситуацию, когда граждане, обратившиеся в суд в связи с длительной невыплатой заработной платы, к моменту исполнения судебного решения узнают, что средства на погашение долга по заработной плате у предприятия отсутствуют, а имущество, на которое по закону можно обратить взыскание, распродано для погашения других долгов. Приводит к этому абсурду норма закона, согласно которой погашение задолженности по заработной плате относится ко второй очереди удовлетворения требований кредиторов (ст. 134 Федерального закона от 26.10.2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"). Поскольку требования каждой очереди удовлетворяются только после полного расчета с кредиторами предыдущей очереди, требования по погашению задолженности по заработной плате чаще всего остаются неудовлетворенными.

По данной проблеме Уполномоченный на протяжении ряда лет обращался в органы судебной и исполнительной власти. Лишь в мае 2007 года был получен ответ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, в котором сообщалось, что в министерстве ведется разработка законопроекта, регулирующего создание и деятельность специальной государственной корпорации для обеспечения выплат компенсаций работникам должника, имеющего перед ними задолженность по заработной плате.

Поддерживая необходимость скорейшей разработки указанного законопроекта, Уполномоченный считает необходимым принять ряд экстренных мер, направленных на защиту прав граждан, а именно:

- внести изменения в Федеральный закон Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве)" от 26.10. 2002 г. N 127-ФЗ, пересмотрев очередность удовлетворения требований по оплате труда работников;

- поставить оплату работы конкурсного управляющего в зависимость от погашения задолженности перед работниками.

Отдельно следует сказать о нарушениях трудовых прав иностранных граждан. Эти нарушения зачастую носят откровенно преступный характер. Дезориентированные и запуганные иностранные работники, преимущественно выходцы из Средней Азии, регулярно становятся жертвами недобросовестных посредников и работодателей.

Председатель региональной общественной организации "Землячество узбеков" С.Ч. Амиров и председатель Комиссии по правам человека при губернаторе Ивановской области С.В. Вальков обратились к Уполномоченному с просьбой оказать помощь в восстановлении прав группы граждан Узбекистана, работавших на Лежневской ткацкой фабрике в г. Иванове. Заявители информировали Уполномоченного о фактах массового нарушения трудовых прав этих работников.

В связи с поступившим обращением сотрудник аппарата Уполномоченного экстренно выехал в г. Иваново, где встретился с пострадавшими работниками и провел комплексную проверку их положения совместно с правоохранительными органами, руководителями региональной инспекции по труду и представителями администрации области.

Факты грубых нарушений трудовых прав граждан Узбекистана, работавших на Лежневской ткацкой фабрике, подтвердились.

Как установлено, один из штатных служащих фабрики (гражданин Узбекистана) был командирован в Республику Узбекистан для набора дешевой рабочей силы. Путем ложных посулов он "завербовал" около ста граждан Узбекистана (в основном женщин).

Сразу после въезда на территорию Российской Федерации у завербованных работников были изъяты паспорта, что нарушило их право на свободу передвижения. В дальнейшем у работников были изъяты и миграционные карты. Лишенные всех необходимых документов, иностранные работники оказались не в состоянии даже выйти за территорию фабрики, где содержались фактически на положении арестантов в неприспособленных помещениях без соблюдения элементарных санитарно-гигиенических норм.

Рабочий день иностранных работников составлял до 16 часов. При этом их заработная плата составляла не более 3 тыс. рублей в месяц и была примерно в четыре раза ниже той, которую им обещал вербовщик. Оплата за работу в выходные дни и в ночные смены не производилась. Уволиться же с фабрики обманутые иностранные работники не могли.

В результате оперативного вмешательства Уполномоченного пострадавшим от действий администрации фабрики работникам были возвращены паспорта и миграционные карты, начата выплата задолженности по заработной плате. Был произведен перерасчет рабочего времени и осуществлена доплата рабочим за работу в выходные дни и ночные смены. Администрация фабрики оштрафована.

В связи с описанными выше фактами вопиющих нарушений прав иностранных работников Уполномоченный считает необходимым с особой тревогой отметить, что усилия по их освобождению фактически из рабства не встретили единодушного понимания у жителей г. Иванова.

3. Права и законные интересы ребенка

Положение детей в нашей стране остается весьма сложным: их права рутинно нарушаются как родителями, так и должностными лицами. В значительной мере это объясняется отсутствием сводного федерального законодательства по правам детей. Призванные заменить его законы, подзаконные акты и, в частности, внутриведомственные приказы и инструкции объективно затрудняют государству и обществу контроль над соблюдением прав и интересов ребенка. Сказывается, конечно, и укоренившаяся в обществе привычка воспринимать права ребенка как что-то искусственное, а самих детей - как объект любви и заботы, а не как субъект права.

Наибольшее количество жалоб на нарушение прав детей поступает к Уполномоченному из сельской местности и носит скорее характер "челобитных". Заявители, как правило, имеют смутное представление о своих правах, предусмотренных региональными законами, и потому нередко лишь просят о том, что по идее должны были бы требовать. Недостаточная информированность родителей о правах своих детей свидетельствует о недостатках в разъяснительной работе, проведение которой является важной обязанностью органов социальной защиты.

Около трети жалоб, рассмотренных Уполномоченным в отчетном году, получили положительное разрешение: нарушенные права ребенка были восстановлены. По части жалоб получены промежуточные ответы, подтверждающие в целом правомерность доводов заявителей и информирующие о проведении по ним углубленной проверки. Жалобы с такими ответами ставятся Уполномоченным на контроль.

По-прежнему чрезвычайно остро стоит в нашей стране проблема невыплаты алиментов на содержание детей. По оценкам независимых экспертов, в настоящее время около 10 миллионов российских детей живут в неполных семьях и вправе по закону рассчитывать на алименты. Однако более половины детей из неполных семей алиментов не получают, поскольку покинувшие их отцы (или матери) уклоняются от исполнения алиментных обязательств. При этом законодательство, призванное защищать права детей из неполных семей, практически не работает. Причины такого порочного явления следует, видимо, искать как в безответственности плательщиков алиментов, так и в пассивности судебных приставов и в крайней бюрократизации и неэффективности всего процесса розыска "уклонистов" (по статистике, исполняется лишь половина судебных решений о взыскании алиментов).

На запросы, направляемые Уполномоченным в Федеральную службу судебных приставов, как правило, поступают ответы с заверениями в том, что все меры к взысканию алиментов приняты, но решения судов об этом в силу объективных причин выполнены быть не могут. Между тем проверки, в отдельных случаях назначаемые и проводимые прокуратурой, нередко выявляют факты бездействия должностных лиц службы судебных приставов.

К Уполномоченному поступила жалоба Х. на неисполнение решения суда о взыскании алиментов.

Как следует из ответа заместителя прокурора Оренбургской области, проверка, проведенная прокуратурой в связи с обращением Уполномоченного, выявила факты нарушения службой судебных приставов федерального законодательства. По результатам проверки заведено розыскное дело, произведен перерасчет алиментной задолженности, а часть долга с установленного должника взыскана. В связи с выявленными в ходе проверки нарушениями прокурором направлено представление в адрес Федеральной службы судебных приставов района с требованием об уведомлении прокуратуры по результатам устранения нарушений законности. Исполнение судебного решения о взыскании алиментов взято прокуратурой на контроль.

С учетом сказанного совершенно непонятно, что помешало судебным приставам выполнить свои обязанности без вмешательства прокуратуры.

Однако не только бездействие судебных приставов-исполнителей является причиной нарушения прав детей на материальное содержание со стороны родителей. Имеют место и случаи, когда плательщик алиментов не может найти работу и по этой причине не в состоянии выполнить свои обязанности перед ребенком.

В целом, как представляется, без принципиального изменения подхода государства к проблеме невыплаты алиментов серьезно продвинуться к ее решению невозможно. По мнению Уполномоченного, на период розыска лиц, уклоняющихся от выплаты алиментов на содержание ребенка, государство должно взять эти выплаты на себя и осуществлять их из специального фонда с последующим взысканием с должников всех расходов по содержанию ребенка. Аналогичным образом государство могло бы действовать и в ситуациях, когда плательщик алиментов в силу объективных причин, например, отсутствия адекватных источников дохода, не в состоянии выполнить долговые обязательства перед своим ребенком.

Одновременно следовало бы подумать и об ужесточении уголовной ответственности лиц, уклоняющихся от выплаты алиментов на содержание ребенка.

Решение жилищной проблемы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регламентируется Федеральным законом от 21.12.1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

До 2004 года расходные обязательства по обеспечению жильем этих детей производились за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В настоящее время эти расходы целиком возложены на субъекты Российской Федерации, экономические и финансовые возможности которых далеко не одинаковы. Такое положение объективно порождает неравенство в правах детей-сирот, проживающих в разных регионах страны.

В указанных обстоятельствах большинство субъектов Российской Федерации обоснованно выступают за создание единой федеральной программы обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также за разработку единых федеральных стандартов предоставляемого государством жилья.

По данным Министерства образования и науки Российской Федерации, на 1 января 2007 года в нашей стране было выявлено и учтено 140 тысяч детей указанной категории, свыше половины которых нуждалось в жилье. Весной 2007 года, в ходе подготовки к рассмотрению жилищной проблемы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на заседании правительственной комиссии, Уполномоченный направил главам субъектов Российской Федерации соответствующие запросы. Поступившие от них ответы свидетельствуют о том, что острота проблемы обеспечения жильем детей этой категории серьезнее, чем отражено в официальной статистике.

Так, в Еврейской автономной области количество детей-сирот составляет 1476 человек, из них на учете на получение жилья состоит 635 человек, 13 человек не обеспечены жильем по достижении 23 лет. При этом целевая программа обеспечения детей-сирот жильем в субъекте Российской Федерации отсутствует, а соответствующие расходы в его бюджете не предусмотрены.

Следует подчеркнуть, что, если с момента постановки детей-сирот на жилищный учет до предоставления им жилья проходят годы, брошенные фактически на улице бывшие воспитанники детских учреждений нередко даже против своей воли могут встать на криминальный путь.

Многодетная мать Я. обратилась к Уполномоченному с жалобой на бездействие административных органов и должностных лиц по обеспечению ее жильем.

Бывшая воспитанница Липецкого детского дома Я. в связи с его закрытием была направлена для дальнейшего обучения и работы в Башкирию. При этом ни в Липецке, ни в Башкирии заявительнице не было предоставлено жилье. Жилое помещение закреплено за ней также не было. В настоящее время Я. в одиночку воспитывает пятерых несовершеннолетних детей, в том числе двух приемных. Зарегистрирована она у родителей бывшего мужа, которые требуют ее выписки. Дети Я. постоянной регистрации не имеют, в связи с чем она сталкивается с трудностями при решении вопросов их социального обеспечения и медицинского обслуживания. Отсутствует реальная помощь при определении детей в школу. Каких-либо пособий, выплат, а равно алиментов, Я. не получает. В обращении заявителя содержится просьба о предоставлении ей жилья, а также о защите прав ее детей.

Уполномоченный констатирует, что ни тяжелейшие жизненные обстоятельства заявителя, ни факты вопиющего нарушения ее прав и законных интересов не нашли понимания у должностных лиц, а также органов законодательной и исполнительной власти.

Администрация Липецкой области фактически самоустранилась от выполнения своих предусмотренных законом обязательств перед заявителем, отреагировав на ее многочисленные обращения пустыми канцелярскими отписками.

В целом к наиболее характерным нарушениям жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относятся отказ в постановке на учет нуждающихся в получении жилья и предоставление жилья, непригодного для проживания.

Вмешательство Уполномоченного в большинстве случаев приводит к восстановлению жилищных прав детей. Столь высокая результативность именно на этом направлении работы вполне объяснима: нарушение жилищных прав детей-сирот имеет, как правило, очевидный характер, да и должностные лица, надо признать, относятся к нуждам этих детей с достаточным участием. Непонятно лишь, что мешает им проявить такое участие сразу, не дожидаясь обращения Уполномоченного.

Для более эффективного обеспечения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, представляется целесообразным:

- в возможно короткие сроки разработать единые федеральные стандарты жилья, как закрепляемого за детьми этой категории, так и предоставляемого им впоследствии;

- принять на федеральном уровне нормативные акты, определяющие органы, в компетенцию которых должно входить финансирование затрат на обеспечение жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

К основополагающим правам детей относится их право жить и воспитываться в семье, право знать своих родителей, право на их заботу и совместное проживание, право на воспитание, всестороннее развитие, уважение человеческого достоинства.

В сегодняшней России наблюдается кризис института семьи: ослаб ее воспитательный потенциал, разрушаются нравственные устои, увеличивается число детей, пострадавших от жестокости родителей, психологического, физического и сексуального насилия.

Огромное количество детей, живущих в неблагополучных семьях, пополняют ряды безнадзорных и беспризорных, употребляют алкоголь и наркотики. Нарушенная система семейных отношений порождает и другую группу проблем: уход детей из дома, формирование асоциальных объединений, агрессивное и жестокое поведение несовершеннолетних, что создает предпосылки для роста детской преступности и проституции, для участия детей в деятельности экстремистских и сомнительных культовых организаций разного толка.

Единственным же способом правового реагирования государства на неблагополучную ситуацию в семье является изъятие из нее ребенка, что лишь увеличивает количество детей, оставшихся без попечения родителей. В этой связи нельзя не подчеркнуть, что защита прав человека и в особенности несовершеннолетних детей зависит не только от разработки и исполнения справедливых законов, но и от усилий всего общества, объединенного общей идеей. В данном случае - идеей заботы о своих детях.

В отчетном году не было предпринято никаких системных мер для того, чтобы затормозить приток детей в интернатные учреждения, а в перспективе добиться сокращения их общей численности. По состоянию на конец отчетного года в различных интернатных учреждениях нашей страны проживает около 200 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Ежегодно в интернатные учреждения поступает не менее 100 тысяч детей, многие из которых оказались "социальными сиротами" при живых родителях. Судьба детей без семьи трагична, а их права, в том числе и те, которые они могли бы реализовать, став взрослыми, нарушены или находятся под угрозой.

Для исправления положения необходима система мер воспитательной и восстановительной социальной работы с нерадивыми или отчаявшимися родителями.

Важно также в кратчайшие сроки разработать законодательную базу, устанавливающую права, обязанности и меры государственной социальной поддержки приемных семей и семейных детских домов. Закон о семейном детском доме не принят. Не разработаны положения о семейном детском доме и о приемной семье. В отсутствие этих нормативных актов семьи, создавшие семейные детские дома, а также приемные семьи имеют массу совершенно надуманных проблем и в большинстве случаев действуют фактически на свой страх и риск. Не удивительно поэтому, что в настоящее время в нашей стране имеется всего 368 семейных детских домов. Примеры самоотверженности и подвижничества граждан, создающих в таких условиях семейные детские дома, равно как и поддержки, оказываемой им властью, имеются, в частности, в Краснодарском и Пермском краях. Сегодня, однако, эти примеры являются скорее исключением и общей тревожной картины не меняют.

Отмеченные пробелы в законодательстве мог бы отчасти заполнить закон об опеке и попечительстве. К сожалению, однако, в конце отчетного года соответствующий законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении совершенно без учета рекомендаций Правительства Российской Федерации и мнения представителей неправительственных организаций, занимающихся защитой прав ребенка. В результате за рамками законопроекта остались такие важные понятия, как социальный патронат неблагополучных семей и патронатное воспитание детей-сирот. Формат настоящего доклада не дает возможности осветить все достоинства и недостатки законопроекта. Важно лишь подчеркнуть, что, разрабатывая законопроекты по социально значимой тематике, законодательные органы не имеют морального права игнорировать мнение исполнительной власти и широкой общественности.

Между тем обстановка в переполненных интернатных учреждениях остается в целом неблагополучной.

К Уполномоченному поступило обращение группы детей-сирот, обучающихся в ПТУ N 24 г. Камызяк Астраханской области, в связи с нарушениями их прав администрацией училища. В училище не налажено медицинское обслуживание, имеют место необоснованное занижение стипендий и задержки в их выплате, отменены льготы на проезд в общественном транспорте, нет дополнительного питания и пр.

О столь тревожном положении в училище Уполномоченный оперативно проинформировал главу администрации и прокурора области, а также Уполномоченного по правам человека в Астраханской области.

Из поступивших ответов следует, что факты, изложенные в обращении учащихся, полностью подтвердились. В ходе проведенных проверок (к настоящему времени заканчивает работу совместная комплексная комиссия по проверке училища) приняты меры по устранению выявленных недостатков и восстановлению прав учащихся. В работе училища установлены и другие нарушения (противоэпидемиологических мероприятий, правил пожарной безопасности, санитарно-технических норм).

Прокуратурой области внесены представления об устранении нарушений закона, возбуждены шесть административных дел, опротестованы незаконные приказы, в интересах учащихся направлены в суд 16 исковых заявлений о взыскании задолженности и компенсаций за питание.

Поступающие к Уполномоченному обращения свидетельствуют о существовании проблемы ухода за брошенными детьми в больницах и других медицинских учреждениях. Как один из вариантов ее хотя бы частичного решения стоило бы подумать о привлечении к уходу за детьми сестер милосердия из числа женского монашества. Положительный опыт такого рода имеется, например, в Первой Градской больнице г. Москвы.

Чрезвычайно остро стоит в нашей стране проблема соблюдения прав детей-инвалидов.

В июне 2006 года Уполномоченный посвятил этой проблеме один из своих специальных докладов. К сожалению, содержавшиеся в докладе предложения так и остались не выполненными и фактически даже не рассмотренными. Тем временем трудности, с которыми сталкиваются дети-инвалиды, возрастают. Недостаток квалифицированных специалистов, особенно в сельской местности, и, как следствие, несвоевременное установление инвалидности; систематическая нехватка необходимых медицинских препаратов; нарушения Закона Российской Федерации "Об образовании" в отношении детей-инвалидов; ненадлежащие условия жизни в детских учреждениях; дефицит медицинских и педагогических кадров для работы с детьми-инвалидами - вот далеко не полный перечень этих трудностей.

К Уполномоченному поступило обращение родителей и опекунов детей-инвалидов, проживающих в Алтайском крае, с конкретными предложениями, направленными на улучшение положения семей, имеющих детей-инвалидов.

Найдя доводы заявителей в целом весьма убедительными, Уполномоченный направил их обращение главе администрации Алтайского края с просьбой рассмотреть по существу.

В результате вмешательства Уполномоченного заявители были приглашены в краевую администрацию на беседу, в ходе которой им были даны ответы на поставленные вопросы. Кроме того, заместитель главы краевой администрации проинформировал Уполномоченного о разработке в Алтайском крае целевых программ, предусматривающих увеличение бюджетных ассигнований на нужды семей с детьми-инвалидами, в том числе на их санаторно-курортное лечение, создание в специальных (коррекционных) образовательных школах-интернатах "отделений надомного обучения" и иные дополнительные меры социальной поддержки детей-инвалидов и их семей.

В заключение приходится уже в который раз вернуться к вопросу о создании в Российской Федерации ювенальной юстиции.

Внедрение ювенальной юстиции в ряде регионов России показало целесообразность именно такого комплексного подхода, как к профилактике правонарушений несовершеннолетних, так и к реабилитации тех из них, кто совершил правонарушение.

Проект федерального конституционного закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" в части введения ювенальных судов Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла в первом чтении еще 15 февраля 2002 года. Спустя пять с лишним лет этот важный законопроект остается без движения. Между тем следует понимать, что просто учредить ювенальные суды в системе судов общей юрисдикции - недостаточно. Потребуется еще принять и федеральный конституционный закон о полномочиях, порядке образования и деятельности ювенальных судов. В противном случае в отношении несовершеннолетних не будет соблюдаться ч. 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации, гарантирующая право гражданина на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которого оно отнесено законом.

Ювенальная юстиция - это совокупность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, должностных лиц, осуществляющих на основе установленных законом процедур действия, направленные на обеспечение прав, свобод и законных интересов ребенка.

Таким образом, создание ювенальной юстиции предполагает принятие пакета законодательных актов, которые не только закрепят существование ювенальных судов в системе судов общей юрисдикции, но и определят порядок их формирования, деятельности и полномочия. Необходимо создание не только соответствующей материальной базы (выделение отдельных помещений для ювенальных судов и иное техническое обеспечение), но и специальная подготовка как судей, так и социальных работников и специалистов-психологов, чьей основной задачей стала бы защита прав и законных интересов несовершеннолетних при осуществлении правосудия.

4. Права военнослужащих и граждан, призываемых на военную службу

С 2005 года в рамках планового сотрудничества Уполномоченного по правам человека Российской Федерации с Министерством обороны Российской Федерации и с Главной военной прокуратурой проводятся совместные выездные приемные для военнослужащих. В отчетном году выездные приемные были организованы в Сибирском военном округе, на Каспийской флотилии, на Балтийском флоте, а также на Узле Барановичи системы предупреждения о ракетном нападении (на территории Республики Беларусь). Такая форма работы позволяет Уполномоченному выявлять и без проволочек устранять нарушения прав военнослужащих. Другая важная функция выездных приемных - правовое просвещение военнослужащих, разъяснение им предусмотренных законом средств и способов защиты своих прав. Помимо этого, выездные приемные дают Уполномоченному немало ценного эмпирического материала для оценки общего положения с правами военнослужащих.

В отчетном году положение с правами военнослужащих существенно не изменилось и оставалось в целом весьма непростым. Государство по-прежнему не способно обеспечить военнослужащих достойным денежным довольствием и жильем, защитить от самоуправства командиров, от побоев и издевательств старослужащих. Эти проблемы, как представляется, во многом взаимосвязаны. Отягощенные житейскими невзгодами, не уверенные в завтрашнем дне люди склонны порой к обостренному восприятию любой, даже кажущейся несправедливости, к вымещению обиды на окружающих, особенно на подчиненных. Накапливавшиеся годами проблемы трудно решить в одночасье. Но и откладывать на будущее их кардинальное решение, ограничиваясь лишь "косметическим ремонтом", недопустимо. Типичный пример - проблема денежного довольствия.

В последние годы денежное довольствие военнослужащих регулярно повышается. Однако такое повышение - это, по сути дела, не более чем поправка на инфляцию, мало влияющая на экономическое положение военнослужащих. Стратегическая задача государства, состоящая, видимо, в том, чтобы помочь военнослужащим подняться вверх по уровню доходов, заняв подобающее место на социальной лестнице, никак не решается. Не по этой ли причине многие военнослужащие отказываются заключать новые контракты.

В марте 2007 года в выездную приемную Уполномоченного, организованную на Балтийском флоте (в городах Калининграде, Балтийске и Гвардейске), с претензиями по поводу снижения уровня материального благосостояния, обусловленного ростом цен на основные продукты питания и увеличением тарифов на жилищно-коммунальные услуги, обратились несколько десятков военнослужащих и членов их семей.

По информации командования флота, военнослужащие, проходящие службу по контракту на должностях от солдат (матросов), сержантов (старшин), прапорщиков (мичманов) и младший офицерский состав получают денежное довольствие в размере от 4 тыс. до 9 тыс. рублей, а средняя заработная плата в органах государственной власти Калининградской области - от 12 тыс. до 26 тыс. рублей. 64% семей военнослужащих имеют доходы ниже установленного прожиточного минимума (по Калининградской области он составляет 3696 рублей).

Такое положение представляется Уполномоченному совершенно нетерпимым.

Размеры денежного довольствия военнослужащих прямо влияют на порядок исчисления пенсий гражданам, уволенным с военной службы. Многие военные пенсионеры находятся сегодня на грани отчаяния, ибо их неоднократные обращения в различные государственные органы по вопросам повышения пенсий и неприменения к ним закона о так называемой "монетизации льгот" ни понимания, ни поддержки не нашли.

Только в отчетном году к Уполномоченному поступило несколько коллективных обращений военных пенсионеров, ветеранов военной службы и членов их семей. Всего же вопросам пенсионного обеспечения и восстановления утраченных льгот было посвящено каждое второе обращение военнослужащих.

