ВС РФ готовит разъяснения о порядке оспаривания НПА и актов, обладающих нормативными свойствами

belchonock / Depositphotos.com

Необходимость разработки соответствующего Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации обусловлена в первую очередь существенными изменениями процессуального законодательства за последние годы. Во-первых, дела об оспаривании нормативных правовых актов больше не подведомственны арбитражным судам, за единственным исключением – СИП ведет производство по заявлениям о признании недействующими НПА, касающихся прав на интеллектуальную собственность (гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса), а порядок рассмотрения данной категории судами общей юрисдикции изменился в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства (гл. 21 КАС РФ не идентична ранее действовавшей гл. 24 Гражданского процессуального кодекса). Во-вторых, в 2016 году была законодательно закреплена возможность оспаривать в суде не только НПА, но и акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами (далее – акты, обладающие нормативными свойствами; Федеральный закон от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ).

С учетом всех указанных нововведений ВС РФ подготовил единый проект Постановления Пленума "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее – Проект; тест документа имеется в распоряжении портала ГАРАНТ.РУ), призванный заменить два пока действующих, но во многом устаревших документа:

• Постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (далее – Постановление № 48);
• Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 58. Упразднение Суда, напомним, не мешает использовать в судебной практике сформированные им и не потерявшие актуальности позиции.

Причем как подчеркнул, представляя Проект на вчерашнем заседании Пленума, судья ВС РФ Юрий Иваненко, в нем, с одной стороны, отражены все актуальные на сегодняшний день положения двух указанных постановлений – разумеется, должным образом обновленные и дополненные, а с другой – даны разъяснения по применению новых процессуальных норм.

Так, ВС РФ предлагает понимать под актами, обладающими нормативными свойствами, акты органов государственной власти, местного самоуправления, иных органов и уполномоченных организаций или должностных лиц, в которых содержатся результаты толкования норм права, используемых в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц. Напомним, что законодательного определения данного понятия нет, как, впрочем, и определения нормативно-правового акта, и суды при проверке актов руководствуются разъяснением ВС РФ о существенных признаках, характеризующих НПА (п. 9 Постановления № 48, аналогичное положение содержится в Проекте). При этом Суд уточняет, что обязательным для неопределенного круга лиц может являться и акт, изданный с целью установления правового режима конкретного объекта публичного права: об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, установлении границ зон с особыми условиями использования территории и др.

Крайне важным представляется разъяснение о недопущении совместного рассмотрения судом искового требования об оспаривании НПА или акта, обладающего нормативными свойствами, и любого другого материально-правового требования.

Также в Проекте отмечается: если при принятии заявления об оспаривании НПА суд установит, что данный акт не является нормативным, оно возвращается подавшему его лицу с обоснованием данного вывода. Если же ненормативный характер оспариваемого акта будет установлен уже после принятия заявления к производству, его рассмотрение может быть продолжено в порядке, предусмотренном для оспаривании ненормативных актов, решений и действий органов власти и должностных лиц (гл. 24 АПК РФ, гл. 22 КАС РФ), – если дело подсудно данному суду, а поданные документы (заявление и приложения к нему) соответствуют установленным законодательством требованиям. При установлении факта неподсудности спора суду, в который подано заявление, применяется общее правило о передаче дела по подсудности (ст. 27 КАС РФ, ст. 39 АПК РФ).

Особым образом ВС РФ подчеркнул возможность подачи искового заявления об оспаривании НПА или акта, обладающего нормативными свойствами, непосредственно административным истцом, даже если он не имеет высшего юридического образования (согласно ч. 9 ст. 208 КАС РФ, напомним, дела таких граждан ведутся представителями-юристами). Но в таком случае истец обязан указать в заявлении лицо, которое будет его представителем по данному делу, и приложить копию документа, подтверждающего наличие у этого лица высшего юридического образования (п. 5 ч. 1 ст. 126 КАС РФ).

Ряд пояснений касается оснований отказа в принятии заявления об оспаривании акта. В частности, в Проекте отмечается, что при наличии вступившего в законную силу решения суда по делу об оспаривании НПА или акта, обладающего нормативными свойствами, либо определенной части акта заявление о проверке законности этого акта или его соответствующей части от другого лица не принимается, даже если в обоснование требований положены доводы, не обсуждавшиеся при рассмотрении первого дела. Эти требования, по мнению ВС РФ, могут быть заявлены в ходе апелляционного или кассационного обжалования решения суда первой инстанции. Однако если в заявлении содержатся основания для проверки законности акта, которые не могли быть учтены при рассмотрении первого дела, например о поправках, внесенных после вынесения решения суда в законодательство, на соответствие которому проверялся нормативный акт или его часть, суд не имеет права не принять такое заявление.

В то же время несоблюдение требований к форме, порядку опубликования или регистрации НПА не является основанием для отказа в принятии заявления о его оспаривании, так как допущенные нарушения не исключают возможности его применения, считает Суд.

Если при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта суд установит, что он утратил силу, отменен или в связи с корректировкой перестал затрагивать права заявителя, производство по делу прекращается, отмечается в Проекте. Но данное правило абсолютно закономерное предлагается не распространять на случаи, когда оспариваемый акт до принятия решения судом был отменен или перестал действовать, но за время его действия были нарушены права заявителя.

При этом рассмотрение дела об оспаривании НПА продолжается, по мнению ВС РФ, и тогда, когда оспариваемый акт отменен или утратил силу, но был принят новый, аналогичным образом регулирующий соответствующие правоотношения НПА, – в таком случае истцу нужно просто уточнить заявленные требования.

Значительная часть Проекта посвящена нюансам признания оспариваемого акта недействующим. Так, предлагается указать, что при признании таковыми определенных нормативных положений все акты, на основании которых в эти нормы были внесены изменения, тоже автоматически становятся недействующими (если в резолютивной части решения суда не указано иное).

Важное разъяснение касается введенного КАС РФ права суда обязать орган или лицо, принявшее оспоренный и признанный недействующим НПА, принять новый акт во избежание недостаточности урегулирования соответствующих правоотношений (ч. 4 ст. 216 кодекса). ВС РФ отмечает, что данная норма применяется только тогда, когда обязательность принятия такого акта установлена имеющим большую юридическую силу НПА.

Не может быть признан недействующим нормативный правовой акт, из содержания которого не следует толкование, используемое в правоприменительной практике, напоминает ВС РФ, указывая на необходимость приведения в соответствующем решении суда не только обоснования вывода о таком несоответствии, но и надлежащего толкования норм оспариваемого акта.

Особое внимание в Проекте уделено порядку определения момента, с которого акты признаются недействующими, в частности указано, в каких случаях суд вправе его устанавливать, а в каких – нет.

По итогам обсуждения на заседании Пленума ВС РФ документ был отправлен на доработку, но можно предположить, что существенной корректировке он не подвергнется, так как и судейское сообщество, и Минфин России, и Генеральная прокуратура РФ Проект в целом поддержали.