Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15 октября 2021 г. N Ф04-6047/21 по делу N А45-913/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 октября 2021 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Чапаевой Г.В.

судей Буровой А.А.

Кокшарова А.А.

при протоколировании помощником судьи Шимпф Е.В. рассмотрел в судебном заседании с использованием средств аудиозаписи и веб-конференции кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области на решение от 27.04.2021 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Нахимович Е.А.) и постановление от 05.07.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Бородулина И.И., Хайкина С.Н.) по делу N А45-913/2021 по заявлению государственного казенного учреждения Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области" (630009, г. Новосибирск, ул. Никитина, 20/2, оф. 903, ОГРН 1025401923580, ИНН 5405100316) к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (630008, г. Новосибирск, ул. Кирова, 3/1, ОГРН 1025402464493, ИНН 5406105211) о признании недействительным представления.

В судебном заседании с использованием средств веб-конференции (онлайн-заседания) присутствовали представители:

от государственного казенного учреждения Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области" - Королева М.Н. по доверенности от 01.06.2021,

от Управления Федерального казначейства по Новосибирской области - Петрик А.В. по доверенности от 19.03.2021.

Суд установил:

государственное казенное учреждение Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области" (далее - Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (далее - Управление) о признании недействительным представления от 12.11.2020 N 51-19-17/10-10249 в части пунктов 1, 3.

Решением от 27.04.2021 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 05.07.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе (с учетом письменных пояснений) Управление, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит принятые по делу судебные акты отменить, вынести новое решение.

Учреждение возражает против удовлетворения кассационной жалобы согласно отзыву (дополнениям к нему).

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Судами установлено и материалами дела подтверждено следующее.

Управлением в отношении Учреждения проведена внеплановая выездная проверка предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" за 2019 год.

По итогам проверки Управлением составлен акт выездной проверки от 18.09.2020 и выдано представление от 12.11.2020 N 51-19-17/10-10249.

В ходе проверки, в частности, выявлено следующее:

- в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), раздела III Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 (далее - Классификация N 402), пункта 4.84 "Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" МДС 81-35.2004, введенной в действие постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 (далее - МДС 81-35.2004), пункта 2.1 раздела 2 Сборника сметных норм и затрат на строительство временных зданий и сооружений ГСН 81-05-01-2001 (далее - ГСН 81-05-01-2001) при выполнении работ по ремонту автомобильных дорог в 8 случаях произведена оплата за счет средств федерального бюджета за временные здания и сооружения по КБК 176 04 09 610R153932 244 в общей сумме 9 142 193,18 руб., не предусмотренные при выполнении ремонта МДС 81-35.2004 и ГСН 81-05-01-2001 (пункт 1);

- в нарушение части 9.1 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), пункта 4.84 МДС 81-35.2004, пункта 2.1 раздела 2 ГСН 81-05-01-2001 в 24 случаях завышена начальная (максимальная) цена контрактов (НМЦК) на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общей сметной стоимости по главе 8 "Временные здания и сооружения" по КБК 176 04 09 610R153932 244 на общую сумму 31 915 533,4 руб. (в том числе за счет средств федерального бюджета на сумму 21 758 849,18 руб., за счет средств областного бюджета - 10 156 684,22 руб.), не предусмотренную при проведении работ по ремонту МДС 81-35.2004 и ГСН 81-05-01-2001 (пункт 3).

В резолютивной части представления от 12.11.2020 N 51-19-17/10-10249 указано на необходимость устранить бюджетное нарушение по пункту 2 представления путем принятия мер к перечислению в доход федерального бюджета средств в сумме 19 482,46 руб. не позднее 60 календарных дней со дня получения представления; принять меры по устранению причин и условий нарушений в срок не позднее 60 календарных дней с даты получения представления. О результатах исполнения представления предписано проинформировать Управление в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов не позднее 5 календарных дней с даты исполнения представления; также указано, что невыполнение в установленный срок представления влечет административную ответственность.

Заявитель, не согласившись с выводами, изложенными в пунктах 1, 3 мотивировочной части представления от 12.11.2020, обратился в арбитражный суд.

Как установлено судами и следует из материалов дела, заявителем за счет средств федерального бюджета по КБК 176 04 09 610R153932 244 была произведена оплата работ "за временные здания и сооружения" по восьми государственным контрактам в общей сумме 9 142 193,18 руб.