В частности, военные пенсионеры из Ростовской и Тамбовской областей обратились к Уполномоченному с коллективной жалобой по вопросу выплаты денежной компенсации взамен продовольственного пайка. Требования о приведении размера денежной компенсации за продовольственный паек в соответствие с его реальной стоимостью и перерасчете в связи с этим пенсий были высказаны и на выездной приемной Уполномоченного в Калининграде, Балтийске и Гвардейске.

В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" размер денежной компенсации взамен продовольственного пайка на 2007 год был установлен из расчета 20 рублей в сутки, что не соответствует реальной и постоянно повышающейся стоимости продовольственного пайка, которая уже в 2006 году составила около 70 рублей.

Существующая разница между денежной компенсацией и стоимостью продовольственного пайка не позволяет пересчитывать в сторону увеличения пенсии бывшим военнослужащим, негативно отражается на материальном благосостоянии указанных категорий граждан и вызывает их справедливое недовольство.

Неоднократные обращения Уполномоченного в течение 2007 года в федеральные органы государственной власти о необходимости принятия мер по доведению размера денежной компенсации за продовольственный паек до уровня его реальной стоимости, не были учтены при решении этого вопроса.

Так был принят Федеральный закон от 01.12. 2007 г. N 311-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти" в соответствии с которым денежная компенсация взамен продовольственного пайка как форма продовольственного обеспечения военнослужащих была исключена. А в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2007 г. N 837 установлены новые размеры окладов по воинским (специальным) званиям военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти с учетом их повышения на 15%. В их состав включена и сумма среднемесячной денежной компенсации взамен продовольственного пайка, установленная Правительством Российской Федерации в размере 608 рублей 33 копейки (то есть из расчета 20 рублей в сутки).

В настоящее время доля денежного довольствия, из которого исчисляется пенсия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, снизилась на момент увольнения по выслуге лет с 80% в 1985-1990 годах до 40% в 1995-2000 годах и до 30% в 2006 году. В 2007 году эта доля составила всего 25%. Соответственно уменьшился и размер пенсии граждан, уволенных с военной службы.

Средний размер пенсий составляет: за выслугу лет - 6162 рубля; по инвалидности, если инвалидность наступила в период прохождения военной службы, - 3607 рублей; по случаю потери кормильца, если смерть наступила при исполнении обязанностей военной службы, - 2772 рубля. В результате совокупные денежные доходы пенсионеров не превышают, а в ряде случаев даже ниже регионального прожиточного минимума.

В этих условиях приобретает все более массовый характер подача судебных исков к Министерству обороны Российской Федерации. В ряде регионов уже прошли и не исключены в будущем массовые протестные акции военных пенсионеров, как организованные, так и стихийные.

Уполномоченный в рамках своей компетенции принимает меры по защите прав и законных интересов граждан, уволенных с военной службы, членов их семей.

Так, к Уполномоченному поступила жалоба гражданки П. по вопросу невыплаты военной пенсии по инвалидности ее племяннику старшему лейтенанту в отставке А., находящемуся на принудительном лечении в психиатрической больнице специализированного типа.

В целях разрешения жалобы по существу Уполномоченный обратился к военному комиссару г. Москвы. По его указанию было произведено начисление пенсии. Пенсия А. выплачена с зачислением на его лицевой счет в Царицынском отделении Сберегательного банка Российской Федерации.

В целом, как представляется, система пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и членов их семей остро нуждается в реформировании.

Порядок пенсионного обеспечения лиц, уволенных с военной службы, установлен Законом Российской Федерации от 12.02.1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей". Ряд положений этого закона носит дискриминационный по отношению к пенсионерам характер.

Так, минимальные размеры пенсий лицам, уволенным с военной службы, а также надбавки и повышения к пенсиям определяются исходя из минимального размера пенсии по старости, в то время как лицам, имеющим право на пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", трудовые пенсии исчисляются исходя из базовой ее части.

Лицам, уволенным с военной службы, не выплачивается вторая пенсия по случаю потери кормильца, а участникам Великой Отечественной войны выплата пенсии по инвалидности не предусмотрена. Кроме того, с октября 2003 года по конец декабря 2005 года пенсии за выслугу лет, по случаю потери кормильца и инвалидности, установленные законом, не индексировались.

Вызывает тревогу факт неисполнения Правительством Российской Федерации Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11.05.2006 г. N 187-О в части выработки в срок не позднее 1 января 2007 года правового механизма, гарантирующего выплату работающим по трудовому договору военным пенсионерам помимо пенсии по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде России, и обеспечения введения установленного правового регулирования. По данной проблеме Уполномоченный еще в сентябре 2006 года обращался к Председателю Правительства Российской Федерации, однако до настоящего времени законодательно этот вопрос не решен.

Уполномоченный неоднократно обращал внимание Правительства Российской Федерации на необходимость внесения изменений в пенсионное обеспечение лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также Верховного Суда Российской Федерации - на необходимость рассмотрения на Пленуме Верховного Суда судебной практики по делам о пересмотре пенсий военным пенсионерам за период с 1 января 1995 года по 28 февраля 1998 года в связи с увеличением в этот период военнослужащим денежных окладов по воинской должности на 25%. По этим вопросам были приняты соответствующие решения.

По-прежнему остро стоит для военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей жилищная проблема. Трудностям с получением жилья посвящена каждая пятая жалоба, поступившая к Уполномоченному в отчетном году.

Среди нуждающихся в жилье военнослужащих все меньше доверия к государственным жилищным сертификатам. Причина в невозможности приобретения жилья из-за высоких рыночных цен на квартиры в большинстве субъектов Российской Федерации и отсутствии необходимых собственных денежных средств для доплаты к номинальной стоимости получаемого государственного жилищного сертификата.

Еще в апреле 2007 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес Постановление N 5-П, в котором были признаны неконституционными п.п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", согласно которым обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета граждан, уволенных с военной службы до 1 января 2005 года, осуществляется путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет.

Однако вопреки требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Правительством Российской Федерации законопроект о внесении соответствующих изменений в упомянутый Федеральный закон "О статусе военнослужащих" в Государственную Думу до сих пор не внесен. В связи с отсутствием надлежащего правового регулирования жилищных прав военнослужащих, оказавшихся разделенными на две неравноправные категории (уволенных до и после 1 января 2005 года), Уполномоченный обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой ускорить подготовку и внесение в Государственную Думу необходимого проекта федерального закона.

Анализ обращений граждан к Уполномоченному выявил еще одну серьезную проблему, связанную с недостатками в практике отправления правосудия по делам о нарушениях жилищных прав военнослужащих.

В соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы после 1 января 2005 года, осуществляется за счет средств бюджета федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Принимаемые органами правосудия решения фактически перекладывают эту обязанность на командиров воинских частей, из которых уволились нуждающиеся в жилье заявители. Понятно, что командиры частей не имеют ни необходимого для этого жилого фонда, ни средств на его приобретение. В связи с этим вступившие в законную силу судебные решения остаются не исполненными, а заявители, чьи иски были формально удовлетворены, оказываются вынуждены ходатайствовать о замене стороны исполнительного производства - командиров воинских частей на Министерство обороны Российской Федерации.

В связи с формирующейся негативной практикой, связанной с нарушением конституционного права граждан на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, Уполномоченный обратился к Председателю Верховного Суда Российской Федерации с просьбой рассмотреть сложившуюся ситуацию и решить вопрос о корректировке судебной практики по данной категории дел.

Военная служба по призыву остается конституционной обязанностью граждан Российской Федерации. Отношение общества к ней, как известно, весьма неоднозначно. Иным оно, наверное, быть и не может с учетом по-прежнему широкого распространения в Вооруженных Силах такого уродливого явления, как неуставные отношения. В таких условиях обязанность правового государства состоит в том, что оградить военнослужащих срочной службы от посягательств на их личную безопасность, честь и достоинство. Поступающие к Уполномоченному обращения военнослужащих срочной службы и их родителей, равно как и сообщения средств массовой информации, свидетельствуют о том, что в этой части государство справляется со своими обязанностями слабо. Одна из причин такого положения - неэффективность, а по большому счету просто отсутствие гражданского контроля над Вооруженными Силами.

Нельзя пока назвать эффективной работу родительских комитетов, решение о создании которых было принято в 2006 году. В отчетном году такие комитеты были созданы в 142 частях и 12 военных комиссариатах субъектов Российской Федерации. Многие родители живут очень далеко от места дислокации воинских частей, в которых служат их дети. Уже в силу этого собрать родительский комитет в полном составе удается редко. О плановой и в полном объеме работе родительских комитетов говорить тем более трудно. Чтобы родительские комитеты, на которые возлагается немало надежд в плане оздоровления обстановки в воинских коллективах, не превратились в фикцию, следовало бы безотлагательно подумать об организации их работы.

Справедливости ради следует отметить, что подход государства в лице Министерства обороны и Главной военной прокуратуры к вопросам обеспечения прав военнослужащих, прежде всего тех, кто проходит службу по призыву, стал более последовательным и принципиальным. Случаи нарушения прав военнослужащих, порой совершенно возмутительные, имели место и в отчетном году. Однако и Министерство обороны, и Главная военная прокуратура, как правило, оперативно и принципиально реагировали на подобные случаи, не пытаясь "замести грязь под ковер", скрыть или преуменьшить тяжесть содеянного.

На момент подписания настоящего доклада Уполномоченный не располагал детальными статистическими данными, характеризующими динамику преступности в Вооруженных Силах. В целом же, по информации Главной военной прокуратуры, общее количество преступлений в отчетном году сократилось примерно на 20%. Этой информации хочется верить.

К традиционным проблемам обеспечения прав военнослужащих срочной службы в последнее время добавились и новые, связанные с фактами их принуждения к подписанию контрактов. Вполне понятно, что будущее Вооруженных Сил - в комплектовании рядового и сержантского состава военнослужащими контрактной службы. Однако нелепая и противозаконная практика принуждения к подписанию контракта способна, как представляется, полностью извратить и убить в зародыше саму идею контрактной службы.

20 декабря 2006 года газета "Красная Звезда" опубликовала письмо отца военнослужащего срочной службы, в котором автор сообщал о неправомерных действиях лиц командного состава одной из воинских частей Московского военного округа, пытавшихся принудить его сына и других военнослужащих по призыву, всего пять человек, к заключению контракта о прохождении военной службы.

По обращению Уполномоченного военной прокуратурой Московского военного округа была проведена проверка по указанным фактам. В ходе проверки факты и обстоятельства принуждения указанных военнослужащих по призыву к заключению контрактов о прохождении военной службы подтвердились. В связи с этим командиру части было внесено представление об устранении нарушений закона и привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности. Неправомерно заключенные контракты с пятью военнослужащими были расторгнуты.

Министерству обороны Российской Федерации необходимо предельно серьезно отнестись к случаям принуждения военнослужащих по призыву к подписанию контракта, приняв упреждающие меры по пресечению распространения подобной практики.

Одновременно следует признать, что контрактная служба постепенно перестает быть минимально привлекательной: ни заработная плата, ни социальный статус военнослужащих уже не являются, похоже, реальным стимулом для заключения контракта. В этих условиях необходимо вновь подумать о том, как сделать службу по контракту престижной и выгодной.

Особую озабоченность вызывает состояние здоровья призывников. По данным Центральной военно-врачебной комиссии Минобороны России, в 2006 году освобождены от призыва по состоянию здоровья 624 тысячи молодых людей - практически каждый третий из состоящих на воинском учете. По причине плохого и недостаточного питания не подлежат призыву 24,7% призывников. Молодые люди с дефицитом веса имеют ослабленную иммунную систему и не в состоянии переносить элементарные физические и психологические нагрузки, сопряженные с военной службой. Они нередко становятся объектом насмешек и издевательств со стороны сослуживцев, что фактически выливается в неуставные отношения. Проблема осложняется и тем, что все больше молодых людей к моменту призыва на военную службу просто не успевают сформироваться как зрелая, социально ответственная личность.

Уполномоченный неоднократно обращался в различные федеральные органы государственной власти с предложением об увеличении призывного возраста до 21 года, когда заканчивается социальное и психофизическое созревание, когда призывник становится способным переносить нагрузки, связанные с военной службой. К сожалению, это предложение поддержки пока не встретило.

В последнее время в средствах массовой информации и в обществе в целом оживленно обсуждается вопрос о целесообразности сохранения дисциплинарных воинских частей (ДВЧ) в составе Минобороны России.

Со своей стороны, Уполномоченный полагает, что сохранение ДВЧ в составе Минобороны оправданно, поскольку такая форма отбывания наказания дает возможность исправления правонарушителя без его изоляции от общества, в условиях воинского коллектива. Напротив, упразднение дисциплинарных батальонов объективно чревато ростом неуставных отношений.

В развитие изложенной позиции Уполномоченный считает необходимым восстановить действовавшую до 1996 года норму законодательства, согласно которой военнослужащие, отбывшие наказание в дисциплинарных воинских частях, признавались не судимыми.

5. Права человека в местах принудительного содержания

В соответствии с действующим российским законодательством и международными соглашениями, участницей которых является Россия, лицу, оказавшемуся в местах лишения свободы, должны быть предоставлены достойные условия содержания и обеспечены основные гражданские, социальные и культурные права: на жизнь, личную безопасность, свободу от пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, на медицинскую помощь и судебную защиту.

В последние десять лет пенитенциарная система России претерпевает значительные изменения, направленные на расширение прав арестованных и осужденных, гуманизацию условий содержания под стражей и отбывания наказания. В этих целях были внесены многочисленные изменения в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, приняты Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений от 3.11.2005 г. и Правила отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими от 29.07.1997 г. в редакции от 4.09.2006 г. В 2006 году Комитетом Министров Совета Европы одобрены новые Европейские пенитенциарные правила, рекомендованные к исполнению, в том числе и Россией.

Чем выше и совершеннее становятся российские и международные стандарты обеспечения прав арестованных и осужденных, тем заметнее, что ощутимого практического сдвига к лучшему в этой области пока не произошло. Почта Уполномоченного свидетельствует о том, что права арестованных и осужденных в российских пенитенциарных учреждениях по-прежнему рутинно нарушаются. Так, в частности, широко распространены необоснованное применение физической силы и спецсредств, столь же необоснованное наложение взысканий и многие другие нарушения. Условия содержания во многих пенитенциарных учреждениях, по сути дела, близки к пыточным. Широко распространены среди осужденных такие заболевания, как туберкулез, в том числе в лекарственно устойчивой форме, растет число ВИЧ-инфицированных.

Следует подчеркнуть, что такая в целом тревожная картина объясняется не только плохим исполнением сотрудниками уголовно-исполнительной системы своих должностных обязанностей, но и крайне медленным изменением самих принципов, на которых эта система строится. Уголовная политика государства не нацелена на внедрение альтернативных лишению свободы мер наказания. Так и не принят давно назревший закон о социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы. В силу этих причин общая численность лиц, содержащихся в местах лишения свободы, остается неоправданно высокой. Это, в свою очередь, не позволяет создать необходимые материальные и психологические предпосылки для обеспечения их прав.

Одна из фундаментальных причин неудовлетворительного положения в области обеспечения прав задержанных и осужденных - отсутствие эффективного механизма общественного контроля над уголовно-исполнительной системой. Проект закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности", пройдя первое чтение в Государственной Думе более трех лет назад, намертво застрял в законотворческом лабиринте. С тех пор название законопроекта стало более заковыристым и, увы, гораздо менее осмысленным. (Новый вариант названия - "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений лицам, находящимся в местах принудительного содержания" - откровенно абсурден.) Никаких других следов "плодотворной" работы законодателя над законопроектом нет и в помине, хотя замечаний по его содержанию было высказано немало. В частности, 6 марта 2007 года свои предложения по законопроекту представил и Уполномоченный.

Работу над проектом закона об общественном контроле над уголовно-исполнительной системой предстоит продолжить Государственной Думе уже нового созыва. Уполномоченному же остается лишь еще раз подчеркнуть его важность и неотложность.

В отчетном году в адрес Уполномоченного поступило около 3 тыс. письменных обращений лиц, содержащихся в изоляторах временного содержания (ИВС) органов внутренних дел, следственных изоляторах (СИЗО), тюрьмах и других исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России), медицинских учреждениях закрытого типа. Свыше трети поступивших обращений содержали жалобы на незаконные действия сотрудников исправительных учреждений, такие как избиения, пытки, необоснованное применение специальных средств и методов и др. Жалобы на условия содержания, а также на нарушение прав на охрану здоровья и медико-санитарное обеспечение составили чуть менее 20% от всех поступивших обращений. Больше всего обращений поступило от лиц, содержащихся в исправительных учреждениях Архангельской и Самарской областей.

Примерно в трети случаев заявителям были даны аргументированные разъяснения. Все остальные обращения были признаны требующими вмешательства Уполномоченного. По итогам проверок нашли свое подтверждение факты, изложенные в каждой пятой поступившей жалобе. Таким образом, может, наверное, сложиться впечатление о необоснованности подавляющего большинства жалоб. Однако такое впечатление во многом обманчиво: зачастую решения о необоснованности жалоб принимаются проверяющими органами впопыхах и, естественно, вызывают серьезные сомнения.

В феврале 2007 года с жалобой на условия содержания к Уполномоченному обратилась группа осужденных, отбывающих наказание в ФГУ ИК-22 в Архангельской области. Уполномоченный направил жалобу для проверки в прокуратуру Архангельской области и ФСИН России. По итогам проверки, Онежская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях выявила многочисленные нарушения действующего законодательства и 14 марта 2007 года направила руководству УФСИН России по Архангельской области представление об их устранении и о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. О чем и уведомила Уполномоченного. Однако 26 марта 2007 года из ФСИН России к Уполномоченному поступил официальный ответ, из которого следовало, что факты, изложенные в жалобе осужденных, не подтвердились. Какому из двух государственных ведомств верить в этой ситуации, так и осталось загадкой.

Другой пример заставляет усомниться в адекватности заключения, к которому пришли органы прокуратуры.

Депутат Томской городской Думы Е. обратился к Уполномоченному в связи с нарушением прав осужденных, содержащихся в ФГУ ИК-2 УФСИН России по Томской области. Согласно сообщению депутата, персонал исправительного учреждения применял недозволенные и противозаконные методы воздействия на осужденных, принуждая их записаться в так называемые "секции дисциплины и порядка", самодеятельные организации с сугубо добровольным членством. В знак протеста против действий персонала исправительного учреждения большая группа осужденных совершила акт членовредительства.

По итогам проверки, проведенной по запросу Уполномоченного, факты, о которых сообщил депутат, полностью подтвердились. При этом, однако, и.о. заместителя Томского прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, установив нарушения действующего законодательства должностными лицами исправительного учреждения, тем не менее вынес постановление об отказе в возбуждении против указанных лиц уголовного дела. На том удивительном основании, что "...тяжких последствий для жизни осужденных в результате описанных событий не наступило". Одним словом, пока нет трупов, грубейшее нарушение закона - это отнюдь не преступление, а всего лишь "дисциплинарный проступок".

В третьем примере "из той же оперы" труп фигурирует, но уголовное дело было возбуждено фактически вопреки усилиям следственных органов, честно попытавшихся "похоронить дело".

Вызвавшая большой общественный резонанс протестная акция осужденных в ИК-6 ГУФСИН России по Самарской области побудила Уполномоченного направить туда для проверки сотрудников своего рабочего аппарата. Поводом для указанной протестной акции стала смерть осужденного П., молодого человека 1975 года рождения. Как четко следует из официального посмертного диагноза, смерть наступила в результате многочисленных ушибов почек и других жизненно важных органов. Больше того, другой осужденный, Г. направил в Кировский межрайонный следственный отдел (МСО) Следственного управления по Самарской области Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации заявление с просьбой возбудить уголовное дело по факту избиения, повлекшего смерть осужденного П. По сообщению заявителя, ему было известно об угрозах в адрес погибшего со стороны администрации колонии. Обстоятельства гибели П. подтверждались также показаниями многих других осужденных. Несмотря на это, старший следователь Кировского МСО вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела на том основании, что "судебно-медицинское исследование трупа П. не было завершено, и причина смерти не установлена". Одновременно тот же следователь не нашел оснований для привлечения осужденного Г. к уголовной ответственности за ложный донос. После вмешательства Уполномоченного уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст. 111 ч. 4 УК РФ (умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшее по неосторожности смерть потерпевшего), было все же возбуждено.

В целом нельзя не констатировать, что отчетный год оказался особо "богат" на факты вопиющего и массового нарушения прав арестованных и осужденных.

Большая группа из 275 совершивших акт членовредительства осужденных, содержащихся в исправительном учреждении ОХ-30/3 (г. Льгов, Курская область), обратилась к Уполномоченному с жалобой на нарушение условий отбывания наказания и применение недозволенных методов воздействия. Заявители сообщали об условиях содержания в карантинном помещении, о дикой практике водворения в изолированный бокс на 12-13 часов без предоставления пищи и возможности отправления естественных надобностей, а также о необоснованном применении к ним физического воздействия за отказ от вступления в "секцию дисциплины и порядка".

После вмешательства Уполномоченного (рассмотрение жалобы контролируется по настоящее время) из прокуратуры Курской области были получены промежуточные ответы с информацией о возбуждении уголовного дела в отношении заместителя начальника ФГУ ИК-3 УФСИН России по Курской области по безопасности и оперативной работе и старшего инспектора отдела безопасности ФГУ ИК-3 по признакам состава преступления, предусмотренного пп. "а" и "б" ч. 3 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий).

16 февраля 2007 года из прокуратуры Курской области поступила информация, что 7 ноября 2006 года Льговский районный суд признал одного из обвиняемых виновным в совершении преступления, предусмотренного пп. "а" и "б" ч.3 ст. 286 УК РФ и назначил ему наказание в виде трех лет шести месяцев лишения свободы условно с испытательным сроком на два года. Другой обвиняемый был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного пп. "а" ч. 3 ст. 286 УК РФ. Ему назначено наказание в виде трех лет лишения свободы условно с испытательным сроком два года, с лишением права занимать должности в УИС и МВД сроком на два года.

Имели место и факты нанесения осужденным телесных повреждений сотрудниками исправительных учреждений. Об этих фактах сигнализировали как сами осужденные, так и представители общественности. В настоящее время на контроле у Уполномоченного находится обращение правозащитных организаций г. Смоленска в связи с применением насилия и других недозволенных методов воздействия к осужденным, содержащимся в ИК-3 (пос. Горный) УФСИН России по Смоленской. Следует подчеркнуть, что порой только вмешательство Уполномоченного позволяет добиться беспристрастного расследования фактов применения такого насилия и наказания виновных в нем сотрудников исправительных учреждений.

Осужденный К., отбывающий наказание в исправительном учреждении ФГУ КП-34 (пос. Валай Свердловской области), подал Уполномоченному жалобу в связи со своим избиением, учиненным одним из сотрудников учреждения. В результате вмешательства Уполномоченного указанный сотрудник был привлечен к уголовной ответственности. По сообщению прокуратуры Пермского края, 26 апреля 2007 г. приговором Ныробской сессии Чердынского районного суда Пермской области он был на основании пп. "а" ч. 3 ст. 286 УК Российской Федерации осужден к трем годам лишения свободы условно с испытательным сроком на шесть месяцев.

В соответствии со ст. 13 УИК РФ осужденные имеют право на личную безопасность, а администрация исправительного учреждения обязана принимать меры, необходимые для ее обеспечения. На деле, однако, такие меры принимаются далеко не всегда. В отдельных случаях обеспокоенные своей личной безопасностью осужденные добиваются перевода в другое исправительное учреждение, а Уполномоченный, изучив обстановку, им в этом содействует.

Порядок рассмотрения обращений осужденных к администрации исправительных учреждений регламентируется действующим уголовно-исполнительным законодательством. К сожалению, почта Уполномоченного свидетельствует о том, что этот порядок сплошь и рядом нарушается.

К Уполномоченному обратился осужденный К., отбывающий наказание в ФГУ ИК-8 УФСИН России по Воронежской области, с жалобой на действия администрации учреждения, в течение шести месяцев отказывавшей ему в переводе с его лицевого счета денежных средств для оплаты госпошлины в суд, необходимой для получения копий приговора и кассационного определения. Лишь после вмешательства Уполномоченного из УФСИН России по Воронежской области получена информация о том, что перечисление государственной пошлины с лицевого счета осужденного бухгалтерией учреждения проведено.

