Максимальная продолжительность проверок юрлица с филиалами: 60 дней на все или каждую из них?

ArchManStocker / Depositphotos.com

Согласно закону срок проведения как документарной, так и выездной проверки не может превышать 20 рабочих дней (ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"); далее – Закон № 294-ФЗ). В случае, когда юридическое лицо осуществляет деятельность на территории нескольких регионов, продолжительность любой из этих проверок определяется отдельно для каждого его филиала, представительства или обособленного структурного подразделения. При этом, как установлено, общий срок проведения проверки не может быть более 60 рабочих дней (ч. 4 указанной статьи). Мнения судов по поводу того, какой срок здесь имеется в виду: всех проверок в отношении юридического лица и его филиалов и подразделений, или проверки каждого из них, расходятся, и это явно иллюстрирует одно из рассмотренных недавно Верховным Судом Российской Федерации дел.

Суть дела

Акционерное общество "Т." (далее – АО, заявитель) обратилось в суд с требованием признать незаконным распоряжение Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан от 18 сентября 2018 года о проведении в рамках осуществления государственного санитарно-эпидемиологического контроля плановой выездной проверки по месту осуществления АО деятельности в нескольких городах Татарстана. По мнению заявителя, данное распоряжение нарушает его права и законные интересы, поскольку в течение последних трех лет (на дату вынесения распоряжения) плановые проверки проводились в отношении филиалов АО, расположенных в Воронежской, Липецкой, Орловской, Смоленской и Тульской областях, и общая их продолжительность превысила 60 рабочих дней.

Суд первой инстанции напомнил, что признание решения органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконным возможно при одновременном соблюдении двух условий: если оно не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя (ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч.2-3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса). Нарушений порядка организации проверки суд не обнаружил – распоряжение о ее проведении соответствует типовой форме, утвержденной Приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г. № 141, в нем указаны все необходимые (в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона № 294-ФЗ) данные. Положение об осуществлении проверки АО было закреплено в Плане проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2018 год, утвержденном Приказом Руководителя Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан, который был согласован с региональной прокуратурой и включен Генеральной прокуратурой РФ в Сводный план проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2018 год.

Срок проведения проверки заявителя, по мнению суда, тоже не нарушен, поскольку в ч. 4 ст. 13 Закона № 294-ФЗ, предусматривающей, что срок проведения любой проверки в отношении юридического лица, осуществляющего деятельность в нескольких регионах, устанавливается отдельно по каждому его филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, и ограничивающей максимальную продолжительность проведения проверки 60 рабочими днями, не указано, что данный 60-дневный срок исчисляется по совокупности сроков проверок всех филиалов, представительств и подразделений. Значит, в течение 60 дней может проводиться проверка каждого подразделения организации.

На этом основании суд пришел к следующим выводам:

• оснований для признания оспариваемого распоряжения о проведении проверки изданным с нарушением законодательства нет;
• довод заявителя о неправомерности проверки в отношении его филиалов, расположенных в Татарстане, в связи с проведением в течение трех последних лет проверок находящихся в других регионах филиалов АО общей продолжительностью более 60 рабочих дней является необоснованным.

Кроме того, по мнению суда, требования заявителя, обусловленные его несогласием с действиями должностных лиц Роспотребнадзора по проведению проверки и претензиями к срокам, могут быть заявлены в числе иных доводов при обжаловании результатов проверки в судебном порядке. Признание же в данном случае оспариваемого распоряжения недействительным являлось бы вторжением в полномочия надзорного органа и нарушением баланса частных и публичных интересов, поскольку проведение проверки осуществлялось в рамках государственного санитарно-эпидемиологического контроля и было согласовано с органами прокуратуры, отметил суд, подчеркнув, что АО не представило доказательств ограничения его прав или установления для него дополнительных обязанностей самим фактом издания распоряжения. Несложно догадаться, что в результате в удовлетворении требований заявителю было отказано (Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 24 декабря 2018 года по делу № А65-29996/2018).

