Административная нагрузка на бизнес: курс на снижение

© lightsource / Фотобанк Фотодженика

Поскольку государство заинтересовано в развитии отечественного бизнеса и вовлечении в него новых хозяйствующих субъектов, а многие бизнесмены боятся начинать предпринимательскую деятельность из-за высоких законодательных требований к ней, федеральный законодатель ищет эффективные методы решения этой проблемы. Так, в последние годы наметился явный курс на снижение давления на бизнес – постепенно уменьшается объем сдаваемой отчетности, многие процессы переводятся в более удобный электронный формат, а правовые нормы в отношении представителей бизнеса, включая положения об ответственности за нарушения, постепенно смягчаются.

Но несмотря на это нагрузка еще остается достаточно высокой, о чем свидетельствуют, в частности, результаты мониторинга административного давления, приведенные в докладе Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей за 2021 год, а также данные исследования Федеральной службы охраны РФ о состоянии административной среды в России. Последние показали, что несмотря на снижение числа проверок и действие моратория на плановые проверки субъектов МСП, общий размер наложенных на предпринимателей административных штрафов продолжает расти.

Этому способствует и несовершенство законодательства об административных правонарушениях – ведь, как показывает практика, именно нормы КоАП чаще всего применяются к юрлицам и ИП при проведении контрольно-надзорных мероприятий, и в большинстве случаев за выявленные нарушения назначается административное наказание в виде штрафа. А до недавнего времени КоАП РФ не содержал норм, достаточных для дифференциации размеров административного наказания в зависимости от масштаба бизнеса, для реализации принципа замены административного штрафа предупреждением при впервые совершенном НКО или субъектом МСП правонарушении, а также для справедливого назначения наказания при совершении ряда тождественных административных правонарушений в рамках одного состава. Кроме того, была широко распространена практика одновременного привлечения к административной ответственности за одно и то же деяние юридических лиц и их работников.

Но с сегодняшнего дня (6 апреля 2022 года) эти проблемы будут минимизированы, так как вступают в силу поправки, внесенные Федеральным законом от 26 марта 2022 г. № 70-ФЗ, направленные на снижение административной нагрузки на бизнес.

Общие поправки

В первую очередь, поправками будут реализованы данные Президентом РФ еще в 2019 году поручения в части:

• недопущения одновременного привлечения юридического лица и его работника к административной ответственности за одни и те же действия (бездействие);
• исключения возможности назначения нескольких административных наказаний при выявлении однородных административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена одной статьей (частью статьи) Особенной части КоАП РФ.

Согласно поправкам с 6 апреля юрлица не будут подлежать административной ответственности за совершение административного правонарушения, за которое должностное лицо, иной работник данного юрлица или его единоличный исполнительный орган, имеющий статус юридического лица, привлечены к административной ответственности. Условием применения нового правила станет принятие юрлицом всех предусмотренных законодательством РФ мер для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

При этом, если за совершение административного правонарушения юрлицу назначат административное наказание в виде штрафа, установленного в величине, кратной сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги) или сумме расходов на приобретение товара (работы, услуги), либо начальной (максимальной) цены гражданско-правового договора на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги, то должностное лицо или иной работник данного юрлица либо его единоличный исполнительный орган, имеющий статус юрлица, не будут подлежать административной ответственности (ч. 5 ст. 2.1 КоАП РФ).

Отметим, указанные правила будут действовать в качестве исключения из общего правила, в соответствии с которым назначение административного наказания юрлицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физлица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Таким образом, ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ сохранится, а новые ч. 4-5 ст. 2.1 КоАП РФ станут исключением из нее.

Примечательно, что изначально рассматриваемые исключения планировалось ввести только для юрлиц, являющихся социально ориентированными НКО и субъектами МСП. Но в процессе рассмотрения соответствующего законопроекта было решено распространить их на все организации, их должностных лиц и работников. Законодатель посчитал, что общая норма на практике часто приводит к привлечению к административной ответственности невиновных лиц, в частности, юрлица – за отдельное нарушение его работником обязательного требования, связанное с несоблюдением им должностных обязанностей. При этом был проведен анализ количества содержащихся в кодексе составов административных правонарушений для должностных лиц (1489) и для физических лиц (1907), который показал, что подавляющее большинство регулирующих ответственность норм позволяет применить более справедливый подход, назначив наказание именно физическому или должностному лицу, которое непосредственно совершило административное правонарушение.

Кроме того, скорректирована ст. 4.4 КоАП РФ, посвященная порядку назначения административных наказаний за совершение нескольких правонарушений. В ней появились новые части, предусматривающие:

• назначение правонарушителю административного наказания как за совершение одного административного правонарушения в случае, если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления госконтроля (надзора) или муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьей (частью статьи) раздела II КоАП РФ или регионального закона об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ);
• применение более строгого административного наказания и дополнительных санкций в случае, если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статьи) раздела II КоАП РФ либо закона субъекта РФ об административных правонарушениях (ч. 6 ст. 4.4 КоАП РФ).

Такие нововведения стали изъятием из общего правила о назначении наказания при совершении лицом двух и более административных правонарушений за каждое из них (ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ).