Осужденный Щ., содержащийся в ФГУ ИЗ-59/3 (Пермский край), обратился к Уполномоченному с жалобой на невыдачу на руки личных вещей и медикаментов при его этапировании из ИК-38 в ИЗ-59/3. После вмешательства Уполномоченного из ГУФСИН России по Пермскому краю получен ответ, согласно которому кладовщик исправительного учреждения, не обеспечивший своевременную выдачу осужденному его личных вещей, привлечен к дисциплинарной ответственности. С кладовщика была также взыскана стоимость почтовых расходов на пересылку осужденному его личных вещей.

В обоих приведенных примерах речь идет об относительно небольших нарушениях прав осужденных, скорее всего, совершенных не по злому умыслу, а исключительно в силу халатности конкретных сотрудников исправительных учреждений. В этой связи, однако, возникает серьезный вопрос об эффективности контроля за действиями сотрудников со стороны администрации исправительных учреждений.

Отдельно следует сказать о нарушении права осужденных на своевременное документирование паспортом гражданина Российской Федерации.

Гражданка З. обратилась к Уполномоченному в защиту прав своего сына, содержащегося в ФГУ ИК-6 (Нижегородская область). По сообщению заявителя, в связи с отсутствием паспорта ее сын был лишен возможности оформить получение пенсии по инвалидности. После вмешательства Уполномоченного ГУФСИН России по Нижегородской области сообщил о том, что 10 апреля 2007 года осужденному З. паспорт наконец оформлен.

Европейские пенитенциарные правила 2006 года рекомендуют направлять заключенных для отбывания наказания в пенитенциарные учреждения, расположенные вблизи их дома или мест социальной реабилитации. К сожалению, изменения, внесенные к настоящему времени в действующее уголовно-исполнительное законодательство нашей страны, не позволяют значительной части осужденных отбывать срок наказания на разумном удалении от мест их постоянного проживания и сохранять социально-полезные связи со своей семьей и обществом.

В соответствии с ч. 1 ст. 73 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, "осужденные к лишению свободы отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором они проживали или были осуждены". Одновременно ч. 2 той же статьи оговаривала вполне разумные условия, при которых осужденные могли направляться в исправительные учреждения "другого ближайшего субъекта Российской Федерации". Понятно, что если там, где живет или был осужден человек, просто нет подходящих исправительных учреждений, или, например, эти учреждения переполнены, его направление для отбывания наказания в другое место вблизи дома - мера вынужденная. И по большому счету не нарушающая право осужденного на поддержание связей с семьей и на социальную реабилитацию.

Однако в июле 2007 года в ч. 2 ст. 73 УИК РФ было внесена небольшая поправка, изменившая суть этой нормы. Теперь речь идет о вынужденном направлении осужденных не в "другой ближайший", а просто в "другой" субъект Российской Федерации. С учетом огромных размеров нашей страны указанная поправка позволяет направлять осужденных для отбывания наказания за тысячи километров от дома, что, конечно, нарушает их право на поддержание связей с семьей и на социальную реабилитацию. В свою очередь, ФСИН России, к сожалению, предоставленными возможностями пользуется весьма широко. Примеров того, как осужденного вопреки его просьбам и здравому смыслу отправляют чуть ли не на другой конец страны, в почте Уполномоченного немало.

По указанию ФСИН России осужденного Е. отправили отбывать наказание из Москвы в Республику Коми, куда его проживающая во Владимирской области престарелая мать добраться не может как по состоянию здоровья, так и по причине нехватки средств на поездку.

Осужденного К. перевели из исправительной колонии в Свердловской области, где проживают его родственники, в такую же колонию в Ямало-Ненецком автономном округе, хотя необходимые исправительные учреждения имелись и в географически гораздо более близких к Свердловской области регионах.

Не снижается количество обращений к Уполномоченному по вопросам нарушения права задержанных и осужденных на достойные условия содержания. Уполномоченный по правам человека в Карачаево-Черкесской Республике подготовил специальный доклад о массовом нарушении права задержанных на достойные условия содержания в ИВС территориальных органов внутренних дел. Изучив этот доклад, федеральный Уполномоченный обратился к Министру внутренних дел Российской Федерации с рекомендацией о выделении дополнительных средств для приведения ИВС в республике в надлежащее состояние.

На неудовлетворительные условия содержания поступали жалобы осужденных из отдельных учреждений УФСИН России по Северо-Западному федеральному округу. К Уполномоченному, в частности, обратились осужденные, отбывающие наказание в исправительном учреждении ОЮ-241/18 (ФГУ ИК-18 г. Мурмаши) УФСИН России по Мурманской области.

После обращения Уполномоченного прокуратурой Мурманской области проведена проверка сведений, изложенных в коллективной жалобе. Должностные лица колонии, допустившие нарушение прав осужденных, привлечены к дисциплинарной ответственности.

Не снижается количество обращений осужденных на нарушения, связанные с обеспечением питанием.

По обращению осужденного из ФГУ ИЗ-1 (г. Волгоград) на неудовлетворительное обеспечение диетическим питанием ВИЧ-инфицированных лиц по поручению Уполномоченного рассмотрение жалобы было проведено дважды.

Прокуратурой Волгоградской области внесено представление в адрес руководства ГУФСИН России по Волгоградской области в связи с незаконной заменой молока, яиц и творога на сливочное масло в течение 2006 года в ФГУ СИЗО-1, ФГУ СИЗО-2, ФГУ СИЗО-4,ФГУ СИЗО-5. Таким образом, были восстановлены права всех лиц, получающих лечебное питание (2500 человек).

По-прежнему часто поступают к Уполномоченному жалобы по вопросам медико-санитарного обеспечения осужденных. Сложившаяся во ФСИН России система медико-санитарного обеспечения осужденных, по сути дела, оторвана от общей системы здравоохранения страны, что не позволяет в должной мере обеспечить право осужденных на охрану здоровья.

В июне 2007 года из медицинского управления ФСИН России дважды поступила недостоверная информация по результатам рассмотрения жалоб, которые были направлены Уполномоченным на рассмотрение в прокуратуру и по результатам рассмотрения которых последней были внесены представления о нарушениях законности. По обоим указанным случаям предоставления недостоверной информации Уполномоченным направлены обращения директору ФСИН России. На момент завершения настоящего доклада ответы не поступили.

Одна из серьезных проблем состоит в том, что медицинская служба уголовно-исполнительной системы находится вне сферы медицинского контроля по линии профильного ведомства - Минздравсоцразвития России. Находясь в прямом подчинении руководителей исправительных учреждений, медицинские работники уголовно-исполнительной системы сталкиваются с трудностями при выполнении возложенных на них задач по охране здоровья осужденных.

После выхода приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации от 17.10.2005 г. N 640/190 "О порядке организации медицинской помощи лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы и заключенным под стражу" могло сложиться впечатление, что Минздравсоцразвития России взяло на себя ответственность за состояние дел с медицинским обеспечением в уголовно-исполнительной системе. На деле же в этом министерстве пока нет даже структурного подразделения, курирующего медицинскую службу уголовно-исполнительной системы.

К сказанному следует добавить, что на лекарственное обеспечение осужденных выделяются явно недостаточные ассигнования. Так, в 2006 году на лекарственное обеспечение одного осужденного было выделено 1063 рубля. В 2007 году на те же цели планировалось выделить 1216 рублей.

Руководители медицинских служб, как в центре, так и на местах вынуждены заниматься распределением имеющихся в их распоряжении скудных средств (порядка 20% от потребности). Им же приходится искать и дополнительные источники финансирования, в том числе организовывать платные медицинские услуги осужденным. Порой возникает ощущение, что медицинская служба ФСИН России не прочь перенять и освоить практику предоставления платных медицинских услуг, противоестественно распространившуюся в государственной системе здравоохранения.

В адрес Уполномоченного по-прежнему поступает много жалоб осужденных на нарушение их прав, предусмотренных ст. 37 Конституции Российской Федерации. Эта статья гарантирует каждому гражданину Российской Федерации независимо от места его нахождения право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы.

Изменения, внесенные в ст. 103 и 141 УИК РФ и в Федеральный закон от 06.06.2007 г. N 91-ФЗ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", пока не повлияли на снижение числа жалоб осужденных на нарушения их прав в области трудовой деятельности. Осужденные жалуются на незанятость в производстве, на занижение при оплате труда норм рабочего времени и квалификационных разрядов, на неблагоприятные условия труда и т.д.

К Уполномоченному обратился осужденный М. с жалобой на неоплату администрацией ФГУ ИК-5 (Калужская область) его труда в ходе восстановительных работ, проводившихся в 2005 году после пожара. Только в результате вмешательства Уполномоченного плата за выполнение указанной работы была М. начислена, а должностные лица исправительного учреждения, грубо нарушившие права осужденного, привлечены к дисциплинарной ответственности.

Значительное число нарушений прав осужденных на производстве связано с невыплатой пособия по временной нетрудоспособности. С учетом этого Уполномоченный считает необходимым привести главу 14 УИК РФ ("Труд, профессиональное образование и профессиональная подготовка осужденных к лишению свободы") в соответствие со ст. 26 новых Европейских пенитенциарных правил. Пункт 14 статьи 26 указанных правил рекомендует "...выплату заключенным компенсации в случае получения производственной травмы, включая профессиональные заболевания, на условиях не менее благоприятных, чем условия, предусмотренные законом для работников на свободе".

К Уполномоченному регулярно поступают жалобы осужденных, которым по решению суда было отказано в условно-досрочном освобождении от дальнейшего отбывания наказания.

Анализ жалоб свидетельствует об отсутствии единообразного подхода к признанию осужденного не нуждающимся в дальнейшем отбывании наказания. Обнаруживаются и пробелы в законодательном регулировании, снижающие эффективность института условно-досрочного освобождения.

Главная проблема, как представляется, в том, что законодатель так и не смог сформулировать четких критериев признания осужденного не нуждающимся в полном отбывании наказания.

Уполномоченный считает, что назрела необходимость обобщения судебной практики по применению условно-досрочного освобождения и предлагает рассмотреть этот вопрос на одном из Пленумов Верховного Суда Российской Федерации.

6. Право на свободу совести

В 2007 году исполнилось 10 лет со дня принятия Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях". Участники международных научно-практических конференций, организованных по инициативе Уполномоченного в Санкт-Петербурге и Перми, констатировали, что закон в целом позволяет обеспечивать соблюдение прав человека на свободу совести и является стабилизирующим фактором в диалоге между национальными и конфессиональными группами российского общества.

И все же, как показывает отчетный год, факты необоснованного ограничения прав верующих и религиозных объединений, проявления бюрократизма и необъективности при рассмотрении их обращений в органы власти и в органы местного самоуправления по-прежнему имеют место.

В 2007 году к Уполномоченному обращались представители 20 российских церквей и религиозных организаций. Как и прежде, наибольшее количество жалоб поступало от протестантских церквей и других условно причисляемых к "нетрадиционным" конфессий. Были, однако, обращения и от представителей так называемых "традиционных" религий - мусульман, православных, иудеев и буддистов. Практически неизменными остаются и волнующие верующих вопросы: возвращение церковной собственности, выделение земельных участков и выдача разрешений на строительство культовых зданий, произвол со стороны представителей силовых ведомств, некорректность или нетерпимость отдельных средств массовой информации.

Новым же поводом для обращений верующих к Уполномоченному стало введение в некоторых субъектах Российской Федерации обязательного преподавания учебного предмета "Основы православной культуры" в государственных (муниципальных) школах.

Сохраняли остроту проблемы межнациональной и межрелигиозной нетерпимости, насилия и вандализма на религиозной почве. Сообщения о фактах подобных противоправных действий появлялись в федеральных и региональных средствах массовой информации, содержались в обращениях граждан к Уполномоченному. Оперативно реагируя на эти сообщения, Уполномоченный направлял соответствующие запросы в федеральные и региональные органы власти, в органы внутренних дел и прокуратуры.

Поступавшие из правоохранительных органов ответы оставляют в целом двойственное впечатление. С одной стороны, факты противоправных действий, совершенных на религиозной почве, вроде бы не остаются без внимания, по ним проводится расследование, возбуждаются уголовные дела. С другой стороны, случаи, когда расследование по таким делам доводится до логического конца, а виновные лица устанавливаются и несут наказание, по-прежнему единичны.

В сентябре 2006 года были совершены нападения на синагоги в городах Астрахани и Хабаровске, а также на мечеть в Ярославле. Во всех трех случаях факты совершения преступлений сомнений не вызывали, а признаки их направленности на возбуждение национальной и религиозной вражды были, казалось бы, налицо. Тем не менее, уголовные дела по этим фактам были возбуждены только после вмешательства Уполномоченного. При этом оба дела о нападениях на синагоги были быстро закрыты за невозможностью установить виновных. После повторного вмешательства Уполномоченного дела были открыты вновь, но, судя по всему, расследуются неохотно и особой перспективы не имеют. По делу о нападении на мечеть виновные лица были все же установлены. Им было предъявлены обвинения в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 282 УК РФ (действия, направленные на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды) и назначено наказание в виде условного лишения свободы и исправительных работ.

В целом представляется, что органы власти не уделяют должного внимания вопросам обеспечения безопасности молитвенных помещений культовых зданий и предметов культа. В итоге верующие, собираясь на богослужения и религиозные церемонии, порой не чувствуют себя защищенными государством, обоснованно беспокоятся о сохранности собственности своих религиозных организаций, в том числе имеющей немалую историческую и культурную ценность.

В свою очередь, недостаточная активность и результативность работы правоохранительных органов при раскрытии преступлений, совершаемых в отношении религиозных организаций, духовенства и верующих, порождает у преступников иллюзию безнаказанности.

Уполномоченный уделяет постоянное внимание вопросам выделения земельных участков для строительства культовых зданий, а также возврата культовых зданий, национализированных в советское время. Обращения по этим вопросам поступают к нему регулярно. Такое положение не удивляет. Земельные участки, особенно в крупных городах, ценятся высоко, а права на национализированные культовые здания их новые владельцы защищают всеми мыслимыми и порой даже немыслимыми способами. Нередко плохо приспособленные к мирским тяжбам религиозные организации имеют немного шансов преуспеть в их разрешении.

В отчетном году в результате вмешательства Уполномоченного были восстановлены права мусульманской общины г. Костромы и евангельских христиан-баптистов г. Мурома Владимирской области. Напротив, до сих пор не нашли своего положительного разрешения и потому остаются на контроле Уполномоченного аналогичные конфликтные ситуации в городах Москве, Астрахани, Воронеже, Красноярске, Моршанске, Рязани и Тамбове. В ряде случаев тяжбы о выделении земельных участков под культовые здания и о возврате культовых зданий длятся уже много лет. Следует подчеркнуть, что затяжной характер подобных тяжб нередко является прямым следствием неправильных и непродуманных решений органов власти. Показательна в связи с этим ситуация в г. Минусинске Красноярского края.

В 2005 году старообрядческая община г. Минусинска обратилась с просьбой об оказании содействия в возращении принадлежавшего ей ранее здания Вознесенской церкви, построенной еще в 1911 году на средства старообрядческой общины и, больше того, руками самих прихожан. В 1992 году здание, являющееся памятником истории и культуры, в нарушение установленных законом правил было приватизировано. Все многочисленные обращения верующих в администрацию Красноярского края и к главе администрации г. Минусинска оказались безрезультатны.

В своем обращении к губернатору Красноярского края Уполномоченный просил рассмотреть вопрос об инициировании иска о признании недействительной приватизации памятника истории и культуры - Вознесенской церкви и о возврате его в государственную собственность для последующей передачи верующим.

Еще летом 2005 года Управление имущественных отношений администрации Красноярского края обратилось в краевой Арбитражный суд с иском о признании приватизации указанного здания недействительной и о возвращении его в государственную собственность. На момент подписания настоящего доклада вопрос продолжает рассматриваться в судах различных инстанций: решение об удовлетворении иска то принимается, то отменяется, и конца тяжбе не видно. Верующим приходится проводить религиозные обряды и церемонии в квартирах и иных непригодных для этих целей местах, в то время как церковное здание, превращенное его незаконными собственниками в склад, разрушается и приходит в упадок.

В отчетном году Европейский Суд по правам человека вынес три постановления по жалобам российских религиозных организаций. Все в пользу заявителей. Удовлетворены: жалоба объединения Свидетелей Иеговы (г. Челябинск) на препятствия со стороны органов власти к проведению религиозных собраний; жалоба Саентологической церкви (г. Москва) на отказ в перерегистрации; жалоба церкви евангельских христиан "Благодать Христова" (г. Чехов, Московская область) на действия органов местной администрации, ограничивающие деятельность религиозной организации.

Стоит отметить, что во всех перечисленных случаях верующие ранее обращались за защитой своих прав к Уполномоченному. В его заключениях, направленных в органы власти и местного самоуправления, содержались конкретные рекомендации по устранению нарушенных прав верующих. Эти рекомендации выполнялись властями либо частично, либо игнорировались вообще. В итоге именно нежелание властей прислушаться к рекомендациям Уполномоченного вынудило верующих обратиться в Европейский Суд по правам человека. В свою очередь, Европейский Суд по правам человека, рассмотрев эти обращения верующих, указал на ранее уже выявленные Уполномоченным факты несоблюдения органами власти действующего российского законодательства о свободе совести, а также ст. 9 и ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Принимаемые в пользу российских верующих решения Европейского Суда по правам человека - свидетельство определенного "нездоровья" российской практики применения собственного законодательства о свободе совести. Характерно, однако, что, даже получив в Европейском Суде решение в свою пользу, верующие, как правило, не могут добиться восстановления своих нарушенных прав. Нелепость ситуации в том, что присужденные заявителям компенсационные денежные выплаты (достигающие порой 90 тыс. евро) Россией обычно производятся, но их нарушенные права все равно не восстанавливаются.

Таким образом, механизм исполнения Россией решений Европейского Суда по правам человека явно нуждается в совершенствовании. Эта задача должна стать первостепенной для Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека. Иначе дела о несоблюдении Россией собственного законодательства о свободе совести будут и впредь становиться предметом рассмотрения в Европейском Суде с вполне, увы, предсказуемым результатом.

В этом контексте следует упомянуть о решении Коптевского районного суда г. Москвы, признавшего "экстремистскими" ряд трудов исламского богослова Саида Нурси. Творчество С. Нурси имеет высокое духовное значение для современного исламского мира, а сам автор входит в число виднейших знатоков и толкователей Священной книги мусульман Корана. Его сочинения издаются во всех мусульманских странах, а также в России.

Председатель Совета муфтиев России, выражая свое неприятие того, как готовился и начинался судебный процесс "над религиозными книгами", в письме на имя Уполномоченного просил защитить мусульман и их веру от гонений, предотвратить вмешательство светского суда в проблемы духовного и вероисповедного характера.

Обращает на себя внимание, что исходное в этом деле обращение прокуратуры Республики Татарстан в Коптевский районный суд (2006 г.) инкриминирует гражданам в качестве нарушения Конституции Российской Федерации и законов просто сам факт их собрания на частных квартирах для ознакомления с религиозной литературой, в том числе с богословскими трудами С.Нурси. Эти труды были признаны судом экстремистскими только на основе заключения социально-психологической и психолингвистической экспертизы, проведенной сотрудниками Института языкознания и Института психологии РАН. Представленные же стороной защиты многочисленные экспертные заключения российских и международных религиозных центров и богословов, светских научных центров и религиоведов были судом проигнорированы.

В своем обращении в Коптевский районный суд Уполномоченный просил отнестись с особым вниманием и осторожностью к решению вопроса, затрагивающего религиозные права и свободы граждан и законно действующих религиозных организаций. Обращение Уполномоченного было также оставлено судом без внимания.

В итоге 21 мая 2007 года Коптевский районный суд вынес решение о признании 14 сочинений С. Нурси "экстремистской литературой". Кассационная инстанция оставила решение суда в силе, а верующие уведомили Уполномоченного о подготовке обращения "против Российской Федерации" в Европейский Суд по правам человека.

Острую дискуссию в обществе вызывают проблемы реформирования сферы государственного (муниципального) образования, мировоззренческого многообразия предметов гуманитарного цикла, возможного присутствия в школьной программе предметов религиозного содержания. Эти проблемы находят отражение и в почте Уполномоченного.

Преподаватель одной из средних школ в Челябинской области С., член местной адвентистской общины, сообщила Уполномоченному о намерении администрации школы уволить ее с работы в связи с религиозными убеждениями. После вмешательства Уполномоченного конфликт был устранен.

Родители учеников Себян-Кюельской национальной эвенкийской школы, Республика Саха (Якутия), пожаловались на школьную администрацию, которая запрещала их детям посещать воскресную школу, организованную Ассоциацией церквей евангельских христиан. По обращению Уполномоченного районной прокуратурой внесено предостережение в адрес администрации школы, которая в итоге отменила свои незаконные запреты.

Наибольшую обеспокоенность у граждан вызывали участившиеся в отчетном году нарушения принципа светскости государственного образования. В своих коллективных и индивидуальных обращениях к Уполномоченному граждане возражали против введения в школах ряда регионов Российской Федерации преподавания обязательного курса "Основы православной культуры".

Недопустимости нарушения конституционного принципа светскости государства и образования, а также необходимости неукоснительного соблюдения органами власти законодательства о свободе совести было посвящено одно из заседаний Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. По предложению Уполномоченного этой же теме был посвящен состоявшийся в редакции "Российской газеты" обмен мнениями между представителями различных религиозных и мировоззренческих групп.

Проблемы, связанные с введением в общеобразовательных школах преподавания обязательных предметов завуалированного религиозного содержания, возникают не только в России. Так, в 2007 году Европейский Суд по правам человека в рамках дела "Фольгере и другие против Норвегии" рассмотрел обращения родителей, возражавших против обязательного преподавания в норвежских начальных школах предмета, предполагавшего изучение христианства и религиозной философии. Европейский Суд признал включение этого предмета в обязательную программу норвежских школ неправомерным и нарушающим Конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

Это решение Европейского Суда по правам человека является прецедентным. В случае вероятного обращения российской родительской общественности в Европейский Суд в связи с введением в ряде субъектов Российской Федерации обязательного преподавания в общеобразовательных школах "Основ православной культуры" или любых других предметов завуалированного религиозного содержания, решение суда, по-видимому, окажется не в пользу России. Причиной этого будет как раз то, что указанные предметы введены как обязательные.

7. Право на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство

Право на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство является одним из важнейших конституционных прав человека. Реализация этого права предусматривает реальный доступ гражданина к правосудию, рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, неукоснительное соблюдение процедуры судебного разбирательства, а также разумные сроки его проведения, обеспечение требуемых процессуальных прав и гарантий для участников, возможность судебного обжалования и устранения судебной ошибки, обеспечение со стороны государства исполнения судебного решения.

Практика Уполномоченного свидетельствует о востребованности права на судебную защиту среди населения. Люди все чаще обращаются в суд для решения своих проблем, соответственно все больше жалоб на нарушение права на справедливое судебное разбирательство приходит в адрес Уполномоченного. Зачастую граждане усматривают нарушение своего конституционного права судебными органами. Разумеется, в любом споре одна из сторон обычно остается недовольной вынесенным судебным решением. В этом смысле право на справедливое судебное разбирательство само по себе вовсе не гарантирует приемлемый для всех результат. Вместе с тем это право призвано обеспечить равную и справедливую процедуру для всех участников судебного процесса.

Анализ жалоб, поступающих к Уполномоченному, позволяет выделить ряд проблем, возникающих при реализации гражданами права на справедливое судебное разбирательство.