В семи случаях, как указал кассатор, при ремонте автомобильных дорог оплачены работы "устройство площадки для хранения инертных материалов" и в одном случае "временная площадка стоянки техники", которые не предусмотрены разделом III Классификации N 402, а также разделом 5 "Проект организации строительства", являющимся неотъемлемой частью проектной (рабочей) документации к каждому государственному контракту.

Кроме того, в 24 случаях Учреждением завышена НМЦК на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог по главе 8 "Временные здания и сооружения" на общую сумму 31 915 533,40 руб., не предусмотренную при проведении работ по ремонту МДС 81-35.2004 и ГСН 81-05-01-2001.

Суды двух инстанций, ссылаясь на положения статей 28, 34, 265, 269.2, 270.2 БК РФ, Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ), Классификацию N 402, пришли к выводу о наличии оснований для признания представления в оспариваемой части недействительным.

В частности, суд указал, что в законодательстве отсутствует запрет на компенсацию затрат подрядчику при выполнении им работ по устройству временных зданий и сооружений, что абзацы а) и б) подпункта 5 пункта 5 раздела III Классификации N 402 позволяют предусматривать затраты на устройство временных сооружений и зданий при текущем ремонте автомобильных дорог; в проектной документации затраты на устройство временных зданий и сооружений могут быть пересмотрены как по нормам (в процентах от стоимости работ), так и расчетным путем исходя из необходимых для выполнения работ по ремонту титульных зданий и сооружений по данным проекта организации строительства. Потребность в использовании земельных участков под временные здания и сооружения, в устройстве временных зданий и сооружений существует, поскольку автомобильные дороги вдали от населенных пунктов не соответствуют нормативным требованиям (в том числе по ширине), что, в свою очередь, не позволяет выполнять работы по ремонту без временных зданий и сооружений.

Давая оценку доводам Управления об отсутствии в решении суда выводов по пункту 3 представления, апелляционная инстанция указала, что нарушения, изложенные в пунктах 1 и 3 представления, связаны между собой, нормативно-правовая база, которую применил суд, одна.

Суд кассационной инстанции, в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ изучив материалы дела, проанализировав доводы кассационной жалобы, отзыва, письменных пояснений и дополнений, заслушав представителей сторон, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, полагает, что принятые по настоящему делу судебные акты подлежат отмене в силу следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 18 Закона N 257-ФЗ классификация работ по ремонту автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства.

Пунктом 2 раздела I Классификации N 402 предусмотрено, что данным актом определены состав и виды работ, выполняемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог; в том числе он предназначен для использования при планировании объемов дорожных работ, их проектировании и формировании программ дорожных работ на краткосрочный и среднесрочный периоды.

Согласно пункту 2.1 раздела I Классификации N 402 при проведении капитального ремонта участка автомобильной дороги и (или) дорожных сооружений могут выполняться отдельные работы по ремонту и содержанию элементов автомобильной дороги и (или) дорожных сооружений, состояние которых не требует капитального ремонта, если указанные работы необходимы для приведения ремонтируемого участка в надлежащее техническое состояние. Обратное не предусмотрено.

В ходе проверки Управлением установлено, что в большинстве случаев проектно-сметная документация была разработана исключительно для текущего ремонта автомобильных дорог.

Кассационная инстанция полагает неверным вывод судов о том, что Классификацией N 402 предусмотрено право на такой вид работ как "устройство временных сооружений и зданий" при ремонте (некапитальном) автомобильных дорог.

Так, абзацем в) подпункта 5 пункта 4 раздела II "Классификация работ по капитальному ремонту автомобильных дорог" Классификации N 402 предусмотрено, в том числе устройство временных площадок для складирования материалов и рекультивация земель, нарушенных при проведении ремонтных работ.

Учитывая, что аналогичных видов работ для ремонта дорог в разделе III "Классификация работ по ремонту автомобильных дорог" Классификации N 402 не предусмотрено, то, как верно указало Управление, при планировании объемов дорожных работ, в том числе при их проектировании и формировании программ дорожных работ эти виды работ не могут приниматься и включаться в проектную документацию при текущем ремонте автомобильных работ.