Также дополнен перечень правил назначения наказания при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу. Теперь разрешено назначать наказание в пределах санкции, не предусматривающей назначение административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа при условии, что одной из санкций не предусматривается назначение таких видов наказания. 
 

Особенности для НКО и субъектов МСП

Что касается субъектов МСП, отнесенных к малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям, и социально ориентированных НКО, то для них теперь отдельной ст. 4.1.2 КоАП РФ установлены особенности назначения административного наказания в виде штрафа. В частности, на такие категории организаций распространены правила КоАП РФ о назначения административного наказания в виде штрафа в размере, предусмотренном санкцией соответствующей статьи (части статьи) раздела II КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях для лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. То есть к ним будут применяться те же размеры штрафов, что и к ИП, а последние, как правило, ниже размера штрафов, применяемых к организациям.

Но поскольку количество составов административных правонарушений, в которых ИП выделены как отдельный субъект, незначительно по сравнению с числом составов для юрлиц (327 против 1280), решено ввести и дополнительные правовые механизмы, позволяющие снизить административную нагрузку на социально ориентированные НКО и малые предприятия. Так, если санкцией не предусмотрено назначение административного наказания в виде штрафа для ИП, то штраф социально ориентированным НКО и субъектам МСП – малым и микропредприятиям, будет назначаться в размере от 1/2 минимального размера до половины максимального размера штрафа, предусмотренного санкцией соответствующей статьи для юрлица, либо в размере 1/2 фиксированного размера штрафа, установленного для организации. Но в этом случае размер административного штрафа для НКО и МСП не должен составлять менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного санкцией соответствующей статьи (части статьи) Особенной части КоАП РФ для должностного лица.

Предполагается, что такой подход позволит существенно снизить для указанных категорий юридических лиц размеры штрафов по ряду наиболее "массовых" составов административных правонарушений, в том числе предусмотренных ст.ст. 5.27, 5.27.1, 6.3, 6.4, 6.6, 9.5, 14.45, 18.15, 20.4 КоАП РФ. Однако за деяния, имеющие наибольшую общественную опасность, риск причинения вреда от совершения которых не зависит от объема осуществляемой деятельности и экономического положения правонарушителя, в частности, составы, предусмотренные ст.ст. 8.25, 8.46, 9.1, 11.32, 12.21.1, 12.23, 12.31-12.32, 13.11, 14.39, 14.60, 16.1, 19.5 КоАП РФ, ответственность будет строже, так как в них имеется оговорка о применении к ИП наказаний, аналогичных наказаниям для юрлиц. А в этом случае правила новой ст. 4.1.2 КоАП РФ применяться не будут, о чем прямо указано в ч. 4.

Еще одно существенное послабление ждет НКО, а также являющихся субъектами МСП лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юрлиц, которые впервые совершат административное правонарушение. Сейчас, по общему правилу, допускается замена административного наказания в виде штрафа предупреждением НКО, субъектам МСП и их работникам за впервые совершенное административное правонарушение при условии отсутствия причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, угрозы ЧС природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба. Это правило применяется и тогда, когда назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей КоАП РФ или регионального закона об административных правонарушениях. Исключение из него предусмотрено только для отдельных составов правонарушений, перечисленных в ч. 2 ст. 4.1.1 КоАП РФ.

При этом, если ранее ч. 3 ст. 3.4 КоАП РФ, дублирующая общее правило о замене штрафа предупреждением в отношении НКО и субъектов МСП, содержала лишь возможность такой замены, то теперь штраф подлежит обязательной замене на предупреждение, то есть укрепляется принцип "предупреждение как первая мера административной ответственности". Предупреждение здесь рассматривается как превентивная мера, мотивирующая правонарушителя не "оплачивать" свое нарушение, которое часто в первый раз совершается по незнанию, а в последующем не допускать его повторения под угрозой применения более строгой и экономически обременительной санкции. Но условия, предусмотренные ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ, – отсутствие вреда или угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, угрозы ЧС и отсутствие имущественного ущерба – должны соблюдаться.

***

Ожидается, что принятые поправки позволят не только сбалансировать нормы КоАП РФ, в очередной раз исключив из них избыточное регулирование для бизнеса, но и усовершенствовать механизм защиты прав НКО и субъектов МСП как наименее экономически защищенных представителей предпринимательской деятельности, которые в условиях острой конкурентной борьбы с крупными предприятиями нуждаются в дополнительных мерах господдержки.

Но, как признал Комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству, комментируя рассматриваемые поправки, также, как и сейчас, многое будет зависеть от правоприменительной практики – ведь и до внесения изменений в кодексе имелся целый арсенал норм, позволяющих при назначении наказания учитывать весь спектр особенностей, в том числе связанных с масштабом бизнеса, с категорией субъекта предпринимательской деятельности (малый, средний предприниматель или микропредприятие). Хотя сама идея поиска законодателем более сбалансированного подхода к вопросам применения ответственности и последовательно реализуемый курс на снижение административной нагрузки на бизнес заслуживает внимания.