7.1. Сроки судебного разбирательства

Чаще всего граждане жалуются на нарушение сроков рассмотрения гражданских дел в суде, которое, к сожалению, имеет место во всех судебных инстанциях. Это явление распространено столь широко, что зачастую рассматривается как норма в судебной деятельности. Нарушению сроков рассмотрения дел в суде способствует загруженность всех звеньев судебной системы, нехватка кадров, порой недостаточная компетенция судей. Справедливости ради следует отметить, что затягивание процесса происходит и по инициативе одной из сторон с целью осложнить судебное разбирательство. В этом случае уместно говорить о злоупотреблении правом со стороны гражданина, а затягивание сроков судебного разбирательства не свидетельствует о нарушении его права на судебную защиту.

Необоснованно затянутый судебный процесс, длящийся порой годами, подрывает доверие к судебной власти*. При этом, несмотря на распространенность этого явления, установление факта нарушения срока рассмотрения дела в судебном процессе не влечет никаких правовых последствий, как для самого судебного решения, так и для заявителя. Лишь в исключительных случаях имеет место привлечение к дисциплинарной ответственности судьи, допустившего нарушение сроков.

7.2. Непосредственное участие сторон в судебном заседании

Не менее важной проблемой в обеспечении права на справедливое судебное разбирательство является неизвещение либо несвоевременное уведомление сторон о назначенном судебном заседании. Право гражданина лично участвовать в заседании является составной частью справедливого судебного разбирательства. Большое число жалоб свидетельствует о несоблюдении этого важного требования закона. Граждане нередко узнают о процессе после того, как он уже состоялся, а иногда и в момент исполнения решения. Сам Уполномоченный, обращаясь в суды в защиту прав граждан, неоднократно получал извещения о вызове в суд непосредственно в день судебного заседания либо когда заседание уже состоялось.

Отдельного внимания заслуживает оценка причин неявки гражданина в судебное заседание. В соответствии с законодательством, суд по собственному усмотрению решает вопрос о том, является ли причина неявки гражданина уважительной или нет, при этом, однако, какие-либо критерии оценки причин неявки в законодательстве отсутствуют. Нередко возникает ситуация, когда гражданин выполнил требования законодательства, направив в суд ходатайство о переносе судебного заседания в связи с невозможностью явиться в суд, по причине, по его мнению, являющейся уважительной, но не может в достаточной степени предвидеть последствия своих действий (бездействия).

К Уполномоченному обратился Ч.с жалобой на постановление мирового судьи по административному делу, вынесенное в его отсутствие. В результате проверки было установлено, что на день судебного заседания Ч. был направлен в служебную командировку, о чем заблаговременно известил суд и подал ходатайство о переносе судебного заседания. Судья, исходя из сокращенных сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях, посчитала данную причину неявки неуважительной и привлекла Ч. к административной ответственности в его отсутствие.

Аналогичная ситуация имела место и в отношении Б., который представил в суд больничный лист и просил суд отложить рассмотрение дела по существу. Мировой судья, рассматривавший дело, также счел указанное обстоятельство неуважительной причиной неявки и рассмотрел дело в отсутствие Б.

Следует обратить внимание на то, что приведенные выше причины неявки в суд, как правило, в гражданском процессе признаются судом уважительными и влекут отложение судебного разбирательства.

По-видимому, реализация конституционного права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство не должна в столь значительной степени зависеть от усмотрения судьи и его оценки. В связи с этим представляется необходимым законодательно сформулировать четкие критерии, по которым следует оценивать причины неявки в суд.

7.3. Беспристрастность правосудия

Важной гарантией справедливости судебного разбирательства является беспристрастность суда, которая обычно определяется как отсутствие предубежденности или предвзятости**.

Весьма спорным представляется положение, предполагающее возможность повторного участия судьи в том же уголовном процессе в вышестоящих судебных инстанциях.

В результате проверки, проведенной по жалобе Т. на рассмотрение его дела незаконным составом суда и нарушение тем самым конституционного права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, было установлено, что 30 октября 1995 года Т. был признан виновным в совершении ряда тяжких преступлений.

В дальнейшем в результате неоднократного обжалования приговора (оставленного без изменения) уголовное дело поступило на рассмотрение Президиума Верховного Суда Российской Федерации, также 14 сентября 2005 года оставившего приговор без изменения. В заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации участвовали четверо судей, ранее принимавших решения по кассационным и надзорным жалобам Т. и отказавших заявителю в их удовлетворении.

В ответе заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации на запрос Уполномоченного о законности состава суда надзорной инстанции, включавшего судей, ранее участвовавших в исследовании обстоятельств дела, сообщалось, что в соответствии с ч. 2 ст. 63 УПК РФ судья не может участвовать в рассмотрении уголовного дела лишь после отмены приговора, определения или постановления, вынесенного с его участием.

Обращает на себя внимание тот факт, что в случае с Т. определение, ранее принятое с участием одного из указанных судей по данному делу, позднее было отменено. Допустимость повторного участия в судебном процессе судей на том основании, что принятые ими решения не отменены, вызывает сомнения. В связи с этим Уполномоченный обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на неконституционность закона, примененного в конкретном деле. Жалоба принята Конституционным Судом к производству.

7.4. Ведомственная подчиненность судей и порядок их привлечения к дисциплинарной ответственности

Важной составляющей обеспечения права на справедливое судебное разбирательство является независимость судей. Любые формы воздействия на судью недопустимы. Это утверждение бесспорно и применительно к случаям организационно-служебного воздействия на судью со стороны председателя суда. В настоящее время председатели судов наделены широким кругом полномочий, касающихся назначения судей. Обладают председатели судов и практически монопольной возможностью привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Вследствие этого предложения о передаче ряда функций председателей судов в Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, а также об исключении из полномочий председателя суда вопросов распределения дел между судьями, представляются вполне обоснованными.

Следует отметить, что сам порядок назначения председателей судов по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации не в полной мере соответствует духу демократии. Представляется заслуживающим обсуждения вопрос о введении процедуры выборности населением председателей судов из числа действующих судей.

Предусмотренный законодательством специальный порядок рассмотрения дел о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности представителями самого судейского сообщества обусловлен особым правовым статусом судей. Содержащиеся в жалобах граждан сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка могут стать предметом рассмотрения квалификационной коллегии судей, если председатель того же или вышестоящего суда внесет в нее соответствующее представление.

В то же время имеют место случаи, когда граждане, пытающиеся добиться привлечения к ответственности судьи, который некорректно, а порой и грубо ведет себя в процессе, сталкивается с глухой стеной корпоративной "солидарности". К тому же обжаловать действия (бездействие) квалификационной коллегии граждане не могут, поскольку право обжалования в этих случаях принадлежит только судьям, вопрос о привлечении которых рассматривается в коллегии.

7.5. Компенсация вреда, причиненного действиями судей

Необходимость правового регулирования порядка возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями суда (судьи) в тех случаях, когда спор не разрешается по существу, очевидна. Если в уголовном судопроизводстве эти вопросы в той или иной мере регламентированы (за исключением компенсации реабилитированным на досудебных стадиях), то в области гражданского и административного процесса имеет место явный правовой пробел.

К Уполномоченному обратился Н. с жалобой на действия мирового судьи. Как установлено в результате проверки, мировой судья, рассматривавший административное дело в отношении Н., направил для исполнения в органы ГИБДД не вступившее в законную силу постановление. Руководствуясь данным постановлением, сотрудники ДПС ГИБДД отстранили Н. от управления транспортным средством, изъяли временное разрешение на управление транспортным средством, поместили его автомобиль на штрафную стоянку и составили протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 12.15 (ч. 3) и 12.3 (ч. 1) КоАП РФ.

В дальнейшем действия мирового судьи были признаны незаконными. Н. попытался добиться компенсации морального и материального вреда посредством обращения в суд с соответствующими исковыми заявлениями к ДПС ГИБДД и к мировому судье. Действия ДПС были признаны законными. Компенсации же вреда, причиненного действиями мирового судьи, добиться не удалось просто потому, что законодатель не предусмотрел основания и порядок разрешения подобных исков.

Конституционный Суд Российской Федерации в 2001 году принял Постановление N 1-П, в котором Федеральному Собранию Российской Федерации предписывалось в законодательном порядке урегулировать основания и порядок возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) суда (судьи), а также определить подведомственность и подсудность дел применительно к таким случаям.

К 2005 году, то есть спустя четыре года с момента принятия названного постановления, в действующее законодательство так и не были внесены соответствующие изменения. В связи с этим Уполномоченный обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с предложением включить в план проектных работ Правительства Российской Федерации на 2006 год подготовку соответствующего законопроекта. Несмотря на поручение Минюсту России и Минфину России совместно рассмотреть обращение Уполномоченного и принять необходимые меры к исполнению Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25.01.2001 г. N 1-П, законопроект к настоящему времени не разработан, а в законодательстве по-прежнему отсутствуют основания и порядок возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) суда (судьи), а также не определена подведомственность и подсудность дел применительно к таким случаям. Считая крайне важным законодательно урегулировать эти вопросы, Уполномоченный хотел бы обратить внимание законодательной и исполнительной ветвей власти на необходимость строгого исполнения указанного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

7.6. Неисполнение решения суда

Правосудие превратилось бы в юридическую фикцию, если бы судебное разбирательство не предполагало в качестве обязательной составляющей неукоснительное исполнение вступившего в законную силу судебного решения. Тем не менее в настоящее время судебные решения нередко не исполняются. Около 80% всех поступающих в Европейский Суд по правам человека жалоб из Российской Федерации связаны именно с тем, что решения российских судов остались не исполнены. Со своей стороны Европейский Суд по правам человека исходит из того, что неисполненные решения суда нельзя считать состоявшимися, а потому по всем подобным жалобам присуждает заявителям денежную компенсацию, которую выплачивает государство.

В этой связи обращает на себя внимание то, что чисто "житейское" восприятие решений судов как своего рода "необязательных рекомендаций" распространено не только в обществе, но и в органах государственной власти.

Особо хотелось бы затронуть проблему неисполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. К Уполномоченному поступают многочисленные жалобы граждан на нарушение их прав законодательными, исполнительными и, как ни странно, судебными органами, игнорирующими решения Конституционного Суда. Несмотря на предусмотренный в законодательстве механизм обеспечения исполняемости решений Конституционного Суда, включающий в том числе и ответственность за их неисполнение, многие из подобных решений остаются неисполненными до настоящего времени.

Сказанное относится и к упомянутому выше Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации N 1-П, а также к другим решениям, содержащим предписания по законодательному урегулированию возникших проблем. Следует напомнить, что в соответствии с п. 1 ст. 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в случае если из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, обязанность по подготовке и внесению законопроектов в Государственную Думу возложена на Правительство России.

К Уполномоченному обратился руководитель Североморского союза военных пенсионеров с жалобой на нарушения прав военнослужащих на получение пенсий и на жилище, выразившиеся в неисполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд в своем Определении от 11.05.2006 г. N 187-О указал, что в законодательстве Российской Федерации должен быть предусмотрен надлежащий правовой механизм, гарантирующий работающим по трудовому договору военным пенсионерам установление наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, накопленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации. Подобное правовое регулирование, согласно определению, необходимо было ввести в действие не позднее 1 января 2007 года.

По состоянию на конец 2007 года изменения в соответствующее законодательство внесены не были. В этой связи Уполномоченный обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой ускорить внесение соответствующих законопроектов в Государственную Думу. Согласно ответу, поступившему из Правительства Российской Федерации, работу над проектом указанных изменений планируется завершить в 2008 году, а соответствующие перерасчеты будут осуществлены с 1 января 2007 года.

Конституционный Суд Российской Федерации в некоторых случаях выносит решение в виде определения, в котором могут содержаться правовые позиции, определяющие судьбу правового спора по существу. В практике Уполномоченного имели место случаи, когда по его ходатайствам о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора Верховным Судом Российской Федерации не учитывались определения Конституционного Суда.

Так, в докладе Уполномоченного за 2006 год приводился пример по поводу вынесенного Конституционным Судом Российской Федерации Определения от 02.11.2006 г. N 444-О "По жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданки Астаховой Ирины Александровны положением пп. 1 п. 1 ст. 220 Налогового кодекса Российской Федерации".

В этом Определении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что правоприменительные решения, вынесенные по делу Астаховой И.А. на основании положения пп. 1 п. 1 ст. 220 Налогового кодекса Российской Федерации, в истолковании, расходящемся с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, должны быть пересмотрены в установленном порядке, если для этого не имеется других препятствий.

С учетом названного Определения Конституционного Суда Уполномоченный обратился 13 февраля 2007 года к Председателю Верховного Суда Российской Федерации с ходатайством о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений, вынесенных по делу Астаховой И.А., в порядке надзора в целях обеспечения единства судебной практики и законности.

Ходатайство Уполномоченного было оставлено без удовлетворения, а в ответе заместителя Председателя Верховного Суда сообщалось, что доводы о расхождении с правовой позицией Конституционного Суда толкования судами общей юрисдикции нормативных положений, примененных по делу Астаховой И.А., обоснованием нарушений единства судебной практики не являются, в связи с чем оснований для внесения представления не имеется.

Форма, в которой вынесено решение Конституционного Суда - определение или постановление - стала камнем преткновения в вопросе обязательности и безусловности его исполнения для высшей судебной инстанции общей юрисдикции. Фактически Верховный Суд исходит из необязательности применения судами общей юрисдикции правовых позиций Конституционного Суда, сформулированных им в определениях.

В этой связи Уполномоченный обратился к Председателю Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия с предложением рассмотреть вопрос о внесении изменений в ст. 389 ГПК РФ о порядке пересмотра судебных постановлений по гражданским делам в целях обеспечения единства судебной практики и законности для соблюдения при этом конституционных прав человека и верховенства Конституции Российской Федерации.

Кроме того, Уполномоченный направил обращение Председателю Верховного Суда Российской Федерации с предложением рассмотреть на Пленуме Верховного Суда вопрос о дополнении Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 г. N 23 "О судебном решении" положением об учете судами общей юрисдикции при разрешении гражданских дел определений Конституционного Суда Российской Федерации, содержащих конституционно-правовое толкование закона, примененного в конкретном деле. К сожалению, согласно ответу, поступившему из Верховного Суда, включение предложенного дополнения в текст постановления признано нецелесообразным.

Переписка Уполномоченного с государственными органами в связи с участием в судебных делах по жалобам граждан выявила многочисленные случаи неисполнения Верховным Судом определений Конституционного Суда. Между тем сам Конституционный Суд исходит из безусловной обязательности исполнения своих определений. Налицо, таким образом, коллизия в толковании правовых норм между Верховным Судом и Конституционным Судом страны.

Подобное положение не может не сказываться негативно на отправлении правосудия и, следовательно, на правах и законных интересах всех лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации.

Со своей стороны, Уполномоченный убежден, что исполнение решений Конституционного Суда является обязательным для всех государственных органов и должностных лиц независимо от того, в какой форме это решение принято - определения или постановления.

Уполномоченный призывает все ветви государственной власти обратить внимание на проблему и в пределах своей компетенции принять меры по обеспечению исполнения судебных решений конституционной юстиции для устранения коллизии.

В процессе рассмотрения поступающих жалоб и обращений Уполномоченному приходится также сталкиваться со случаями неисполнения российскими судами решений Европейского Суда по правам человека со ссылкой на отсутствие необходимых для этого механизмов.

В процессе проверки ряда жалоб на необоснованную конфискацию предметов контрабанды Уполномоченный посчитал необходимым выяснить результаты аналогичного дела, обстоятельства которого исследовались Европейским Судом по правам человека в деле "Бакланов против России". В соответствии с ч. 5 ст. 415 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации пересмотр уголовного дела должен в таком случае осуществляться Президиумом Верховного Суда по представлению Председателя Верховного Суда не позднее одного месяца со дня поступления такого представления. Было установлено, что спустя год с момента принятия решения Европейским Судом уголовное дело, по которому было конфисковано имущество Бакланова, так и не было пересмотрено. Оказывается, законодатель не установил срок, в течение которого Председатель Верховного Суда должен внести представление в Президиум Верховного Суда. Кроме того, процессуальный закон не определяет инициатора подобного представления - должен ли им быть гражданин либо же сам Председатель Верховного Суда. В данном конкретном случае с инициативой пришлось выступить Уполномоченному. Только после этого уголовное дело было пересмотрено в Президиуме Верховного Суда Российской Федерации, и Бакланову судебным решением возвращено незаконно конфискованное имущество.

Проблема неисполнения судебных решений стала предметом обсуждения на специальных совещаниях, проведенных с декабря 2006 года по март 2007 года во всех федеральных округах с участием руководства регионов и представителей администрации Президента России. Была высказана идея о формировании своеобразного "национального фильтра" - инстанции, которая проверяла бы все подаваемые в Европейский Суд по правам человека жалобы. Был разработан проект закона, в соответствии с которым Верховный Суд Российской Федерации предлагается наделить полномочиями по рассмотрению обращений граждан в отношении государства. Целью заявленных нововведений является создание механизма, при котором гражданин в тех случаях, когда судебное решение по какому-то его вопросу не выполняется или слишком затянулось, мог бы обратиться в суд о выплате ему компенсации за нарушение ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей право каждого на справедливое судебное разбирательство в разумный срок.

Уполномоченный считает необходимым обратить внимание на то, что совместные усилия должны быть направлены не на формальное сокращение количества жалоб российских граждан в Европейский Суд по правам человека любыми способами, а на создание условий, при которых поводов для обращения в международные судебные инстанции было бы меньше.

8. Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью

В соответствии со ст. 52 Конституции Российской Федерации всем потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью обеспечивается доступ к правосудию и компенсация причиненного ущерба. Основные права потерпевших конкретизированы в ст. 42 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

На деле, однако, говорить об эффективной защите государством прав потерпевших по-прежнему не приходится. Отчасти это объясняется тем, что на протяжении многих лет основное внимание государства и общества было по вполне понятным причинам сосредоточено на защите прав подсудимых, подозреваемых или осужденных. В таких условиях права потерпевших воспринимались порой как нечто производное от наказания преступника. В результате сегодня права потерпевших защищены объективно слабее, чем права подсудимых, подозреваемых или осужденных. Последние сплошь и рядом не возмещают своим жертвам причиненный им вред. Государство же его тоже, как правило, не компенсирует. Не оказывает государство и должной психологической помощи потерпевшим.

По данным статистики, не менее одной четвертой части жителей Российской Федерации становились в последние годы жертвами преступлений. При этом, однако, около половины лиц, признанных потерпевшими, воздержались от предъявления гражданского иска о возмещении причиненного вреда. Четвертая часть потерпевших по тем или иным причинам отказалась в суде от своих показаний, примерно столько же не явилось в суд вообще. Неверие потерпевших в способность суда эффективно защитить их права, законные интересы и личную безопасность - признак неблагополучия в этом важном аспекте правосудия.

По многим процессуальным позициям потерпевший поставлен в неравное положение с подозреваемым, обвиняемым и подсудимым, что указывает на неполную реализацию принципа равенства сторон в уголовном судопроизводстве.

В соответствии с действующим законодательством, потерпевшим признается лицо, в отношении которого дознавателем, следователем, прокурором или судом принят процессуальный акт - постановление о признании потерпевшим***. Только с этого момента потерпевший как самостоятельная фигура уголовного судопроизводства вступает в процесс и наделяется процессуальными правами.

Однако срок принятия постановления о признании потерпевшим законом не установлен. В силу этого пострадавший от преступления зачастую признается потерпевшим только на завершающей стадии досудебного производства. До тех пор пока его не признают потерпевшим, пострадавший от преступления рассматривается в качестве заявителя. Это, в свою очередь, ведет к нарушению права пострадавшего на получение информации о ходе и результатах предварительного расследования, на предоставление предметов и документов, подтверждающих его заявление о преступлении, и др.

С учетом сказанного представляется необходимым дополнить ст. 146 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации положением о том, что, пострадавшее от преступления лицо признается потерпевшим одновременно с возбуждением уголовного дела.

Как участники уголовного судопроизводства, подозреваемые и обвиняемые имеют право на услуги адвоката, оплачиваемые из бюджета. Напротив, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации не предусматривает предоставление бесплатной юридической помощи потерпевшему.

Федеральным законом от 20.08.2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" установлены принципы осуществления и виды государственной защиты, включающие меры безопасности и социальной поддержки, определены органы, обеспечивающие государственную защиту, и порядок применения таких мер. Однако на практике указанные меры фактически не работают. Основная причина кроется в недостаточном их финансировании.

Механизм обеспечения прав потерпевших на возмещение причиненного преступлениями материального ущерба и компенсации морального вреда остается крайне несовершенным.

Потерпевший может защитить свои имущественные права, подав соответствующий гражданский иск. При этом ему придется самостоятельно как доказать факт причинения вреда, так и обосновать его размеры.

В новом УПК РФ не осталось существовавшей ранее нормы о том, что суд при постановлении приговора был вправе по собственной инициативе разрешить вопрос о возмещении материального ущерба, причиненного преступлением, если потерпевшим не предъявлен гражданский иск. Теперь же в случае, если потерпевший по каким-то, возможно, не зависящим от него причинам не предъявит указанный гражданский иск, преступник будет вообще освобожден от возмещения причиненного им ущерба.

Для устранения отмеченного недостатка необходимо внести изменение в ст. 44 УПК РФ, установив, что потерпевший, которому причинен материальный ущерб, должен автоматически признаваться гражданским истцом одновременно с возбуждением уголовного дела. Только так можно будет своевременно принять уголовно-правовые меры обеспечения иска, например, наложив арест на имущество обвиняемого на предмет его возможной конфискации в целях возмещения потерпевшему (или его родственникам) причиненного преступлением ущерба.

В этом же контексте нельзя не упомянуть и о том, что по-прежнему не имеет решения вопрос о компенсации материального и морального вреда потерпевшему в ситуации, когда уголовное преследование в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении повлекшего вред преступления, прекращено вследствие амнистии.

В такой ситуации следовало бы, конечно, предусмотреть порядок, в соответствии с которым амнистия применялась бы только к обвиняемому, признавшему себя виновным и обязавшемуся возместить причиненный потерпевшему ущерб.

Впрочем, даже в этом случае было бы трудно говорить о вполне эффективной защите имущественных прав пострадавшего. Последний ведь далеко не всегда может получить всю причитающуюся ему компенсацию, даже когда преступник осужден. В соответствии с законодательством из заработка осужденного удерживаются налоги, алименты на содержание его детей, расходы на его собственное содержание. 25% заработка осужденного перечисляется на его счет. В итоге очередь потерпевшего на возмещение причиненного ему ущерба наступает только тогда, когда средств на это уже не осталось.

Согласно ст. 52 Конституции Российской Федерации, государство обеспечивает потерпевшим компенсацию причиненного им ущерба. Между тем в российском бюджетном законодательстве нет правовых норм, которые позволяли бы в полной мере реализовать положения указанной статьи. Проще говоря, компенсация ущерба за счет средств федерального бюджета не предусмотрена. Налицо противоречие с п. 12 Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 году. В этом документе четко сказано, что "в тех случаях, когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от правонарушителя или из других источников, государствам следует принимать меры к предоставлению финансовой компенсации". Таким образом, постулируется обязанность государства взять на себя выплату компенсации ущерба потерпевшему или его иждивенцам с последующим возмещением выплаченных сумм с осужденного в регрессном порядке.

С учетом сказанного, по мнению Уполномоченного, необходимо внести в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" положение о данном виде расходов, а в Бюджетный кодекс Российской Федерации - положение о создании соответствующего фонда, порядке его функционирования, а также о механизме осуществления компенсационных выплат.

Создание указанного фонда для целей компенсации ущерба потерпевшим объективно вытекает и из требований ст. 18 Федерального закона "О противодействии терроризму", предусматривающей обязанность государства производить компенсационные выплаты лицам, которым причинен ущерб в результате террористического акта.

Немаловажно также и то, что УПК РФ не предоставляет потерпевшему возможность самостоятельного сбора необходимой ему доказательственной базы. Таким образом, потерпевший оказывается в полной зависимости от результатов работы органов предварительного расследования, в силу разных объективных или субъективных причин нередко допускающих ошибки.