Как указывалось выше, при проведении выездной проверки предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" за 2019 год было установлено в 24 случаях наличие в проектно-сметных документациях выполнение такого вида работ как "Временные здания и сооружения" на общую сумму 31 915 533,4 руб. (из них за счет средств федерального бюджета 21 758 849,18 руб.).

Делая вывод о законности действий заявителя в части формирования НМЦК, суд необоснованно сослался на абзацы а), б) подпункта 5 пункта 5 раздела III Классификации N 402 (прочие работы по ремонту:

а) рекультивация земельных участков, временно занимаемых на период производства работ, а также нарушенных при проведении ремонтных работ, разборка, снос, демонтаж участков автомобильных дорог и дорожных сооружений (защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог), непригодных для дальнейшего использования по целевому назначению вследствие полной или частичной утраты потребительских свойств; б) устройство и ликвидация временных объездов и искусственных сооружений ремонтируемых участков автомобильной дороги с временным отводом земельных участков (без дополнительного землеотвода), необходимых для указанных целей, с последующей их рекультивацией), учитывая, что они не предусматривают выполнение спорных объемов работ при производстве некапитального ремонта автомобильных дорог.

Ссылка Учреждения на то, что указанными положениями раздела III Классификации N 402 предусмотрено на период производства ремонтных работ временное занятие (использование) земельных участков с последующей их рекультивацией ("рекультивация земельных участков, временно занимаемых на период производства работ", "устройство и ликвидация временных объездов и искусственных сооружений ремонтируемых участков автомобильной дорог"), не принимается судом округа как доказательство правомерности действий в силу статей 67, 68 АПК РФ, поскольку не является доказательством обоснованности несения расходов за счет средств федерального бюджета при производстве спорных работ (устройство временных зданий и сооружений) при некапитальном ремонте. То есть, временное использование земельных участков и необходимость проведения их рекультивации не являются достаточным основанием для производства спорных работ ("Временные здания и сооружения") и учета их стоимости при формировании НМЦК в целях производства текущего ремонта.

Таким образом, вывод судов о том, что в законодательстве отсутствует запрет на компенсацию спорных затрат подрядчику за счет средств федерального бюджета при выполнении им (подрядчиком) работ по устройству временных зданий и сооружений при производстве текущего ремонта, кассационная инстанция полагает сделанным при неверном толковании положений статьи 18 Закона N 257-ФЗ и Классификации N 402, которыми определены состав и виды работ, выполняемых при капитальном ремонте автомобильных дорог (раздел II), ремонте автомобильных дорог (раздел III) и содержании автомобильных дорог (раздел IV).

С учетом указанных выше выводов суда округа не могут быть приняты как доказательство правомерности соответствующих действий и доводы Учреждения о том, что сводным сметным расчетом стоимости строительства и расчетом НМЦК были предусмотрены затраты на "временные здания и сооружения", что в акты выполненных работ были включены фактически выполненные работы.

Таким образом, Управление обоснованно в пункте 3 представления указало на завышение НМЦК на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог, поскольку в рамках соблюдения законодательства (в том числе Закона N 44-ФЗ) Учреждение при подготовке аукционной документации на выполнение работ по текущему ремонту автомобильных дорог обязано было исключить из проектно-сметных расчетов аукционной документации такой вид работ как "временные здания и сооружения".

Принимая во внимание, что данный вид работ при текущем ремонте автомобильных дорог в силу указанных выше нормативных положений не подлежит включению в проектно-сметную документацию, то, следовательно, стоимость таких работ не может включаться в НМЦК на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог и, соответственно, не может производиться их оплата за счет средств федерального бюджета, даже при расчете стоимости спорных работ в соответствии с МДС 81-35.2004 и ГСН 81-05-01-2001.

С учетом установленных по делу обстоятельств кассационная инстанция полагает, что у судов отсутствовали основания для удовлетворения исковых требований, поскольку оспариваемое представление вынесено Управлением в рамках реализации результатов контрольного мероприятия в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры вынесения данного документа и требований к его оформлению; соответствует положениям Закона N 257-ФЗ, Закона N 44-ФЗ, Классификации N 402.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, но судами неправильно применены вышеуказанные нормы права применительно к установленным по делу обстоятельствам, кассационная инстанция считает возможным, отменив принятые по настоящему делу судебные акты, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 27.04.2021 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 05.07.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А45-913/2021 отменить.

Принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.