Апелляционный суд истолковал положение ч. 4 ст. 13 Закона № 294-ФЗ аналогичным образом – как не устанавливающее правила об ограничении 60 днями совокупного срока проведения всех проверок в отношении юрлица и его филиалов. Не согласился он и с доводами заявителя о нарушении периодичности проведения плановых проверок в данном случае, поскольку оспариваемое распоряжение предполагало проведение проверки филиалов АО в Республике Татарстан, а доказательств того, что они проверялись Роспотребнадзором в течение трех лет, предшествующих дате вынесения распоряжения, в материалах дела нет – заявитель ссылается на проведенные в этот период плановые проверки его филиалов в других субъектах РФ. Так что апелляционная жалоба АО тоже не была удовлетворена (Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2019 г. № 11АП-1964/2019).

Суд кассационной инстанции в свою очередь согласился с выводами нижестоящих судов, а также учел доводы Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан о правомерности разной периодичности проведения проверок в отношении заявителя и его отдельных филиалов, обусловленной присвоением им разных классов опасности. Как следует из отзыва надзорного органа на кассационную жалобу, на момент формирования плана проверок деятельность АО была отнесена к категории значительного риска (третий класс опасности), периодичность плановых проверок для которой – один раз в три года (правила отнесения деятельности юрлиц к определенной категории риска и классу опасности и периодичность проверок, осуществляемых с применением риск-ориентированного подхода, установлены, напомним, Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806), а деятельность некоторых его подразделений, например в Ставропольском крае, Воронежской и Орловской областях, – к категории чрезвычайно высокого риска, что предполагаетежегодное проведение плановых проверок. Последняя проверка заявителя Управлением Роспотребнадзора по Республике Татарстан проводилась в 2013 году, поэтому оснований для отмены решений судов первой и апелляционной инстанций о законности распоряжения о проведении проверки филиалов АО в данном регионе в 2018 году нет, посчитал суд округа (Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11 июля 2019 г. № Ф06-48684/2019).

Позиция ВС РФ

ВС РФ, однако, придерживается диаметрально противоположной точки зрения. Он напомнил, что поскольку одной из главных целей принятия Закона № 294-ФЗ являлось усовершенствование системы государственного контроля и снижение административной нагрузки на бизнес, в нем был установлен предельный срок осуществления проверки: в отношении юридического лица – 20 рабочих дней, в отношении юрлица с филиалами – 60 рабочих дней. И данное 60-дневное ограничение распространяется на юридическое лицо и его филиалы, представительства и обособленные подразделения в целом, а не определенную территорию деятельности организации.

Содержащие в материалах дела данные о проведенных региональными управлениями Роспотребнадзора в течение 2018 года проверках филиалов заявителя свидетельствуют о превышении данного срока: в январе проверки продолжительностью 20 рабочих дней прошли в филиалах АО в Липецкой и Орловской областях, в феврале в течение 32 рабочих дней проверялся филиал в Смоленской области, в марте проверки были проведены в Воронежской и Тульской областях – длительностью 20 рабочих дней и 32 часа соответственно.

Кроме того, неверно, по мнению ВС РФ, нижестоящие суды истолковали и нормы о периодичности проверок, осуществляемых с применением риск-ориентированного подхода. В силу ч. 2 ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ, предусматривающей зависимость формы, продолжительности и периодичности контрольных мероприятий от категории риска или класса опасности, к которому отнесена деятельность юридического лица, ИП и используемые ими при осуществлении такой деятельности производственные объекты, один определенный класс опасности должен устанавливаться для всего юридического лица, а не каждого его филиала, указал Суд.

Сделав на основании вышеизложенного вывод о том, что оспариваемое распоряжение о проведении плановой выездной проверки не соответствует требованиям Закона № 294-ФЗ и нарушает права заявителя, а нижестоящие суды правильно установили фактические обстоятельства дела, но неправильно истолковали и применили нормы материального права, ВС РФ отменил обжалованные судебные акты и удовлетворил заявление АО о признании этого распоряжения незаконным (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 28 февраля 2020 г. № 306-ЭС19-19540).