Кроме того, на потерпевших зачастую оказывается давление. Следственная и оперативная практика органов внутренних дел показывает, что в большинстве случаев давление на потерпевших оказывается по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях. Объектом подобного давления становятся как сами потерпевшие, так и члены их семей. Реализуется же оно чаще всего в форме открытых или скрытых угроз убийством, причинения телесных повреждений или уничтожения имущества. Особенно тревожно то, что в оказании давления на потерпевших участвуют не только подозреваемые, обвиняемые или их представители, но порой и сотрудники правоохранительных органов.

Следствием таких противоправных действий нередко становится отказ потерпевших от данных ранее показаний либо их осознанное искажение в пользу подозреваемых или обвиняемых. По данным опросов, почти 90% потерпевших готовы изменить свои показания в случае появления угрозы их жизни или здоровью, а равно жизни и здоровью их близких. При этом потерпевших не останавливает даже осознание ответственности за дачу заведомо ложных показаний. Согласно другому опросу, проведенному в 2006 году НПО "Сопротивление", не менее 95% судей, сотрудников правоохранительных органов и адвокатов сталкивались с изменением показаний потерпевшими. В результате наносится непоправимый ущерб не только правам и интересам самих потерпевших, но и правосудию в целом. С учетом сказанного логично предположить, что государство не справляется пока с задачей обеспечения безопасности потерпевших и членов их семей.

Новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации содержит ряд норм, позволяющих обеспечить безопасность потерпевшего и иных участников уголовного судопроизводства в случае, если им угрожают убийством, насилием либо иными опасными противоправными действиями. К мерам обеспечения безопасности, в частности, относятся: проведение допросов в условиях, исключающих визуальное наблюдение, сохранение в тайне подлинных данных о личности потерпевшего, проведение при необходимости закрытого судебного разбирательства и ряд других. На практике, однако, все эти меры сплошь и рядом либо остаются невостребованными, либо оказываются неэффективными.

Неспособность государства оградить потерпевших от угроз и давления, с одной стороны, зачастую позволяет обвиняемым уйти от ответственности за содеянное, а с другой стороны, может побуждать потерпевших взять на себя "отправление правосудия" сугубо не правовыми средствами. Благо, что практика "справедливого самосуда" нередко воспевается как в российских, так и в зарубежных художественных произведениях.

В целом понятно, что защита от противоправного давления постепенно превращается в одну из ключевых предпосылок обеспечения всего комплекса прав потерпевших.

В почте Уполномоченного имеются жалобы на нарушения прав лиц, пострадавших в результате политических репрессий.

Тематика жалоб разнообразна. В одних речь идет об отказе в выдаче справки о реабилитации. В других - о невозможности получить положенные по закону льготы.

Жалобы на отказ в выдаче справки о реабилитации поступают, в частности, от граждан Российской Федерации, принудительно переселенных из Крыма в период 1941-1945 годов. Сам факт принудительного переселения как формы политических репрессий при этом не оспаривается. Подлинность архивных документов, подтверждающих применение таких репрессий к конкретным лицам, под сомнение тоже не ставится. Тем не менее органы внутренних дел искомые справки не выдают на том основании, что на момент принятия Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" полуостров Крым являлся территорией Украины. Такая позиция опирается на письмо ГИЦ МВД России от 10.06.1999 г. N 34/4-785, согласно которому действие указанного закона распространяется на территорию России на момент его принятия.

По мнению Уполномоченного, приведенная выше позиция МВД России противоречит положениям преамбулы и ч. 1 ст. 2 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", согласно которым реабилитации подлежат лица, подвергнутые политическим репрессиям на всей территории России с 25 октября (7 ноября) 1917 года. Как известно, до 1954 года Крымская область входила в состав РСФСР. Следовательно, лицам, подвергнутым репрессиям в Крыму в период 1941-1945 годов должны быть выданы российские справки о реабилитации. К такому же выводу 13 августа 1997 года пришел и Президиум Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев гражданское дело по жалобе гражданина М. на отказ МВД Республики Марий Эл в выдаче справки о реабилитации.

В каждом конкретном случае подобного рода Уполномоченному приходится обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями в защиту прав пострадавших от политических репрессий. По его заявлениям исковые требования судами, как правило, удовлетворяются. На "отказную" практику органов внутренних дел это, однако, никак не влияет. В связи с этим Уполномоченный хотел бы обратить внимание руководства МВД России на то, что указанное письмо ГИЦ МВД России не соответствует положениям Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" и нарушает право на реабилитацию людей, решения о применении репрессий к которым принимались на территории Крыма в период нахождения его в составе России.

Другие аспекты исполнения Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" также не безупречны. В своих обращениях к Уполномоченному граждане жалуются на проблемы с получением ряда предусмотренных этим законом льгот. Речь, в частности, идет о нарушении права реабилитированных лиц и членов их семей, проживающих в сельской местности, на получение беспроцентной ссуды для строительства жилья, а также права реабилитированных, имеющих инвалидность или являющихся пенсионерами, на бесплатное обеспечение автомобилем.

Нормы, устанавливающие эти льготы, в законодательстве есть, однако вот уже на протяжении пяти лет не действуют. Причина в том, что начиная с 2002 года федеральный бюджет не предусматривает средств на их реализацию. Представляется, что при принятии закона о федеральном бюджете на очередной год депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации следует обратить особое внимание на вопросы финансирования всего пакета социальных льгот, предоставляемых реабилитированным гражданам.

Хотелось бы также обратить внимание на явную недостаточность компенсации за имущество, утраченное в результате репрессий. Размеры этой компенсации, установленные ч. 6 ст. 16.1 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", не пересматривались с 1 января 2001 года, когда вступил в силу Федеральный закон от 07.08.2000 г. N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации". В соответствии с этим законом при невозможности возврата реабилитированным лицам сохранившегося имущества возмещается его стоимость в сумме не более 4 тыс. рублей за имущество без жилых домов и 10 тыс. рублей за все имущество, включая жилые дома.

Считая установленные федеральным законодательством размеры компенсации недостаточными и не отвечающими принципам правового государства, Уполномоченный в 2005-2007 годах неоднократно обращался к депутатам в Правительство Российской Федерации с предложением внести давно назревшие изменения в Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий". К сожалению, предложения Уполномоченного об увеличении сумм компенсации реабилитированным жертвам политических репрессий поддержки пока не нашло.

Примечательно, что Конституционный Суд Российской Федерации в принятых в 2007 году определениях по жалобам Тихонова А.А. и Фетисовой В.Г. признал, что Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации должны исходить из необходимости наиболее полного возмещения гражданам ущерба, причиненного политическими репрессиями.

9. Права человека в сфере миграции и гражданства

В отчетном году вступили в силу федеральные законы "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" и "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В результате был отменен целый ряд архаичных бюрократических препятствий для легализации лиц указанных категорий на территории России.

Отныне их регистрационный учет осуществляется в уведомительном, а не разрешительном порядке, причем как по месту временного проживания, так и по месту работы. Кроме того, по новому законодательству, ответственность за предоставление иностранному работнику неприспособленного для жилья помещения несет сам работодатель. Именно с него органы надзора вправе требовать соблюдения соответствующих норм и правил. Все эти нововведения вполне разумны и рациональны: ведь вопреки расхожим представлениям многие проблемы нелегальной трудовой миграции обусловлены скорее корыстолюбием самих работодателей.

Существенно упростились и процедуры получения разрешений на право привлечения иностранной рабочей силы и на временное проживание. В рамках той же логики планировалось отменить и квоты на получение разрешения на временное проживание и на трудовую деятельность для иностранных граждан, прибывших в безвизовом порядке. Однако в январе 2007 года, то есть еще до вступления нового законодательства в силу, Государственная Дума приняла новые поправки к Федеральному закону "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", восстановившие в полном объеме систему квотирования. К моменту принятия этих неожиданных поправок региональная и федеральная квоты на получение разрешения на временное проживание и на трудовую деятельность были уже определены, причем с учетом только иностранных граждан, прибывающих в Российскую Федерацию в визовом порядке. Общая квота на 2007 год в итоге составила всего около 53 тысяч человек и была вполне предсказуемо исчерпана уже в самом начале года. Попытки же субъектов Федерации добиться увеличения своих квот закончились неудачей.

Впечатление таково, что части работодателей и "сочувствующих" им должностных лиц государства не по душе упрощение процедуры легализации иностранных работников. Рабский, по сути дела, труд бесправных нелегальных иммигрантов обходится много дешевле. Отсюда бюрократические препоны, демагогия, эксплуатирующая далеко не лучшие стереотипы общественного сознания. Нередко приходится, например, сталкиваться с утверждением о том, что преступность в среде иностранных работников непрерывно возрастает и поэтому, дескать, уведомительный порядок их регистрации неприемлем. Подобные утверждения не соответствуют действительности и противоречат элементарной логике.

В 2007 году на регистрационный учет в Российской Федерации встало порядка 7 миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства, то есть примерно в два раза больше, чем в 2006 году. При этом, по имеющимся данным, общее количество прибывающих в нашу страну иностранных граждан возросло лишь незначительно. Иными словами, увеличение количества иностранцев, легально находящихся в стране, свидетельствует, прежде всего, о том, что миграционные процессы начали постепенно выходить "из тени".

Новая процедура учета иностранных граждан позволяет легализоваться тем из них, кто уже находится в России. Впервые же приехавшие в нашу страну иностранные граждане имеют реальную возможность избежать превращения в нелегальных иммигрантов. Принципиально важно понимать, что оформленный должным образом правовой статус выступает в качестве предпосылки не только более эффективной защиты прав и свобод иностранных граждан, но и повышения их ответственности перед российскими законами.

Имплементация нового миграционного законодательства сталкивается и со вполне объективными трудностями. По-прежнему отсутствуют, в частности, надлежащие условия для адаптации иммигрантов. Необходимые для этого центры социально-культурной адаптации создаются недопустимо медленно. В целом представляется, что львиную долю организационной и финансовой ответственности за создание подобных центров могло бы взять на себя федеральное правительство.

В отчетном году в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, начали прибывать первые переселенцы. Эта программа была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2006 г. N 637. Реализовывать ее собирались поэтапно. На первом этапе (2006 г.) планировалось утвердить региональные программы переселения, решить нормативно-правовые и организационные вопросы, а на втором этапе (2007-2008 гг.) - начать прием переселенцев. К сожалению, график выполнения программы был нарушен. Первый ее этап завершился только к началу лета 2007 года, когда Правительство Российской Федерации с опозданием утвердило региональные программы переселения и разработало соответствующую правовую базу.

Эти проволочки вкупе с немедленно обнаружившейся двойственностью подхода государственных органов к отбору участников программы не могли не отразиться на настроениях и ожиданиях потенциальных переселенцев. Им было трудно, в частности, понять, с какой главной целью их приглашают переехать в Россию. Для восполнения естественной убыли работоспособного населения или в заботе об их праве возвратиться на историческую родину.

Со своей стороны, Уполномоченный убежден, что Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников не должна превращаться в знакомую по советским временам программу пресловутого "оргнабора" специалистов.

Среди конкретных недостатков программы, явно тормозящих процесс переселения соотечественников, можно назвать установленный порядок решения их насущных потребностей (в жилье, трудоустройстве и социальных гарантиях) в рамках соответствующих региональных программ. Между тем, например, решение жилищных вопросов переселенцев во всех региональных программах увязано с ипотечным кредитованием. Исходя из заявленных в проектах региональных программ зарплат участников программы переселения (от 5 до 12 тыс. рублей), получение банковской ссуды для строительства полноценного жилья весьма проблематично. В итоге участникам программы, видимо, придется приобретать жилье самостоятельно или соглашаться на временное размещение в общежитиях или гостиницах с перспективой прожить так долгие годы.

Для соотечественников, принадлежащих к социально незащищенным категориям (пенсионеров, нетрудоспособных инвалидов и др.), в принятых региональных программах места не нашлось вообще. Они могут рассчитывать только на федеральные компенсационные выплаты (то есть на оплату переезда, провоз багажа и "подъемные"). Все остальные расходы им придется нести самим.

В таких условиях к декабрю 2007 года в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению переехало только 82 семьи (207 человек), принять же предполагалось не менее 50 тысяч человек. При этом 61 семья выбрала для переселения относительно благополучную Калининградскую область. Большинство переселенцев было вынуждено решать вопросы трудоустройства и размещения самостоятельно, ибо гарантированное им региональными программами трудоустройство на деле оказалось практически невозможно.

Известно, что к числу ключевых критериев для включения того или иного субъекта Российской Федерации в указанную Государственную программу являлась потребность в привлечении дополнительных трудовых ресурсов, поскольку собственные возможности региона были исчерпаны. Тем больше недоумения вызывает тот факт, что единственный переселившийся в Красноярский край участник программы трудоустроен не был. Не получили обещанной "гарантированной" работы шесть из семи участников программы, прибывших в Иркутскую область, члены 10 из 12 семей, оказавшихся в Липецкой области, 44 из 61 семьи, проживающей ныне в Калининградской области.

Неудовлетворительно обстоит дело и с выполнением государством своих обязательств перед вынужденными переселенцами. По состоянию на ноябрь 2007 года, из 36,6 тысячи семей вынужденных переселенцев (91,2 тысячи человек), состоящих на учете в территориальных органах ФМС России, подавляющее большинство (34,2 тысячи семей, 89,4 тысячи человек) не имеет на территории России постоянного жилья. Перспектива обретения жилья у них весьма призрачна: в 2007 году субъектами Российской Федерации выделено всего 1287 государственных жилищных сертификатов на приобретение жилья, а в 2006 году - 367. В целом Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002 - 2010 годы запланированы средства в объеме 5208 млн рублей. Этой суммы хватит для решения жилищного вопроса примерно в отношении 5 тысяч семей вынужденных переселенцев.

Таким образом, в настоящее время государство не может обеспечить выполнение Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" в части государственной поддержки в жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в период пятилетнего срока действия их статуса.

В то же время ситуация с беженцами и лицами, ищущими убежище на территории Российской Федерации, в известной мере стабилизировалась.

На 1 сентября 2007 года территориальными органами ФМС России было признано беженцами 444 иммигранта. Это несколько больше, чем в прошлом году, когда на учете в органах миграционной службы состояло 405 беженцев. За этот же период в 2007 году временное убежище получили 1147 иммигрантов. В 2006 году временное убежище имело 1020 человек.

Тем не менее, приведенные данные по-прежнему не отражают реального положения дел в этой области. К примеру, представительство Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в Москве (УВКБ ООН) признает нуждающимися в международной защите как минимум 2477 иммигрантов, ищущих убежище в Российской Федерации.

Как и в 2006-м, в 2007 году к Уполномоченному продолжали поступать просьбы вмешаться в связи с нарушением права на убежище в Российской Федерации ряда иностранных граждан и возможностью их экстрадиции в государства, где их жизни и здоровью угрожает опасность. Следует отметить конструктивную позицию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которая отказывает в выдаче другим странам их граждан, исходя из международных обязательств России, возникающих в связи с присоединением к Европейской конвенции о выдаче и дополнительным Протоколам к ней.

К сожалению, даже Генеральная прокуратура Российской Федерации не всегда может гарантировать соблюдение прав иностранных граждан на территории России. В докладе Уполномоченного за 2006 год приводился пример, когда гражданин Республики Узбекистан М. был выслан на родину с грубейшими нарушениями российского законодательства. По сообщению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, за незаконные действия в отношении М. в 2007 году был осужден один из руководителей подразделения ГУВД г. Москвы.

К сожалению, его пример не стал другим наукой.

К Уполномоченному обратилась гражданка Российской Федерации Н. с просьбой оказать содействие в воссоединении ее семьи. В течение последних 6 лет она и ее гражданский муж - гражданин КНДР Д. проживали совместно и имеют общего сына трех лет. Д. обратился с ходатайством о предоставлении ему статуса беженца. Представительство Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в Москве признало Д. нуждающимся в международной защите. Однако УФМС по Московской области 2 ноября 2007 года отказало Д. в признании его беженцем на территории Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "О беженцах" Д. имел право обжаловать решение об отказе УФМС по Московской области в признании его беженцем в месячный срок и в течение этого времени должен был находиться под защитой и покровительством ФМС России.

Как далее следовало из письма заявительницы, в тот же день 2 ноября 2007 года Д. был похищен "неизвестными лицами" и насильно вывезен в Хабаровск по чужим документам. В Хабаровске Д. удалось скрыться от похитителей и спрятаться у знакомых. О случившимся Д. сообщил жене по телефону. Для выяснения ситуации и оказания помощи Д. в Хабаровск вылетели жена Д., сотрудники УВКБ ООН и представители правозащитной организации "Гражданское содействие". На месте Д. оказывали необходимую помощь Уполномоченный по правам человека в Приморском крае и работники его аппарата.

По прибытии в Хабаровск выяснилось, что обеспечить безопасность не только Д., но и всех, кто участвует в его деле, не удается. Неизвестными лицами было организовано наблюдение за прибывшими из Москвы, сопровождение автомобилей Уполномоченного по правам человека в Приморском крае, оказывалось давление на хозяев дома, где прятался Д. При этом краевое руководство УВД и УФСБ заверили Уполномоченного по правам человека в Приморском крае, что никакие действия в отношении гражданина КНДР их службы не предпринимали.

Учитывая неоднозначность ситуации, Д. был вынужден переехать в г. Владивосток, где ему и всем его сопровождающим была обеспечена охрана силами УВД по Приморскому краю. После оформления необходимых документов Д. был возвращен в Москву, где с семьей находится под защитой представительства УВКБ ООН.

Уполномоченный обратился к Директору ФСБ России с просьбой разобраться в этом запутанном деле. На момент подписания настоящего доклада дело о похищении гражданина КНДР Д. оставалось на контроле у Уполномоченного.

В острую проблему прав человека выросла в отчетном году практика изъятия паспортов гражданина Российской Федерации, все шире применяемая ФМС России в отношении бывших граждан СССР, чаще всего по независящим от них причинам не имеющих документального подтверждения принадлежности к гражданству Российской Федерации.

В связи с многочисленными жалобами граждан Уполномоченный вместе с коллегами в субъектах Федерации провел проверку действий ФМС России. Как выяснилось, в подавляющем большинстве случаев причиной изъятия паспортов было их ненадлежащее оформление самими органами ФМС или их предшественниками. В результате стала типичной ситуация, когда бывшие граждане СССР, в течение многих лет добросовестно полагавшие себя гражданами Российской Федерации и выполнявшие все вытекающие из этого обязанности, внезапно становятся лицами без гражданства и нередко лишаются средств существования. Подобные способы "наведения порядка" в неоднократно пересматривавшейся системе паспортизации представляются неприемлемыми.

Консолидированное мнение федерального Уполномоченного и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации состоит в том, что при отсутствии доказанной вины конкретного гражданина СССР в незаконном получении российского гражданства и паспорта, он должен без каких-либо дополнительных условий признаваться гражданином Российской Федерации.

Уполномоченный обратился к Президенту Российской Федерации и Председателю Правительства Российской Федерации с предложением о пересмотре подобной порочной практики изъятия паспортов у граждан России. В декабре отчетного года Уполномоченный посвятил той же проблеме свой очередной специальный доклад.

10. Право на выбор места пребывания и жительства

Как известно, в СССР действовал разрешительный порядок выбора места пребывания или жительства, так называемая "прописка", являвшаяся средством государственного контроля за передвижением людей. Помимо чисто полицейских функций, существование института разрешительной прописки было обусловлено также и необходимостью административного регулирования миграционных потоков, которые объективно порождались огромными территориальными диспропорциями социально-экономического развития страны.

В российской административно-юридической практике на смену архаичному институту разрешительной прописки пришел демократический институт уведомительной регистрации по свободно выбранному месту пребывания или жительства. Суть нововведения в том, что наличие или отсутствие регистрации не может служить ни основанием для ограничения, ни условием реализации человеком его прав и свобод. Иными словами, в отличие от прописки, регистрация выполняет лишь одну функцию - учета населения в пределах Российской Федерации и отражает простой факт нахождения конкретного лица по месту пребывания или жительства.

Впрочем, территориальные диспропорции социально-экономического развития в России сохранились и отчасти даже углубились. Соответственно, не исчезла и проблема регулирования миграционных потоков, которую институт уведомительной регистрации никак не решает. Налицо, таким образом, известное противоречие между реалиями переходной экономики и правовыми нормами демократического государства. Это, естественно, не означает, что последние должны полностью приноситься в жертву первым. На деле, однако, именно так и происходит.

Поступающие к Уполномоченному жалобы, равно как и проводимые им проверки, свидетельствуют о том, что вопреки ст. 27 Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25.06.1993 г. N 5242-1 и Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998 г. N 4-П, право на выбор места пребывания или жительства реализуется гражданами не в полной мере. Больше того, зачастую оно сознательно ограничивается самим государством на основании принимаемых нормативных актов. В таких условиях практически каждый законно находящийся на территории Российской Федерации человек при реализации своего конституционного права на выбор места пребывания или жительства может оказаться потерпевшим от неправомерных действий государственных органов.

Как правило, такие действия государственных органов оправдываются благими намерениями - заботой государства о выполнении перед гражданами своих обязательств, например, в области медицинского и пенсионного обслуживания и др. В отдельных случаях должностные лица государства, не мудрствуя лукаво, прямо ссылаются на необходимость регулирования миграционных потоков. Факты ограничения конституционного права на выбор места пребывания или проживания между тем множатся, а набор используемых для этого предлогов увеличивается.

В частности, в отчетном году в практике Уполномоченного появились примеры ограничения права граждан на проживание в жилом помещении, находящемся в долевой или совместной собственности.

Приобретая право собственности на часть (долю) жилого помещения путем совершения законной гражданско-правовой сделки, законопослушный гражданин порой сталкивается с отказом при попытке зарегистрироваться по месту жительства (либо зарегистрировать членов своей семьи). В качестве мотива для отказа в регистрации (носящей, как известно, уведомительный характер), регистрирующие органы обычно указывают на то, что общая площадь жилого помещения на одного члена семьи может оказаться ниже установленной учетной нормы. Ссылаются порой и на якобы необходимое для регистрации согласие соседей по коммунальной квартире. Все подобные доводы представляются Уполномоченному незаконными.

Такой вывод основывается на анализе правовой природы института регистрации граждан по месту жительства и подтверждается действующим федеральным законодательством и Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации N 4-П.

Согласно ч. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации. Органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Иначе говоря, регистрация не создает прав и носит лишь правоподтверждающий характер.

Право собственности на жилое помещение включает в себя право владения, пользования и распоряжения. Собственник, реализуя свое право распоряжаться жилым помещением, может передать право пользования этим помещением иным лицам. (Если такая передача носит временный характер, пользователь ставится на регистрационный учет по месту пребывания в качестве временного жильца, нанимателя и т.п.). При этом ограничить право пользования жилым помещением может лишь собственник, а не орган, осуществляющий регистрационный учет. Такая позиция находит свое подтверждение и в нормах Жилищного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 70 которого устанавливает, что наймодатель (то есть собственник жилого помещения, предоставленного гражданину по договору социального найма) может запретить вселение граждан в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи в случае, если после их вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи окажется менее учетной нормы. Только на основании наличия подобного запрета собственника орган, осуществляющий регистрацию по месту пребывания и проживания, может отказать в регистрации.

Несколько иначе обстоит дело с регистрацией собственника доли в праве собственности на жилое помещение (или членов его семьи).

В соответствии со ст. 246 и 247 Гражданского кодекса Российской Федерации, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех ее участников, а при отсутствии между ними согласия - в порядке, устанавливаемом судом. Следовательно, для регистрации лица, обладающего правом собственности на долю в жилом помещении (и членов его семьи), кроме волеизъявления данного собственника, необходимо также согласие всех собственников помещения.

При наличии такого согласия отказ органов миграционной службы в регистрации гражданина является прямым нарушением закона.

В случае же когда гражданин является собственником самостоятельного объекта правоотношений, в том числе и комнаты в коммунальной квартире, для владения (фактического обладания) пользования (проживания) и распоряжения, включая вселение в комнату иных граждан, не требуется согласия соседей по коммунальной квартире.

К Уполномоченному обратился гражданин А. с жалобой на отказ в регистрации своей жены по месту их совместного проживания в коммунальной квартире. Согласно ответу УФМС по г. Москве отказ в регистрации вызван отсутствием согласия собственников иных комнат в квартире и мотивируется ст. 41 Жилищного кодекса Российской Федерации и ст. 246 и 247 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В ходе проверки жалобы установлено, что заявитель со своей супругой состоят в законном браке с 1969 года, в 2004 году на совместные сбережения приобрели в собственность комнату в коммунальной квартире, зарегистрированную на мужа.

В соответствии со ст. 34 Семейного кодекса Российской Федерации имущество, нажитое супругами во время брака, является их совместной собственностью, независимо от того, на имя кого из супругов оно приобретено либо на имя кого или кем из супругов внесены денежные средства.

Таким образом, супруга А. является сособственником жилого помещения комнаты в коммунальной квартире. Следовательно, на основании ст. 41 ЖК РФ наряду со своим супругом и иными жильцами коммунальной квартиры (также сособственниками) обладает правом общей долевой собственности на помещения вспомогательного использования.

Усматривая нарушение прав заявительницы на выбор места жительства, Уполномоченный обратился за разъяснениями к начальнику УФМС по г. Москве. Последний сообщил о правомерности отказа на основании постановления Правительства Москвы от 31.10.2006 г. N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве". Согласно этому постановлению, для регистрации в жилых помещениях в коммунальных квартирах необходимо согласие собственников всех жилых помещений в этой квартире.

В настоящее время указанное постановление Правительства Москвы является предметом судебного рассмотрения в Московском городском суде по инициативе Московской городской прокуратуры.

На момент подписания настоящего доклада жалоба гражданина А. оставалась на контроле у Уполномоченного.

При правильном понимании института регистрации решается также комплекс проблем, связанных с процедурой оформления регистрации. Нередко граждане жалуются на нарушения в области права на свободное передвижение, обусловленные чрезмерными требованиями органов регистрационного учета относительно представляемых документов при регистрации собственниками на свое жилое помещение лиц в качестве членов семьи.

Основная сложность заключается в том, что в соответствии с законом обязательным условием оформления любого вида регистрации является предъявление документа, подтверждающего право на проживание в жилом помещении. При этом отсутствие в законе перечня документов, подтверждающих такое право, обычно истолковывается регистрационными органами как позволяющее запрашивать любой документ.

К Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратился гражданин К. с жалобой на органы Федеральной миграционной службы России.

Как сообщил К., он обратился в ПВС Автозаводского РУВД г. Тольятти по поводу регистрации по месту жительства в квартире супруги его и несовершеннолетнего сына.

В соответствии с Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" условиями регистрации по месту жительства является заполнение регистрирующимся лицом заявления по соответствующей форме, предъявление подтверждающего личность документа и любого документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение (это может быть любой из перечисленных документов: ордер, договор, заявление лица, предоставившего жилое помещение).

Собрав необходимый, согласно закону, пакет документов, включающий в себя собственное заявление К., заявление лица, предоставившего К. жилое помещение и подтверждающий личность документ, гражданин К. обратился в ПВС Автозаводского РУВД г. Тольятти.

Однако в регистрации ему было отказано, поскольку, по мнению регистрирующего органа, гражданином К. представлены не все необходимые документы, а именно К. не представлен договор купли-продажи квартиры и справки о составе семьи матери его несовершеннолетнего сына.

Решением суда Автозаводского района г. Тольятти, несмотря на очевидную незаконность отказа ПВС Автозаводского РУВД г. Тольятти в регистрации гражданина К. и его несовершеннолетнего сына, отказ признан правомерным.

Более того, органы миграционной службы по г. Тольятти не только незаконно отказали заявителю в регистрации по месту жительства, но и впоследствии, постановлением по делу об административном правонарушении, оставленным в силе решениями судьи Автозаводского суда г. Тольятти и судьи областного суда, за проживание без регистрации по месту жительства гражданин К. подвергнут административному штрафу.

На момент подписания настоящего доклада жалоба гражданина К. оставалась на контроле у Уполномоченного.

Особую тревогу вызывает тот факт, что, наряду с необоснованным ограничением самого права на выбор места пребывания или жительства, существующий порядок и правовые последствия регистрации затрудняют реализацию иных конституционных прав. Несмотря на содержащийся в законе прямой запрет, нормативные правовые акты регионального уровня сплошь и рядом ставят реализацию прав и свобод гражданина в зависимость от наличия у него регистрации по месту жительства.

Имеют место случаи, при которых неработающие граждане без регистрации по месту жительства не могут оформить медицинский полис. Вместе с тем гражданам, имеющим на руках медицинский полис, зачастую бывает весьма затруднительно получить медицинское обслуживание в медицинских учреждениях не по месту регистрации.

Постановка транспортных средств на учет в ГИБДД также зависит от регистрации их владельцев. Граждане, желающие оформить регистрацию купленного ими транспортного средства по месту временного пребывания, сделать этого не могут, и вынуждены отправляться на место своего подтвержденного регистрацией постоянного жительства, находящееся порой за несколько тысяч километров. Причина в том, что, согласно действующему законодательству, "привилегия" регистрации транспортного средства по месту пребывания предоставлено лишь гражданам, у которых отсутствует регистрация по месту жительства.

С регистрацией жестко связано и конституционное право граждан на выезд за пределы Российской Федерации. Так, соответствующим федеральным законом для граждан, не имеющих никакой регистрации, выдача заграничного паспорта, без которого выезд из России невозможен, не предусмотрена.

Немаловажным представляется также то, что основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка. Факт нахождения места жительства устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации. И только в отдельных случаях место жительства может быть установлено другими уполномоченными на то органами, организациями, должностными лицами.

Недостаточная определенность процедуры подтверждения места жительства в отдельных случаях приводит к тому, что граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, региона, но не имеющие постоянной регистрации, лишены возможности участвовать в местных и региональных выборах.

При таких обстоятельствах регистрация гражданина по месту жительства выступает в качестве основного условия реализации его активного избирательного права, что в соответствии со ст. 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" является недопустимым. Регистрация не может быть условием реализации конституционных прав. Так гласит закон.

В этой же связи необходимо отметить, что отсутствие у гражданина регистрации фактически ограничивает его право на труд. Едва ли не все объявления о приеме на работу содержат требование о наличии у соискателя регистрации по месту жительства. По-житейски это понятно: работодатели не хотят ссориться с правоохранительными органами. В итоге возникает как бы замкнутый круг. Без регистрации нельзя устроиться на работу, а без работы - трудно зарегистрироваться. Между тем все нормативные правовые акты, устанавливавшие ограничения в приеме на работу для граждан без прописки, были отменены еще в 1991 году Комитетом конституционного надзора СССР. Кроме того, подобный явно дискриминационный подход работодателей к гражданам без прописки противоречит как международным, так и действующим российским правовым нормам.

Вывод из сказанного очевиден. Необходимы срочные и решительные меры для окончательного отказа от рудиментов института разрешительной прописки. Одним из важнейших шагов в этом направлении могло бы стать формирование в рамках ведомств (социальных, жилищных, медицинских, миграционных служб, ГИБДД и др.) общих информационных баз данных. Это, в частности, исключило бы возможность дублирования учетной информации по месту проживания и пребывания. Фундамент для такой работы заложен действующим Федеральным законом от 27.07.2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных".

Как уже отмечалось выше, институт уведомительной регистрации предназначен исключительно для фиксации факта временного пребывания или постоянного проживания конкретного гражданина в определенном месте. С учетом этого представлялось бы целесообразным в дальнейшем рассмотреть вопрос об отмене обязанности граждан регистрироваться по месту пребывания или жительства. Регистрация должна стать правом, воспользоваться которым сможет любой гражданин, готовый сообщить государству о месте своего пребывания или жительства. Как следствие этого, нужно было бы, естественно, подумать и об отмене предусмотренной ст. 19.15. КоАП РФ нормы об административной ответственности за отсутствие у гражданина России регистрации по месту жительства или пребывания.

11. Совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина

Анализ российского законодательства о правах и свободах человека и гражданина на предмет его совершенствования и приведения в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права является одной из задач Уполномоченного. Эта задача по-прежнему весьма актуальна: поступающие к Уполномоченному обращения граждан свидетельствуют о том, что несовершенство федеральных законов, их несоответствие порой международным обязательствам Российской Федерации, равно как и изъяны в правоприменительной практике, могут служить причиной нарушений прав и свобод человека.

В отчетном году Уполномоченным было направлено 62 обращения к субъектам права законодательной инициативы с предложениями по совершенствованию действующего законодательства, подготовлено пять проектов нормативных правовых актов (в том числе четыре проекта федеральных законов и один проект постановления Правительства Российской Федерации).

Как известно, Уполномоченный не наделен правом законодательной инициативы, позволяющим напрямую внести в Государственную Думу законопроекты. Свои предложения о совершенствовании законодательства он вынужден направлять на рассмотрение перечисленным в Конституции Российской Федерации субъектам этого права. Те, в свою очередь, могут принять или отвергнуть предложения Уполномоченного. Такой громоздкий порядок заметно увеличивает объем переписки Уполномоченного с его корреспондентами и не повышает эффективности законотворческого процесса.

В связи с этим следует вновь подчеркнуть необходимость принятия федерального закона, устанавливающего единые правила разработки законопроектов для всех участников законотворческого процесса. С предложением об инициировании такого закона Уполномоченный в начале отчетного года обращался в Совет Федерации, где оно по состоянию на конец года не получило поддержки. В связи с чем в январе 2008 года Уполномоченный был вынужден в очередной раз обратиться с этим же предложением в Государственную Думу.

В отчетном году предложения Уполномоченного были направлены на внесение изменений и дополнений как в федеральные законы, так и в подзаконные нормативные правовые акты.

Предпринятый Уполномоченным анализ законодательства о социальной защите отдельных категорий граждан показал, что правовые нормы ряда законодательных актов не полностью учитывают требования Конституции Российской Федерации о равенстве всех перед законом.

В докладе Уполномоченного за 2006 год говорилось о том, что в соответствии с положением п. 4 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 23.12.1992 г. N 4202-1 "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудников внутренних дел Российской Федерации", сотрудники органов внутренних дел, уволенные со службы с правом на пенсию до 13 января 1993 года, достигшие выслуги в двадцать и более лет и имеющие специальное звание до майора милиции, а также их супруг (супруга) и дети, не пользуются равными с другими сотрудниками тех же органов социальными гарантиями. В течение нескольких лет Уполномоченный неоднократно обращался в Правительство Российской Федерации с предложением исключить из указанного законодательного акта положения, носящие столь явно дискриминационный характер. По поставленному Уполномоченным вопросу в конце отчетного года Правительством Российской Федерации был подготовлен проект соответствующего федерального закона. Теперь дело за Государственной Думой.

Приходится констатировать, что и нормативные правовые акты, принимаемые Правительством Российской Федерации, в отдельных случаях также грешат упущениями или недостаточно четкими формулировками.

Например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 12.01.2007 г. N 6 "Об утверждении Правил осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом" не сформулированы основания и порядок оказания социальной защиты родственникам лиц, лишившихся жизни (здоровья, имущества) при применении оружия на воздушном, морском или речном судне в порядке, предусмотренном статьями 7 и 8 Федерального закона "О противодействии терроризму". Обращения Уполномоченного в Правительство Российской Федерации по этому вопросу пока не привели к его правовому разрешению.

В связи с тем что п. 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 11.11.2006 г. N 664 "Об утверждении Правил выплаты единовременных пособий потерпевшим, свидетелям и иным участникам уголовного судопроизводства, в отношении которых в установленном порядке принято решение об осуществлении государственной защиты" не содержал полного списка лиц, имеющих право на получение единовременного пособия, Уполномоченный обратился в Правительство Российской Федерации с предложением включить в указанный список детей-инвалидов. Правительство Российской Федерации поддержало эту инициативу и Постановлением от 04.10.2007 г. N 636 дополнило п. 4 Правил, предусмотрев выплату детям-инвалидам единовременного пособия в размере 50 тыс. рублей.

Анализ действующего уголовного законодательства показал, что Уголовный кодекс Российской Федерации из-за имеющихся в нем пробелов и коллизий не всегда способен обеспечить надлежащим образом уголовно-правовую защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Вне его правового регулирования остался целый ряд противоправных деяний, которые в соответствии с положениями международного права и национального законодательства должны быть включены в уголовное законодательство.

Уполномоченным были подготовлены предложения об установлении уголовной ответственности за каннибализм, случаи которого неоднократно освещались средствами массовой информации; о признании общественно опасными деяниями куплю-продажу органов человека, других частей его тела и компонентов крови в коммерческих целях, а также клонирование человека. Эти предложения в целом получили поддержку Генеральной прокуратуры Российской Федерации и не были отвергнуты заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, что позволило обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением о разработке проекта соответствующего федерального закона. Однако Минюст России оснований для подготовки такого законопроекта не нашел, что идет вразрез с международными правовыми актами и не способствует гармонизации уголовного законодательства России с уголовным законодательством других стран в части установления ответственности за указанные деяния.

Обращение к национальному антикоррупционному законодательству позволило выявить довольно существенные пробелы и противоречия в этой области правового регулирования, лишающие потерпевших от преступлений коррупционного характера возможности обеспечить защиту своих прав и интересов в соответствии с международными договорами Российской Федерации, в частности, с Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности и против коррупции, Европейской конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию.

Соответствующие предложения в виде проекта федерального закона были направлены Уполномоченным в Администрацию Президента Российской Федерации, Совет Безопасности и Комитет Государственной Думы по безопасности. В частности, предлагалось уточнить и раскрыть применяемые ныне признаки понятия "должностное лицо", ибо такие из них, как выполнение должностным лицом "организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций", нормативного правового закрепления в правовой системе Российской Федерации не имеют. Этот пробел в существующей ныне уголовно-правовой норме создает условия для необоснованного освобождения от уголовной ответственности лиц, занимающих должности в государственных корпорациях или являющихся партийными функционерами.

Одновременно Уполномоченный высказался о необходимости разработки и принятия специального федерального закона, который определил бы круг преступлений коррупционного характера, заложил правовые основы для защиты прав и законных интересов потерпевших от таких преступлений, предусмотрев механизм выплаты им компенсаций за причиненный преступлением вред, а также урегулировал вопросы международного сотрудничества по выявлению, аресту, конфискации и возврату незаконно полученных активов в страну их происхождения.

Следует признать, что Федеральным законом от 01.12.2007 г. N 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" данные предложения Уполномоченного реализованы лишь отчасти. Тем не менее этот Федеральный закон знаменует собой некий прорыв: ибо относит к должностным лицам как субъектам преступлений против государственной власти и работников государственной корпорации.

К серьезным недостаткам уголовного законодательства Российской Федерации следует отнести отсутствие в нем уголовно-правовых норм, обеспечивающих защиту детей и подростков от привлечения к выполнению работы, сопряженной с вредом для их нравственности и здоровья, или опасной для жизни.

Проинформировав Правительство Российской Федерации об этой проблеме, Уполномоченный предложил разработать проект соответствующего федерального закона. В отчетном году указанное предложение не было рассмотрено Правительством России. В связи с этим в начале 2008 года предложение было внесено повторно.

В отчетном году Уполномоченный принимал активное участие в законотворческом процессе, осуществляемом Государственной Думой на стадиях подготовки законопроектов к очередному слушанию. По одним законопроектам законодатель учел правовую позицию Уполномоченного, по другим - оставил ее без внимания. О некоторых из законопроектов, в отношении которых законодатель не счел нужным принять рекомендации Уполномоченного, следует сказать особо.

Отрицательное мнение Уполномоченным было высказано по поводу проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты Российской Федерации", которым предполагалось установить минимальный размер оплаты труда в размере 2000 рублей. В заключении Уполномоченного, направленном Председателю Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике, отмечалось, что определяемая законопроектом сумма не отвечает общепризнанным принципам и нормам международного права, в соответствии с которыми вознаграждение за труд определяется в размере не менее 68% от среднего национального показателя заработной платы.

Простой расчет минимального размера оплаты труда показывает, что он должен быть никак не ниже 6500-7000 рублей. Разумеется, с учетом объективных обстоятельств законодатель мог бы предусмотреть достижение этого показателя поэтапно. Однако в окончательной редакции закона это замечание Уполномоченного вообще учтено не было, а минимальный размер оплаты труда был установлен в сумме 2300 рублей (Федеральный закон от 22.06.2007 г. N 116-ФЗ).

Уполномоченный намерен добиваться, чтобы указанный закон в части определения минимального размера оплаты труда был приведен в соответствие с требованиями п. 1 ст. 4 Европейской социальной хартии и рекомендациями Комитета независимых экспертов Совета Европы.

В 2007 году законодателем были оставлены без внимания замечания Уполномоченного на проект федерального закона "О внесении изменений в статью 31 Жилищного кодекса Российской Федерации и статью 19 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", принятого Государственной Думой в первом чтении 25 мая 2007 года. В заключении Уполномоченного, направленном в Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, наряду с иными замечаниями было обращено внимание на недопустимость выселения при изменении права собственности на жилище тех несовершеннолетних лиц, которые в приватизированном (при их участии) жилом помещении совместно с собственником не проживают, но права на пользование таким помещением не утратили.

Этот законопроект в 2007 году Государственной Думой не был принят. Хочется надеяться на то, что новый состав Государственной Думы, рассматривая его, учтет правовую позицию Уполномоченного по этому вопросу.

В разделе 5 "Права человека в местах принудительного содержания" настоящего доклада уже упоминалось о том, что Государственной Думой 27 июня 2007 года был принят Федеральный закон N 142-ФЗ "О внесении изменений в статью 73 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым выбор места отбывания наказания в виде лишения свободы осужденного фактически зависит от субъективного усмотрения федерального органа, осуществляющего исполнение уголовных наказаний. В своем заключении на этот законопроект Уполномоченный обращал внимание законодателя на то, что многие его положения не только нарушают положения международных и европейских пенитенциарных правил, являющихся для России теми нормами и стандартами, которые она должна соблюдать в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, но и вступают во внутренние противоречия с положениями ст. 1 и 9 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, согласно которым одной из основных целей уголовно-исполнительного законодательства является подготовка осужденного после его освобождения к условиям жизни в нормальной социальной среде. К сожалению, Федеральный закон был принят без учета правовой позиции Уполномоченного. Представляется, что в своем нынешнем виде этот закон может стать предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В этом случае Уполномоченный будет готов вновь изложить свою правовую позицию.

В деятельности по совершенствованию законодательства особое внимание Уполномоченный уделяет взаимодействию с Конституционным Судом. В отчетном году Уполномоченный подготовил 11 заключений на обращения судей Конституционного Суда по вопросам конституционности положений отдельных законодательных актов, примененных к гражданам в конкретных уголовных и гражданских делах.

Конституционным Судом Российской Федерации была учтена правовая оценка Уполномоченного, высказанная им по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" в связи с жалобой гражданки Баныкиной Т.А. (Постановление от 22.03.2007 г. N 4-П). Согласно заключению Уполномоченного, оспариваемая законодательная норма не соответствует Конституции Российской Федерации. Это обязывает законодателя осуществить совершенствование законодательства с тем, чтобы обеспечить справедливую пропорциональность взносов в фонд социального страхования, осуществляемых в пользу застрахованных женщин в соответствии с их трудовым заработком и страховым обеспечением, что позволило бы в максимально возможной степени компенсировать им утраченный в связи с беременностью и родами заработок.

Правовая позиция Уполномоченного, высказанная им по жалобам ряда лиц, обратившихся в Конституционный Суд с просьбой о проверке положений п.п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и п. 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, также нашла свое отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.04.2007 г. N 5-П. В разделе 4 "Права военнослужащих и граждан, призываемых на военную службу" настоящего доклада уже говорилось о том, что этим постановлением было признано, что указанные законодательные нормы не соответствуют Конституции Российской Федерации в той мере, в какой на их основании возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 года, в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после этой даты, ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации по месту постановки на учет.

Весьма интенсивно контактирует Уполномоченный с федеральными органами исполнительной власти, принимающими подзаконные нормативные правовые акты, некоторые из которых ущемляют права и свободы человека.

Примером тому служит приказ МВД России, Минюста России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России и ФТС России от 06.10.2006 г. "Об утверждении Инструкции по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола", п. 14 которой допускается проведение оперативно-розыскных мероприятий на территории России правоохранительными органами иностранных государств.

Неоднократные обращения в Министерство юстиции Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правовую экспертизу нормативных правовых актов, показали его неспособность либо нежелание изъять это ущемляющее права человека положение инструкции. По информации, имеющейся у Уполномоченного, подготовленный в октябре 2007 года проект приказа МВД России, предусматривающий соответствующие изменения указанной инструкции, находится на согласовании в заинтересованных министерствах и ведомствах. Таким образом, для того чтобы начать работу над устранением отмеченных недостатков инструкции, потребовался целый год.

В рамках сотрудничества с Министерством внутренних дел Российской Федерации Уполномоченным по обращению руководства министерства была проведена правовая экспертиза проекта приказа МВД России "Об утверждении Правил по охране и конвоировании подозреваемых и обвиняемых". В своем заключении Уполномоченный отметил ряд присущих проекту недостатков, непосредственно затрагивавших права и свободы подозреваемых и обвиняемых, которым избрана мера пресечения - заключение под стражу.

В июне 2007 года результаты правовой экспертизы были доведены до руководства Министерства внутренних дел Российской Федерации. На момент подписания настоящего доклада указанный проект подзаконного нормативного акта находился на доработке.

12. Взаимодействие Уполномоченного с государственными органами

Одним из бесспорных признаков развитой демократии является стабильная модель взаимоотношений общества и государства. В рамках такой модели каждый член общества твердо знает свои права и свободы, в том числе и право в одиночку или сообща отстаивать их всеми, не противоречащими закону средствами. В свою очередь, и государство не забывает о правовой и общественно-политической ответственности за неисполнение присущих ему обязанностей. Обязанности эти довольно просты: обеспечивать права и не вмешиваться в свободы каждого члена общества путем принятия и соблюдения соответствующих законов и процедур.

В описанной системе координат развитой демократии функции государственного правозащитного института (омбудсмана) сводятся в основном к рутинному контролю за деятельностью государственных органов. Иного не требуется: в строгом соответствии с установленными процедурами стороны ведут сугубо правовой диалог, без оглядки на пресловутое "телефонное право" или иные квазиправовые "понятия". При этом стороны исходят из того, что признание государственным органом допущенных им нарушений прав и свобод человека укрепляет, а никак не ослабляет государство.

В странах развивающейся демократии, в том числе в России, функции уполномоченного по правам человека более многообразны. Причем не только потому, что некоторые из законов, призванных обеспечивать права человека, несовершенны, а исполнение других зачастую зависит от привходящих "житейских" обстоятельств.

Вступая во взаимодействие с государственными органами с целью восстановления нарушенных прав своих заявителей, Уполномоченный пытается помочь этим органам приобрести устойчивый навык работы над собственными ошибками. Уполномоченный не склонен при этом настаивать на априорной правоте всех своих рекомендаций, всегда готов согласиться с содержательными и убедительными разъяснениями, поступающими из государственных органов в ответ на его запросы. Уполномоченный не готов, однако, ни принять, ни понять дежурные отписки, которых все еще немало в адресованных ему официальных ответах государственных органов. Оказавшись не в состоянии побудить государственный орган к честному и аргументированному отчету перед обществом, которое он представляет, Уполномоченный не считает свою миссию выполненной.

В соответствии с законом Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации ежегодно выпускает сводный доклад о положении дел с правами человека в России, а также специальные доклады по отдельным актуальным проблемам в этой области. Ежегодный доклад Уполномоченного направляется Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации, а также Генеральному прокурору Российской Федерации. Специальные доклады Уполномоченного представляются в Государственную Думу.

Ежегодный доклад Уполномоченного подлежит обязательному официальному опубликованию в "Российской газете". Специальные доклады могут быть опубликованы в той же газете по решению Уполномоченного.

Кроме того, уже по собственной инициативе Уполномоченный направляет подготовленные доклады в ряд федеральных министерств и ведомств, а также в органы власти субъектов Российской Федерации.

Обеспечивая максимально широкий доступ к своим докладам государственных органов и должностных лиц, Уполномоченный, как представляется, вправе рассчитывать на заинтересованную реакцию тех из них, чьи действия он упоминает в критическом контексте. Закон такой нормы для них, естественно, не устанавливает. Речь скорее идет об их моральной обязанности перед своим работодателем - народом России - аргументированно и исчерпывающе ответить на критику, опровергнув ее или приняв к сведению. В действительности, как нетрудно догадаться, подобное происходит редко, хотя в дежурных отзывах недостатка обычно не бывает.

В качестве положительного примера можно в этой связи отметить реакцию Генеральной прокуратуры Российской Федерации на Специальный доклад "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания", опубликованный 26 июня 2007 года. Ознакомившись с содержанием доклада, Генеральная прокуратура не ограничилась профессиональной оценкой ряда его концептуальных положений, в инициативном порядке провела проверку использованной в докладе информации. Многие факты при этом нашли подтверждение. Другие были, наоборот, опровергнуты.

Именно такая сугубо деловая реакция государственного органа на документы и оценки Уполномоченного является, безусловно, залогом совершенствования правового государства и формирования гражданского общества в России.

С интересом и вполне содержательно отреагировали на специальный доклад и органы власти многих субъектов Российской Федерации.

Впрочем, государственные органы, в том числе и Генеральная прокуратура, далеко не всегда реагируют должным образом на обращения Уполномоченного и на информацию, содержащуюся в его докладах. Примеров проявляемого ими бездушия и формализма, к сожалению, много больше.

В ежегодном докладе Уполномоченного за 2006 год была рассказана странная история, приключившаяся в г. Санкт-Петербурге, где и.о. начальника ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, генерал-майор милиции В. Пиотровский в октябре 2006 года направил во все структурные подразделения ГУВД указание о задержании и поголовном выдворении из России граждан Грузии, нарушивших режим пребывания. При этом он ссылался на некую договоренность с местной судебной властью о вынесении во всех случаях решений исключительно о выдворении лиц указанной категории.

Расценив указание В. Пиотровского как явно незаконное, Уполномоченный обратился к Генеральному прокурору России с просьбой о принятии мер прокурорского реагирования по привлечению виновных к ответственности и отмене этого указания при подтверждении его подлинности. Поступивший "ответ" за подписью первого заместителя Генерального прокурора России содержал дежурный отчет о больших успехах правоохранительных органов г. Санкт-Петербурга, но не давал ответа ни на один из поставленных Уполномоченным вопросов. В таких обстоятельствах Уполномоченный посчитал необходимым упомянуть о факте неудовлетворительного взаимодействия с Генеральной прокуратурой в своем докладе за 2006 год.

Спустя год, на момент подписания настоящего доклада никаких дополнительных разъяснений о мерах, предпринятых Генеральной прокуратурой в связи с незаконными действиями В. Пиотровского, к Уполномоченному не поступило. Зато сам В. Пиотровский был утвержден в своей должности.

В другом разделе своего доклада за 2006 год Уполномоченный обратил внимание на то, что в Российской Федерации фактически не работает механизм предоставления политического убежища лицам, преследуемым на родине за их политические убеждения. Одним из оснований для отказа в убежище является принадлежность претендента к гражданству страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека. Список таких стран ежегодно составляет МИД России. Последний раз, однако, такой список составлялся в феврале 2005 года. Всего в списке сертифицированных МИД России "демократий" оказалось 140 стран, в том числе Вьетнам, Зимбабве, Китай, Мьянма, Уганда и др. Уполномоченный выразил глубокую озабоченность в связи с очевидной непродуманностью указанного списка.

На момент подписания настоящего доклада ни информации о новом исправленном списке, ни каких-либо разъяснений на этот счет из МИД России к Уполномоченному не поступало.

Также в докладе Уполномоченного за 2006 год содержались его предложения о закреплении специальным законодательным актом статуса решений Европейского Суда и о разработке Верховным Судом Российской Федерации для нижестоящих судебных органов более четких практических рекомендаций относительно применения решений Европейского Суда. Ни на первое, ни на второе предложение реакции не последовало.

19 апреля 2006 года к Уполномоченному обратилась и.о. Директора Латвийского государственного бюро по правам человека Диана Шмите. Указав на то, что проживающие в Латвии в статусе "неграждан" бывшие жители блокадного Ленинграда не имеют возможности получать ежемесячное денежное пособие, полагающееся пережившим блокаду гражданам России, она сообщила о готовности Латвии заключить с Россией специальное соглашение о выплате таких пособий из латвийского бюджета. В ноябре 2006 года по инициативе Уполномоченного Правительству России было поручено проработать вопрос и внести по нему предложения. К сожалению, в соответствии с существующей практикой поднятый Уполномоченным вопрос вернулся на рассмотрение в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, которое ранее уже выступало против его положительного решения.

В итоге сложилась абсурдная ситуация, когда, с одной стороны, правительство Латвии обвиняется в нарушении прав "неграждан", а с другой его конкретное предложение об облегчении положения одной из групп лиц этой категории разбивается о бюрократический саботаж одного из российских ведомств.

Анализ практики рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации жалоб Уполномоченного на неконституционность отдельных положений действующего федерального законодательства в целях соблюдения прав человека свидетельствует о том, что противоречащие Конституции Российской Федерации нормы остаются порой без надлежащей конституционно-правовой оценки. Исходя из того что в подобных исключительных случаях необходим пересмотр решений Конституционного Суда об отказе в принятии к рассмотрению жалоб о нарушениях прав человека законом, примененным в конкретном деле, поскольку отсутствуют иные внутригосударственные средства их правовой защиты, Уполномоченный обратился в Конституционный Суд с предложением выступить в качестве субъекта права законодательной инициативы по внесению соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Это предложение было Конституционным Судом фактически проигнорировано.

Одним из действенных инструментов повышения эффективности взаимодействия Уполномоченного с государственными органами могут выступать соглашения о сотрудничестве, которые он заключает с конкретными структурами и ведомствами. На момент подписания настоящего доклада действовали соглашения Уполномоченного с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел и Министерством обороны Российской Федерации, а также с Главной военной прокуратурой. Правовой статус подобных соглашений не вполне ясен: в конце концов, государственные органы обязаны сотрудничать друг с другом в любом случае. Опыт, однако, свидетельствует о том, что наличие пусть даже неформальных соглашений о сотрудничестве позволяет Уполномоченному наладить более тесные и доверительные контакты с государственными органами, более оперативно решать вопросы восстановления прав граждан, относящиеся к компетенции этих органов, проводить совместные с ними проверки и другие плановые акции по профилактике нарушений.

В отчетном году соглашение о взаимодействии было подписано Уполномоченным с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Отдача от него уже налицо, хотя, конечно, механизм совместной работы еще нуждается в совершенствовании.

Заметное место в практике взаимодействия Уполномоченного с государственными органами занимает регулярное приглашение их руководителей и высоких должностных лиц на заседания Координационного совета уполномоченных по правам человека. В отчетном году такие заседания состоялись дважды, а к участию в них были приглашены заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместитель Генерального прокурора - главный военный прокурор Российской Федерации, Директор Федеральной службы исполнения наказаний, начальник Управления по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

13. Взаимодействие с Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации

В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", субъекты Российской Федерации могут учреждать собственный независимый институт регионального уполномоченного по правам человека. Смысл именно такой организации системы государственной защиты прав и свобод человека в том, чтобы обеспечить каждому уполномоченному полную самостоятельность в работе и в принятии решений. По состоянию на конец отчетного года эта норма федерального закона реализована всего в 44 субъектах Российской Федерации. Это, конечно, недопустимо мало. Проблемы с соблюдением прав человека возникают повсеместно. Какие-то из них могут, а значит, должны быть разрешены на уровне субъекта Федерации. Там же, где институт регионального уполномоченного отсутствует, обращения граждан в связи с нарушением их прав направляются федеральному Уполномоченному или, что еще хуже, вообще никуда не направляются. Равного доступа граждан к системе государственной защиты прав и свобод человека, таким образом, не обеспечить.

Неспешность процесса учреждения института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации отражает порой вполне искреннее непонимание его необходимости со стороны законодателя. Чаще, однако, речь идет об осознанном нежелании руководства субъекта Федерации создавать неподотчетный ему орган, наделенный правом оценивать действия власти. Поводы для проволочек, как правило, находятся без особого труда. Ссылаются на нехватку средств или на то, что глава администрации субъекта Федерации на вверенной ему территории является гарантом прав и свобод граждан. (По такой логике, Президент России гарантом прав и свобод всех граждан, видимо, не является, коль скоро не оспаривает необходимость института федерального Уполномоченного). Иногда, не мудрствуя лукаво, просто говорят, что в конкретном субъекте Федерации права человека не нарушаются или нарушаются недостаточно часто для того, чтобы иметь уполномоченного. К сожалению, типичной в этом контексте выглядит ситуация, сложившаяся, например, в Тюменской области. Областной Закон "Об Уполномоченном по правам человека" был принят еще в 1998 году, но уполномоченный до сих пор не назначен. Областное руководство объясняет это тем, что в Тюменской области "... практически отсутствуют обращения граждан по вопросам, входящим в компетенцию уполномоченного по правам человека, а поступающие в ограниченном количестве жалобы оперативно разрешаются органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с установленным порядком и определенной компетенцией". Между тем из Тюменской области к федеральному Уполномоченному ежегодно поступает до 400 жалоб на действия органов государственной власти и местного самоуправления.

Уполномоченный считает необходимым еще раз заявить о том, что институт уполномоченного по правам человека необходим в каждом субъекте Российской Федерации. В этой связи следовало бы, возможно, подумать о том, чтобы изложить п.1 ст.5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в такой редакции: "В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации учреждается должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации".

В отчетном году были избраны и приступили к работе уполномоченные по правам человека в 10 субъектах Российской Федерации: в республиках Алтай, Кабардино-Балкария и Мордовия, в Иркутской, Омской, Орловской, Ростовской и Тверской областях, в г. Санкт-Петербурге и в Ненецком автономном округе. Эффективность работы новых "защитников народа" будет зависеть от того, насколько быстро они овладеют непростым искусством выступать независимым и беспристрастным посредником между обществом и властью. Опыт показывает, что уполномоченный по правам человека не может находиться в конфронтации с властью, но и не должен позиционировать себя как ее часть и тем более адвокат. Интересы демократического государства требуют, чтобы уполномоченный последовательно защищал общество от ошибок и злоупотреблений государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. В такой парадигме особую важность для уполномоченного имеет тесное и доверительное взаимодействие с неправительственными правозащитными организациями и со всеми другими представителями гражданского общества. К сожалению, приходится констатировать, что у некоторых вновь избранных уполномоченных отношения с правозащитным сообществом пока не вполне складываются. Со своей стороны, федеральный Уполномоченный готов по возможности помочь им в налаживании таких связей.

Взаимодействие федерального Уполномоченного с его коллегами в субъектах Российской Федерации осуществляется в целях повышения эффективности единой государственной системы защиты прав человека. При этом следует еще раз подчеркнуть, что федеральный Уполномоченный не выступает в качестве вышестоящей инстанции для региональных уполномоченных по правам человека.

Основным органом взаимодействия уполномоченных по правам человека является их Координационный совет, созданный 6 октября 2000 года. Заседания Координационного совета уполномоченных по правам человека обычно проводятся не реже двух раз в год. В рамках указанных заседаний организуются встречи уполномоченных с руководителями и высокими должностными лицами различных государственных ведомств, обсуждаются совместные инициативы уполномоченных, вырабатывается их общий подход к актуальным проблемам обеспечения прав и свобод человека.

В отчетном году состоялись три заседания Координационного совета. На апрельском заседании в Москве обсуждались вопросы обеспечения прав человека в учреждениях пенитенциарной системы, а также взаимодействия органов военной прокуратуры и уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. В заседании приняли участие заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - Главный военный прокурор С.Н. Фридинский, Директор Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации Ю.И. Калинин, Начальник управления по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации С.В. Куденеев.

В сентябре 2007 года еще одно заседание Координационного совета уполномоченных прошло в г. Сочи. В центре внимания участников заседания были вопросы реализации гражданами, проживающими в различных субъектах Федерации, своих социально-экономических прав. При этом особое внимание было уделено общим для всех регионов страны жилищным вопросам, таким как переселение людей из ветхих и аварийных домов, доступность жилья для социально незащищенных категорий граждан, и др.

Последнее в отчетном году заседание Координационного совета уполномоченных состоялось в декабре в Москве. Был утвержден план работы совета на следующий 2008 год. В рамках заседания состоялась встреча уполномоченных с Председателем Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедевым.

Взаимодействие уполномоченных, естественно, не ограничивается форматом Координационного совета. В своей текущей работе с обращениями граждан уполномоченные по правам человека нередко объединяют усилия. Необходимость в такой кооперации возникает в тех случаях, когда защита прав конкретного заявителя выходит за рамки территориальной компетенции регионального уполномоченного или, наоборот, требует его оперативного вмешательства на месте события. Соответственно в одних случаях, получив сигнал от своих коллег в субъектах Федерации, к работе подключается федеральный Уполномоченный. В других случаях уже уполномоченные в субъектах Федерации предпринимают необходимые действия по просьбе федерального Уполномоченного.

В отчетном году Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации совместно с уполномоченными в субъектах Федерации и при поддержке Московского представительства Фонда им. К. Аденауэра продолжили работу по обмену опытом государственной правозащитной деятельности. В рамках этого проекта состоялись научно-практические конференции в Республике Татарстан, в Пермском крае и в Калининградской области.

Для оказания методической помощи уполномоченным в субъектах Федерации в аппарате федерального Уполномоченного в течение последних лет проводится анализ правоприменительной практики по отдельным проблемам обеспечения прав и свобод человека. В отчетном году при поддержке некоммерческой организации "Юристы за конституционные права и свободы" издана брошюра "Использование Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации судебных механизмов защиты нарушенных прав граждан". В работе обобщены результаты анализа правоприменительной практики по проблемам реализации гражданами права на социальное обеспечение, на уважение семейной жизни, а также на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства. Кроме того, в конце 2007 года региональным уполномоченным направлены аналитические материалы по теме "Права человека в деятельности правоохранительных и судебных органов".

Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации обращаются к федеральному Уполномоченному и за правовой поддержкой. Связано это с тем, что различные государственные органы, осуществляющие деятельность на территории субъектов Федерации, в последнее время все чаще ставят под сомнение правомерность чрезмерно широких, по их мнению, полномочий местного омбудсмана. При поступлении подобных обращений федеральный Уполномоченный считает возможным и целесообразным направление в конкретный субъект Федерации своего заключения по существу возникшего спора. Как правило, это приводит к его урегулированию. В частности, в результате вмешательства федерального Уполномоченного удалось разрешить конфликт, возникший в отчетном году вокруг Закона Удмуртской Республики "Об Уполномоченном по правам человека в Удмуртской Республике". Внесенный прокурором Удмуртской Республики протест, содержавший требование ограничить полномочия омбудсмана в отношении органов местного самоуправления, отозван. Более того, в марте отчетного года Государственным Советом Удмуртской Республики были приняты изменения к указанному закону, в соответствии с которыми Уполномоченный по правам человека в Удмуртской Республике получил право законодательной инициативы, экспертизы проектов нормативно-правовых актов, а также назначения своих общественных помощников.

Всего за отчетный год федеральный Уполномоченный направил семь заключений на соответствующие законы субъектов Российской Федерации.

Законодательство субъектов Российской Федерации, где уже учрежден институт уполномоченного по правам человека, предусматривает подготовку его ежегодного доклада, представляемого главе администрации субъекта Федерации и руководителям местной законодательной и судебной ветвей власти. По отдельным особо острым вопросам соблюдения прав и свобод человека уполномоченный может выступать со специальными докладами.

В отдельных случаях органы власти субъектов Федерации воспринимают доклады своих уполномоченных по правам человека весьма болезненно. Это неудивительно, поскольку доклады уполномоченных, как правило, содержат немало фактов нарушений прав человека, совершаемых должностными лицами органов власти и местного самоуправления субъекта Федерации. Понятно, что собственное изображение в зеркале радует далеко не всех. Отсюда и конфликты, для разрешения которых Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации приходится порой направлять в регион письменные заключения на доклады своих коллег. Подобные заключения являются сугубо консультативными, а их подготовка не входит в круг предусмотренных законом обязанностей федерального Уполномоченного. В то же время Уполномоченный всегда охотно откликается на просьбы проконсультировать органы власти субъектов Российской Федерации по вопросам, поднимаемым его коллегами в своих докладах. Тем более что уровень этих докладов, как правило, весьма высок. Об этом федеральный Уполномоченный знает отнюдь не понаслышке. Доклады коллег регулярно поступают в его рабочий аппарат и детально изучаются в целях обобщения правозащитной информации. Эта информация, равно как и предложения, содержащиеся в докладах региональных уполномоченных, используются федеральным Уполномоченным при подготовке его собственных докладов и других документов.

14. Международная деятельность Уполномоченного

В соответствии с действующим российским законодательством Уполномоченный осуществляет защиту прав и свобод граждан России внутри страны и за рубежом, а также иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.

Уполномоченный исходит из того, что обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан России за рубежом возложено на дипломатические и консульские учреждения МИД России. На практике это означает, что поступающие к Уполномоченному жалобы граждан России, временно или постоянно пребывающих за пределами нашей страны, обычно направляются им по принадлежности в МИД России с соответствующими комментариями и рекомендациями. Жалобы этой категории граждан ставятся Уполномоченным на контроль, объектом которого являются действия, предпринимаемые заграничными учреждениями или подразделениями центрального аппарата МИД России для разрешения ситуации по существу. В принципе, таким образом, взаимодействие Уполномоченного с МИД России не может рассматриваться как часть его международной деятельности. При этом понятно, что, вынося свои рекомендации в адрес МИДа, в том числе и указывая ему на упущения в работе, Уполномоченный руководствуется собственными оценками международно-правовой обоснованности претензий граждан, равно как и ситуации в стране, где находятся его заявители.

Несколько по-другому организована работа Уполномоченного с жалобами, поступающими от граждан России из стран так называемого "ближнего зарубежья", а также от пребывающих на территории России граждан этих стран. В последнее время термин "ближнее зарубежье" все чаще становится объектом критики как отчасти дискриминационный по отношению к бывшим союзным республикам СССР. Утверждается, в частности, что все зарубежные государства в принципе одинаковы и делить их на "дальнее" и "ближнее" зарубежье некорректно. Подобные возражения представляются в принципе справедливыми. Дело, однако, в том, что и сегодня, спустя шестнадцать лет после роспуска СССР, бывшие советские республики связаны между собой гораздо теснее, чем каждая из них со всеми другими странами. Эти связи сохранились в области экономики, социальных гарантий, культуры, языка, стереотипов мировосприятия и, главное, в области повседневных контактов между людьми, контактов как родственных и дружеских, так и хозяйственных. Непростые отношения, сложившиеся у России с некоторыми из бывших советских республик, описанные выше тесные связи не прерывают, но, естественно, затрудняют, результатом чего становится увеличение и без того немалого потока поступающих к Уполномоченному жалоб.

Опыт показывает, что разрешение подобных жалоб по обычным дипломатическим каналам зачастую оказывается малопродуктивно не только по причине количества жалоб, но прежде всего в силу характера тех проблем, которые в них затрагиваются. Очень многие жалуются на невыплату трудовых пенсий, невозможность получения разнообразных справок с прежнего места жительства, о трудовом стаже или увечье, на неудовлетворительное рассмотрение имущественных споров и т.п. Эти порожденные общим прошлым проблемы заявителей Уполномоченный нередко рассматривает в прямом взаимодействии со своими коллегами, уполномоченными по правам человека (омбудсманами, защитниками прав человека) в постсоветских странах. С учетом этого обстоятельства применительно к взаимодействию государственных правозащитных институтов постсоветских стран использование термина "ближнее зарубежье" представляется практически оправданным, а сам термин не следует, видимо, рассматривать как имеющий уничижительный оттенок.

В целом сотрудничество с государственными правозащитными институтами стран СНГ и Балтии в целях восстановления прав его заявителей является одной из ключевых составляющих международной деятельности Уполномоченного. Сотрудничество Уполномоченного с государственными правозащитными институтами Азербайджана, Литвы, Молдавии, Узбекистана, а также Украины осуществляется на основе соответствующих двусторонних соглашений. С омбудсманами других постсоветских стран, за исключением Белоруссии и Туркмении, где государственные правозащитные институты отсутствуют, Уполномоченный плодотворно взаимодействует в рабочем режиме. В ближайшее время государственный правозащитный институт будет создан в Таджикистане. Представители правительства этого государства в отчетном году посетили Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с целью изучения опыта, накопленного в этой области.

Особо следует сказать о том, что Уполномоченный не располагает никакими законными средствами защиты прав российских граждан, постоянно проживающих или временно пребывающих на территории так называемых "самопровозглашенных государств" - Абхазии и Южной Осетии. Как известно, в свое время большинство жителей этих территорий при не вполне понятных правовых обстоятельствах приобрели российское гражданство. По логике, это возлагает на Россию обязанность защищать их права, в том числе и от посягательств со стороны властей Абхазии и Южной Осетии. Выполнить же эту обязанность практически весьма затруднительно как в рамках международного права, так и на основе российского законодательства. Нет на этих территориях и аналогов государственного правозащитного института, с которым мог бы вступить во взаимодействие российский Уполномоченный. В силу отмеченных причин неоднократные попытки Уполномоченного добиться восстановления прав российских граждан, проживающих или пребывающих в Абхазии или Южной Осетии, по их обращениям, как правило, заканчиваются неудачей. При этом во многих случаях в упомянутых обращениях граждан речь идет о серьезных нарушениях прав человека: отъеме движимого и недвижимого имущества, захвате людей в заложники, преследованиях по политическим мотивам, пытках и др. Наглядной иллюстрацией существующего тупика служит история с уголовным преследованием на территории Южной Осетии российского гражданина П.

В конце 2006 года постоянно проживающая в России сестра гражданина России П. обратилась к Уполномоченному в связи с безосновательным, по ее мнению, задержанием брата на территории Южной Осетии, применением к нему угроз, пыток и других унижающих человеческое достоинство методов дознания. Кроме того, к П. не был допущен его российский адвокат.

Изучив обстоятельства "дела П." и сочтя жалобу его сестры обоснованной, Уполномоченный обратился к Генеральному прокурору Российской Федерации и к Министру иностранных дел Российской Федерации с просьбой принять меры для защиты прав и законных интересов П. В июле 2007 года поступил ответ за подписью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации. В ответе, в частности, говорилось:

"... Генеральная прокуратура Российской Федерации не обладает правом осуществления юрисдикции на территории Республики Южная Осетия. Защита прав и интересов граждан России за границей относится к основным задачам... консульских учреждений Министерства иностранных дел Российской Федерации.

По информации Консульского департамента МИД России Российская Федерация не имеет дипломатических отношений с Республикой Южная Осетия, также на территории Республики Южная Осетия нет дипломатического представительства или консульского учреждения России".

Круг, таким образом, замкнулся: никакие государственные органы России не несут ответственности за защиту прав ее гражданина на территории Южной Осетии и, по той же логике, любого другого самопровозглашенного образования.

На момент подписания настоящего доклада судьба П. оставалась Уполномоченному неизвестна.

В свете сказанного весьма позитивным представляется факт состоявшегося в марте 2007 года подписания Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации соглашения о сотрудничестве с Уполномоченным по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике. При этом Уполномоченный не касался политической проблемы международного признания республики и руководствовался исключительно соображениями практического взаимодействия с учетом объективно неполитической природы правозащитной проблематики.

Вскоре, впрочем, выяснилось, что и это соглашение в полной мере не обеспечивает защиту прав российских граждан на территории Приднестровья.

В конце отчетного года из аппарата Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике поступило обращение в защиту прав российского гражданина Х. Из документа следовало, что постоянно проживающий в Приднестровье Х. еще в 2000 году оформил пенсию в Управлении социального обеспечения г. Тирасполя. В соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова от 10 февраля 1995 года пенсия Х. должна была выплачиваться молдавской стороной. Этого, однако, не происходило, по-видимому, в силу отсутствия каких-либо связей между Кишиневом и Тирасполем.

В таких условиях приднестровский Уполномоченный обоснованно поставил вопрос о восстановлении права Х. на получение пенсии. За разъяснениями федеральный Уполномоченный обратился в Пенсионный фонд Российской Федерации. Откуда и пришел равнодушный ответ, в котором со ссылкой на упомянутое российско-молдавское соглашение Х. посоветовали обратиться в органы социального обеспечения Республики Молдова по месту жительства.

В целом же отчетный год дал немало примеров успешного сотрудничества Уполномоченного с его коллегами из "ближнего зарубежья". В рамках этого сотрудничества приходилось зачастую заниматься вопросами настолько рутинными и незначительными, что оставалось лишь недоумевать, почему их нельзя было решить без вмешательства уполномоченных по правам человека. Вывод очевиден: обеспечение прав человека на постсоветском пространстве зависит не только и, может быть, даже не столько от политической воли государств и правительств, сколько от добросовестного исполнения должностными лицами своих прямых служебных обязанностей.

К Уполномоченному поступило обращение от гражданина Российской Федерации Л., ликвидатора аварии на Чернобыльской атомной электростанции. Заявитель проходил срочную службу в г. Чернобыле с 15 августа 1988 года по 29 декабря 1988 года.

Для получения пенсии, а также государственной награды России ему требовалось подтверждение из Центрального архива Министерства обороны Украины об участии в ликвидации Чернобыльской аварии. Неоднократные запросы, направлявшиеся заявителем, а также райвоенкоматом Орджоникидзевского района г. Уфы в Центральный архив Минобороны Украины оставались без ответа.

Вопрос удалось решить только после вмешательства Уполномоченного, который обратился за содействием к своему коллеге - Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека.

К Уполномоченному обратился гражданин Российской Федерации Т. с жалобой на затягивание сроков судебного рассмотрения его дела районным судом г. Астана Республики Казахстан. Заявитель сообщил, что неоднократно обращался в суд в связи с прекращением выплаты ему возмещения ущерба за трудовое увечье, полученное 1 июня 1991 года на АО "Шахтостроитель", которое на сегодняшний день ликвидировано. У заявителя имелась справка конкурсного управляющего АО "Шахтостроитель" о задолженности указанного предприятия на 12 февраля 2000 года. Подать на предприятие в суд заявитель, однако, не мог по причине отсутствия у него реестра требований кредиторов и определения суда об утверждении указанного реестра. На запросы заявителя в архив Алматинского областного суда ответ не поступал.

После обращения Уполномоченного к казахскому коллеге требуемые документы были наконец направлены в адрес Т.

Многие из принятых Уполномоченным к рассмотрению жалоб относятся к гражданско-правовой сфере, в частности, посвящены вопросам компенсации банковских вкладов странами СНГ, исполнения решений судов Российской Федерации на территории иностранных государств, жилищным спорам и др. В почте Уполномоченного фигурируют и вопросы трудового права, в частности, взыскания задолженности по пенсии, перевода или выплаты пособия по трудовому увечью предприятием на территории иностранного государства.

К сожалению, структуры СНГ, призванные помочь в решении подобных вопросов, практически не работают, на что, по мнению Уполномоченного, следовало бы обратить внимание при подготовке саммитов глав государств СНГ.

Отдельно следует отметить поступающие к Уполномоченному обращения российских граждан в связи с незаконным, по их мнению, привлечением к уголовной ответственности органами иностранного государства; просьбы о направлении ходатайства о помиловании российского гражданина компетентному органу иностранного государства, о переводе российского гражданина для дальнейшего отбывания наказания в исправительных учреждениях Российской Федерации.

В ноябре 1999 года в г. Усть-Каменогорске правоохранительными органами Казахстана по обвинению в попытке "насильственного захвата власти" была задержана группа российских граждан. В июне 2000 года все они были приговорены к длительным срокам лишения свободы.

Все последующие годы российской стороной при активном участии Уполномоченного предпринимались безуспешные попытки добиться перевода осужденных для отбывания оставшейся части наказания из Казахстана в Российскую Федерацию. Причина в том, что между Россией и Казахстаном отсутствует двусторонний договор о передаче осужденных для дальнейшего отбывания наказания, а Россия к тому же не ратифицировала Конвенцию о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания, принятую еще в 1998 году государствами СНГ.

Ценой немалых усилий на политическом уровне в ноябре 2003 года удалось добиться сокращения сроков отбывания наказания для многих членов "устькаменогорской группы". В конце отчетного года истек срок отбывания наказания последним участником группы. Во избежании подобных ситуаций в будущем следовало бы всерьез озаботиться заключением двусторонних договоров о передаче осужденных в страну их гражданства со всеми странами СНГ.

Весной 2006 года к Уполномоченному обратился гражданин России Б., ранее проживавший в Республике Армения. Из приложенных к обращению документов следовало, что до 1994 года Б. состоял на воинском учете в военкомате Республики Армения, а после переезда на постоянное жительство в Россию был с него снят и приписан к призывному участку на территории Российской Федерации. Это, однако, не помешало правоохранительным органам Республики Армения объявить Б. в розыск как уклонившегося от службы в армянских вооруженных силах.

Уполномоченный обратился к Защитнику прав человека Республики Армения с просьбой об урегулировании возникшего недоразумения. Летом отчетного года он проинформировал о том, что производство по делу об уклонении гражданина России Б. от службы в вооруженных силах Армении прекращено.

Активно взаимодействует Уполномоченный и со многими своими коллегами в странах "дальнего зарубежья", в том числе с омбудсманами Аргентины, Мексики, Нидерландов, Перу, Польши и Чехии - на основе соглашений или меморандумов о сотрудничестве. Особое внимание в рамках этого сотрудничества Уполномоченный уделяет проблемам совершенствования процедур и механизмов защиты прав и свобод человека через изучение опыта других стран, причем как позитивного, так и негативного. Тезис о необходимости изучения передового зарубежного опыта - типичный трюизм. Ничуть не менее важно быть в курсе и негативного зарубежного опыта, чтобы ненароком не повторить чужие ошибки. Типичный пример такого негативного зарубежного опыта - имеющаяся практика создания институтов так называемых "специализированных омбудсменов", отвечающих за обеспечение прав человека в конкретных областях. Дело не только в том, что права человека в принципе не делимы. В конечном счете, чем больше "отраслевых" и иных омбудсменов топчется на одной и той же национальной площадке, тем объективно ниже авторитет, влияние, а значит, и эффективность каждого из них.

Функции омбудсманов по осуществлению внесудебной защиты прав и свобод человека, во многом схожие в различных странах мира, позволяют им устанавливать между собой горизонтальные связи и использовать имеющиеся в их арсенале правовые и правозащитные механизмы в целях совместного отстаивания прав и свобод человека. В силу этого международная деятельность Уполномоченного важна и перспективна как в двустороннем, так и в многостороннем форматах. Следует лишь помнить о том, что, в силу специфики своего положения Уполномоченный, как правило, не может при этом выступать в качестве официального представителя Российской Федерации.

15. Правовое просвещение и образование в области прав человека

Опыт, накопленный институтом Уполномоченного за десять лет его существования, свидетельствует о том, что очень многие граждане России имеют весьма смутное представление о своих правах и свободах и потому не могут осознанно ими пользоваться. Ситуация, когда люди смиренно просят государство о том, чего должны были бы требовать, увы, типична для нашей страны с ее давними традициями патернализма и чинопочитания. Проблема очень серьезна: неспособность граждан отстаивать свои права развращает государство, объективно препятствует его демократизации. С учетом отмеченной закономерности правовое просвещение в области прав человека не могло не стать одной из важнейших задач Уполномоченного. Итоги работы в области правового просвещения подводить, видимо, еще рано, хотя некоторый прогресс налицо. Косвенным подтверждением этого служит возросшее качество поступающих к Уполномоченному жалоб граждан. Люди постепенно привыкают аргументировать свои претензии к государству в категориях прав и свобод, проявляют зачастую неплохое знание Конституции и законов Российской Федерации.

Со своей стороны, Уполномоченный не устает подчеркивать, что знание прав и свобод человека есть насущная потребность и прямая обязанность всех граждан России. Удовлетворить эту потребность должны учебные пособия, правовая и справочная литература, адаптированная к различным возрастным, социальным и образовательным категориям.

В этом контексте Уполномоченный считает необходимым отметить наиболее интересные, по его мнению, работы, вышедшие в свет в отчетном году. Издательство "Права человека" в серии "Библиотека по правам человека" выпустило "Словарь-справочник по правам человека: основные понятия и институты", а также монографии А. Мезяева "Смертная казнь и современное международное право" и Т. Мироновой "Право и социальная защита". То же издательство выпускает сборники "Школьные уроки по теме: "История политических репрессий и сопротивления несвободе в СССР". В этих сборниках подводятся итоги межрегиональных конкурсов учителей, проводившихся Фондом им. А.Д Сахарова в период с 2002 года по 2006 год. По состоянию на конец отчетного года вышло уже четыре сборника. Публикация пятого запланирована на начало 2008 года. Кроме того, при содействии неправительственной правозащитной организации (НПО) "Международная амнистия" издано пособие для начального курса обучения правам человека "Первые шаги", ориентированное на учителей и всех тех, кто работает с детьми и подростками.

Со своей стороны, Уполномоченный успешно сотрудничает с НПО "Молодежное правозащитное движение" в издании учебных пособий по проблемам прав и свобод человека. По этой линии в отчетном году вышло в свет адресованное студентам вузов учебное пособие "Права и свободы человека в современной России", включающее программы курсов "Права человека", "Толерантность и права человека", "Соблюдение прав человека в конфликтных ситуациях". В серии "Права человека и гражданские действия" вышло второе издание монографии А. Юрова "Введение в концепцию прав человека и универсальных механизмов защиты". Переиздание монографии вызвано большим интересом к ней в студенческой среде.

Отмечая большое учебно-методическое и общественное значение всех перечисленных публикаций, Уполномоченный отдает себе отчет в том, что системное распространение знаний в области прав и свобод человека немыслимо без обязательного преподавания прав человека в общеобразовательных школах в качестве самостоятельной дисциплины. До недавнего времени казалось, что главное препятствие на пути этого нововведения - отсутствие качественного учебника. Еще в конце 2006 года состоялась презентация долгожданных учебников "Права человека" для 10 и 11 классов общеобразовательных учреждений. Авторский коллектив, в состав которого вошли сотрудники Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования, в целом, как представляется, неплохо справился со своей задачей. Учебники написаны живым образным языком, содержат яркие примеры и много полезной информации.

Есть у новых учебников и недостатки. Особенно неприятный из них нарочито невнятное описание обстоятельств отказа СССР проголосовать в поддержку Всеобщей декларации прав человека на сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 года. Годовщина принятия этого документа отмечается сегодня во всем мире как День прав человека. Тем важнее было бы разобраться в том, что побудило делегацию СССР занять по отношению к Декларации жесткую обструкционистскую позицию. Специалистам, да и вообще всем осведомленным о преступной сущности сталинского режима причины, разумеется, понятны. Школьникам же, видимо, требуются честные и серьезные разъяснения. Вместо них авторы без каких-либо комментариев и ссылок, то есть от своего имени, пересказывают фрагмент выступления на сессии Генеральной Ассамблеи ООН главы советской делегации А.Я. Вышинского, известного "борца за права человека". Понять смысл этого демагогического пассажа невозможно, а читать его стыдно.

Не раскрыты также некоторые из провозглашенных Конституцией Российской Федерации прав и свобод, например, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также на свободный въезд в страну и выезд из нее.

Однозначно и четко сформулированный в Конституции запрет любой цензуры сопровождается в учебнике длинным перечнем оговорок, не имеющих к цензуре никакого отношения. Установленный российским законодательством уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, как ошибочно утверждают авторы учебника, допускает их запрет.

Главный же недостаток учебников состоит в несбалансированности подачи материала. Казалось бы, вопреки логике, учебник для 10 класса выглядит более сложным для усвоения, чем учебник для 11 класса. Последний, похоже, составлялся по остаточному принципу.

Отмеченные недостатки учебников можно было бы легко устранить, попади эти учебники на экспертизу к Уполномоченному в рукописи. Не поздно внести исправления и сейчас. Проблема же, как выясняется, в другом: учебники негде использовать. Только в марте 2007 года Министерство образования и науки Российской Федерации направило в органы управления образованием субъектов Федерации методические рекомендации по обучению правам человека. При этом, как несколько косноязычно указывает высший федеральный орган управления образованием:

"Изучение прав человека в образовательных учреждениях возможно следующим образом.

1. Включение вопросов по правам человека в ряд учебных предметов школьных гуманитарного (история, обществознание, литература, иностранные языки) и естественнонаучного циклов (физическая и экономическая география, биология, зоология и др.)

2. Введение курса "Права человека", как самостоятельного учебного предмета на всех ступенях общего образования из расчета по 1 часу в неделю, за счет часов вариативной части учебного плана, а именно: часов регионального (национально-регионального) компонента и компонента образовательного учреждения".

В переводе с канцелярского на русский это означает, что предмет "права человека" не будет включен в государственные образовательные стандарты общего образования. Да и вообще министерству, похоже, все равно как его будут изучать в субъектах Российской Федерации, хоть в рамках курса зоологии. Такая позиция высшего федерального органа управления образованием представляется совершенно безответственной и неприемлемой. Особенно с учетом того, что в отличие, например, от предмета "основы православной культуры" предмет "права человека" не вызывает какого-то особого интереса у органов управления образованием субъектов Российской Федерации.

Важным средством популяризации правовых знаний в области прав и свобод человека могут стать разнообразные конкурсы и олимпиады по профильной тематике, организуемые для учащихся и студентов.

В отчетном году Уполномоченным совместно с Российской академией правосудия был проведен уже третий Всероссийский конкурс работ учащихся "Права человека - глазами ребенка". В конкурсе приняли участие учащиеся как 5-9 классов (первая группа), так и 10-11 классов (вторая группа). Конкурс стартовал в ноябре 2006 года и проходил в три этапа. Последний этап занял три месяца - с апреля по июнь 2007 года. Конкурсная комиссия оценила в первой группе 112 работ из 39 регионов России и 135 работ из 43 регионов - во второй. Финалисты (по 10 в каждой группе) представляли Краснодарский и Приморский края, республики Калмыкия, Северная Осетия Алания, Татарстан, Чеченскую Республику, г. Москву, Владимирскую, Волгоградскую, Калужскую, Костромскую, Омскую, Оренбургскую, Орловскую, Псковскую, Тверскую и Челябинскую области.

В 2006-2007 годах в рамках сотрудничества Уполномоченного с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и Российской академией правосудия прошел конкурс для студентов и аспирантов юридических вузов (юридических факультетов) на лучшую работу по вопросам избирательных прав и избирательного процесса. Финал конкурса состоялся в апреле отчетного года. Работы финалистов были посвящены таким интересным и важным проблемам, как: институт отзыва депутатов органов законодательной власти в субъектах Федерации; правонарушающие избирательные технологии; участие политических партий в муниципальных выборах; политические партии в современном избирательном процессе, низкая электоральная активность молодежи; голосование "против всех" в российском электоральном процессе и др.

Согласно договорам о сотрудничестве между Уполномоченным и рядом московских университетов, их студенты проходят преддипломную практику в аппарате Уполномоченного. В отчетном году практику прошли студенты Российского государственного гуманитарного университета, Государственного университета управления, Российского университета дружбы народов, Российской академии правосудия, Московского государственного лингвистического университета, Высшей школы экономики, Московского городского педагогического университета и других.

16. О награждении медалью Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Согласно утвержденному 18 июля 2005 года Положению о медали "Спешите делать добро", ею ежегодно награждаются граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, а также юридические лица, внесшие большой вклад в дело защиты прав и свобод человека. Главным критерием для присуждения медали является не просто образцовое выполнение должностным лицом или общественным деятелем своих прямых обязанностей, но прежде всего самоотверженность, героизм и мужество, проявленные в ситуации реальной угрозы правам человека, поступки, совершаемые "по воле сердца", порой "за гранью возможного".

Представления к награждению медалью "Спешите делать добро" вносят правозащитные организации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, Экспертный совет при Уполномоченном, государственные учреждения и организации Российской Федерации. Решения о награждении принимаются специально созданной комиссией и утверждаются Уполномоченным. Награждение производится 10 декабря - в День принятия Всеобщей декларации прав человека.

В 2007 году медали Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации были удостоены:

1. Карина Геннадьевна Михайлова и Анастасия Владимировна Колесникова, учредители Благотворительного фонда помощи детям с онкологическими и онкогематологическими заболеваниями "Жизнь".

Созданный в июне 2006 года Благотворительный фонд оказывает материальную помощь и моральную поддержку детям с онкологическими заболеваниями, а также их семьям. В отчетном году фонд обеспечил лечение двадцати тяжелобольных детей, в частности, профинансировал операции по трансплантации костного мозга, направление в зарубежные клиники, закупку медицинского оборудования, лекарственных препаратов и расходных материалов для профильных российских больниц.

2. Дмитрий Юрьевич Островерхов, майор Вооруженных Сил Российской Федерации, начальник штаба войсковой части 18885.

Мужественный офицер получил тяжелое ранение, прикрыв своим телом солдата, в руках у которого самопроизвольно сработал запал гранаты.

3. Александр Владимирович Уфимцев, прапорщик, Эдуард Ранитович Сулейманов, старшина, и Вахит Тагирович Фазылов, сержант, сотрудники отдельного батальона милиции ГУВД г. Челябинска.

В ночь на 31 октября 2006 года сотрудники милиции спасли из охваченного пожаром здания Центра реабилитации пострадавших от радиации тридцать детей в возрасте от 11 до 14 лет.

4. Марк Романович Малявко (посмертно), директор специального детского дома на станции Кадымово в Смоленской области.

В 30-е годы двадцатого столетия М.Р. Малявко находил, давал кров и воспитывал детей репрессированных родителей. М.Р. Малявко скончался в 1950 году. Сорок лет спустя его имя было присвоено школе-интернату, созданной на месте так называемого "спецдетдома".

5. Николай Карлович Сванидзе, политический обозреватель телеканала Россия.

Н. К. Сванидзе является автором и ведущим популярного телесериала "Исторические хроники с Николаем Сванидзе", посвященного истории России ХХ века. Многие главы сериала повествуют о судьбах людей, ставших жертвами сталинского террора за свою по сути дела правозащитную деятельность.

6. Валерий Замильевич и Людмила Сергеевна Зайдулины.

В ноябре 2007 года жители Приморского края супруги Зайдулины фактически спасли временно проживающего в России беженца из КНДР от незаконной депортации на родину.

Задачи на 2008 год

В силу объективных причин наступивший год будет весьма непростым для государства и общества.

Каждые очередные выборы неизбежно становятся для молодого российского государства и формирующегося гражданского общества этапом обучения демократии во всем многообразии ее нравственных ценностей, традиций и процедур. Любые нарушения избирательного законодательства серьезно ущемляют конституционные права граждан Российской Федерации. Именно поэтому выявление таких нарушений, устранение их последствий, равно как и наказание в соответствии с законом виновных в них лиц - это вопрос отнюдь не политической борьбы, а прежде всего и главным образом защиты прав и свобод человека. К сожалению, на момент подписания настоящего доклада никакой более или менее полной информации о завершенной ЦИК России или правоохранительными органами проверки сообщений по фактам нарушений избирательного законодательства в ходе последних парламентских выборов к Уполномоченному не поступало. Анализ проблемы обеспечения избирательных прав граждан, опирающийся на весь массив информации о парламентских и предстоящих президентских выборах, предполагается осуществить в докладе Уполномоченного за 2008 год.

Приступила к работе Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва. В мае текущего года будет приведен к присяге новый Президент Российской Федерации, обновится и состав Правительства Российской Федерации. В ряде регионов страны по итогам выборов будет сформирован новый состав законодательных органов.

В условиях по-прежнему не сформировавшегося общенационального консенсуса относительно путей развития России как демократического государства можно предположить оживление общественной дискуссии по этим животрепещущим вопросам.

Судя по многим признакам, 2008 год будет в целом трудным для мировой экономики, что в той или иной степени скажется на экономическом положении Российской Федерации, в том числе и на реализации социальных обязательств государства перед своими гражданами. В этом контексте, в частности, обращает на себя внимание все чаще высказываемое мнение о необходимости новой реформы российской пенсионной системы.

И, разумеется, не "рассосутся" сами собой проблемы, накапливавшиеся годами в таких областях, как функционирование судебной и пенитенциарной систем, правоохранительных органов; обеспечение прав, свобод и законных интересов всех групп населения, в том числе детей, престарелых, женщин, военнослужащих, иммигрантов.

По мнению большинства экспертов, отличительной особенностью массового сознания в России, проявившейся и в ходе последних выборов в Государственную Думу, стала его прогрессирующая деполитизация. Не пытаясь подтвердить или опровергнуть подобные оценки, Уполномоченный полагает, что, с точки зрения обеспечения прав человека, уход общества от чрезмерно экзальтированной политизации и, как следствие, от жестких политических клише при определенных условиях стоит рассматривать как положительное явление. В новых условиях национальные правозащитные институты, неправительственные организации и все неравнодушные к проблемам страны граждане смогут более активно выступать в защиту прав и свобод человека без риска оказаться вовлеченными в политическую борьбу. Эффективной защите прав человека противопоказана жесткая политическая ангажированность, но весьма показана активная гражданская позиция всех членов общества. Именно поэтому главная, по мнению Уполномоченного, задача на 2008 год состоит в том, чтобы не допустить перерастания деполитизации общества в апатию, равнодушие к проблемам формирования среды, структур и институтов правового государства.

В этой связи Уполномоченный считает необходимым предостеречь от двух равно серьезных опасностей: чрезмерной политизации правозащитной деятельности и нетерпимости к правозащитной деятельности под предлогом ее чрезмерной политизации.

В 2008 году Уполномоченный, осуществляя в рамках своей компетенции тесное взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, судебными структурами, со средствами массовой информации, с неправительственными правозащитными организациями и обществом в целом, намерен добиваться:

повышения осведомленности граждан страны о гарантированных им Конституцией и законодательством Российской Федерации правах и свободах, о способах и формах защиты этих прав, предотвращения их нарушений;

обеспечения социальных и экономических прав человека с учетом существенно возросших финансовых возможностей государства, с одной стороны, и принципиальной недопустимости негативного воздействия проводимых государством преобразований на качество жизни населения, особенно его наименее социально защищенных групп, - с другой;

обеспечения политических и гражданских прав человека в новой обстановке, складывающейся по итогам проведения парламентских и президентских выборов;

повышения эффективности мониторинга положения дел с правами и свободами человека в России;

дальнейшего развития национального правозащитного института, распространения института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и повышения эффективности взаимодействия уполномоченных;

повышения ответственности и подотчетности обществу органов власти и органов местного самоуправления за допускаемые ими нарушения прав и свобод человека;

более внимательной и содержательной реакции органов власти и органов местного самоуправления на предложения и рекомендации, высказываемые Уполномоченным в его обращениях, а также в ежегодных и специальных докладах;

эффективного взаимодействия с российскими и международными неправительственными организациями и со всем правозащитным сообществом в целом.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

В. Лукин

Москва, 12 февраля 2008 года

_____________________________

* По мнению Европейского Суда по правам человека, разумность сроков производства должна оцениваться в свете конкретных обстоятельств дела, с учетом критериев, установленных прецедентным правом данного Суда, в частности, сложности дела, поведения заявителя и компетентных властей.

** Основные принципы независимости судебных органов (одобрены резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 г. и 40/146 от 13 декабря 1985 г.) предусматривают, что судебные органы решают переданные им дела беспристрастно, на основе фактов и в соответствии с законом, без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам.

*** В большинстве стран вместо термина "потерпевший" применяется более широкий термин "жертва преступления".

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год

Текст доклада опубликован в "Российской газете" от 14 марта 2008 г. N 55