Станислав Бычков: "Критерии признания бюджетной отчетности недостоверной, возможно, будут пересмотрены"

В настоящее время продолжается работа над совершенствованием эффективности внутреннего государственного и муниципального финансового контроля и норм КоАП в сфере бюджетных правонарушений. О тенденциях развития бюджетного законодательства в этой области и планируемых изменениях в КоАП РФ нам рассказал Станислав Сергеевич Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России.

Имеется несколько уровней финансового контроля в государственному секторе.

• ведомственный контроль и аудит. Его целью является предупреждение (недопущение) нарушений бюджетного законодательства, недопущение неэффективных расходов. Проводится большая работа по совершенствованию этого вида контроля в т.ч. по его организации, несмотря на то, что имеются методики, правила, порядки осуществления этого вида контроля.
• внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль (далее – ГФК). Осуществляется федеральным казначейством и органами финансового контроля субъектов РФ (муниципальных образований). Его цель – осуществление надзора за соблюдением законодательства в финансово-бюджетной сфере и он делится на два подвида: предварительный (санкционирование операций) и последующий.

В настоящее время ведется работа по постепенному сближению друг с другом последующего и предварительного контроля. Сейчас контрольный орган приходит когда отчетный период давно прошел, все расходы осуществлены. Контроль же должен приближаться к моменту осуществления кассовых расходов – либо до, либо во время их осуществления. Сейчас идет речь об интеграции санкционирования операций и контроля по факту. Контроль казначейства, связанный с санкционированием операций, конечно, эффективный, но это все же документарная проверка. А имеется ли по факту то, что написано в документах (осуществлены ли работы, построено здание и т. п.), этого казначейство не выявляет. Такие нарушения желательно выявлять до осуществления расходов, а не тогда, когда деньги ушли и возвращать их нужно в виде ущерба. Гораздо эффективнее и проще пресечь правонарушение, чем возвратить ущерб. Конечно, в данном случае речь идет не о всех госконтрактах, а только об особенных.

Базис регулирования ГФК – ст. ст. 269.1 – 269.2 Бюджетного кодекса, устанавливающие основные положения предварительного и последующего контроля. Кроме этого, имеются подзаконные акты, регулирующие деятельность органов внутреннего финконтроля – на каждом уровне бюджета должны быть приняты правила контрольной деятельности. На федеральном уровне для федерального казначейства – это постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092.

В настоящее время в рамках полномочий органов ГФК существует своего рода квазиделение полномочий органов ГФК на контроль за соблюдением бюджетного законодательства, регулируемый нормами Бюджетного кодекса РФ, и финансовый контроль в сфере закупок, который регулируется ст. 99 Закона № 44-ФЗ. Эти виды контроля очень близки и мы воспринимаем контроль в сфере закупок как продолжение ГФК. Более того, в Бюджетном кодексе РФ и в Законе № 44-ФЗ имеются пересекающиеся нормы, связанные с контролем за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов. Поэтому в перспективе планируется юридически гармонизировать все виды контроля в бюджетной сфере и объединить их под термином "внутренний государственный финансовый контроль".

В первую группу объектов ГФК входят участники бюджетного процесса (главные распорядители бюджетных средств, распорядители, получатели, администраторы доходов бюджета, администраторы источников финансирования дефицита бюджета);

Во вторую группу входят организации с долевым участием государства в том или ином виде (бюджетные, автономные учреждения, корпорации, госкомпании, унитарные предприятия). Но здесь проверяется не соблюдение бюджетного законодательства. Основным предметом контроля является соблюдение выполнения условий предоставления средств из бюджетов в том или ином виде (субсидий, в т.ч. на госзадания, имущественных взносов, бюджетных инвестиций). При этом в ходе проверки анализируются не только условия, которые закладываются в соглашение о предоставлении средств, но и нормативно-правовые акты (далее – НПА), которые регулируют вопросы предоставления средств, решения о предоставлении бюджетных инвестиций, постановления правительств по порядку предоставления субсидий. Все положения, требования, ограничения являются предметом ГФК в отношения этих объектов контроля.

Третью группу составляют иные юрлица у которых нет никакого государственного участия в уставном капитале, но которые получают субсидии из бюджета и используют эти средства. Предметом контроля здесь является подтверждение условий соглашения о предоставлении субсидий. Но в отношении этой группы имеется особенность – если к другим субъектам контроля контрольно-ревизионные органы могут приходить безусловно (в любое время), то к этой группе, контролирующие органы могут приходить только если в соглашении о предоставлении средств включено условие о возможности контроля. Еще одной особенностью является то, что к таким объектам контролеры приходят в процессе проверки участников бюджетного процесса, которые предоставляли им субсидии. В данном случае заложен принцип проверки по цепочке – сначала проверяют того, кто предоставляет (все ли он условия соблюдал при предоставлении средств), а потом в ходе этой проверки назначается встречная проверка в отношении конечных получателей средств из бюджета.

Хотелось бы обратить внимание на то, что в данном случае речь идет не только о соглашениях о предоставлении средств субсидий этим юрлицам, но и о подрядчиках и субподрядчиках, по договорам, заключенным во исполнение соглашений (договоров), государственных (муниципальных) контрактов, которые сейчас также являются объектами контроля (согласно изменениям, внесенным в ст. 266.1 Бюджетного кодекса РФ; Федеральный закон от 18 июля 2017 г. № 178-ФЗ).

Согласно Постановлению № 1092 каждая проверка должна сопровождаться приказом о назначении проверки, который является основанием. Если проверяется ГРБС и в приказе никак не фигурируют учреждения, то оснований для проведения проверки учреждения нет. Должен быть приказ в отношении соответствующего учреждения.

Минфином России подготовлен проект Федерального закона с изменениями в Бюджетном кодексе РФ в части совершенствования ГФК. И в его рамках решаются три вопроса:

• расширение сферы предмета ГФК. В большей степени это касается контроля за целевым использованием бюджетных средств. Дело в том, что сейчас весь контроль целевого использования бюджетных средств так или иначе связан с применением кодов бюджетной классификации – с контролем направления использования бюджетных средств, заложенных в бюджетной смете и сводной бюджетной росписи. А такие важные вопросы как неправомерные выплаты, зарплаты, нарушение коэффициентов, нормативов и т.д. , которые влекут ущерб для бюджетов остаются за рамками ответственности. Получается, что целевое направление выдержано, но нарушение нормативов и коэффициентов не подпадает под понятие "нецелевое", а является неправомерным. Ответственность за это не предусмотрена и предмет этого контроля не прописан. В этой связи предполагается более четкое определение предмета контроля, предлагается определить ГФК как надзор не только в сфере бюджетных правоотношений, но и надзор за соблюдением НПА, обусловливающих расходные обязательства или устанавливающих порядок формирования документов, используемых для определения и обоснования бюджетных ассигнований. Предполагается, что в сферу ГФК будут попадать даже положения отраслевых законов, нормативных актов, конечно не всех, а только тех, которые порождают расходные обязательства, связанные с установлением нормативов, порядков финобеспечения;
• второй большой аспект связан с вопросами стандартизации контрольной деятельности. Цель законопроекта – создание условий для формирования федеральной системы стандартов внутреннего государственного (муниципального) финконтроля. Законопроект решает этот вопрос. Предполагается, что речь должна идти не просто о формировании процедурного порядка контроля в финансово-бюджетной сфере, но и о целой системе разветвленных стандартов контрольной деятельности, которые бы решали в том числе и вопросы квалификации нарушений в зависимости от тематики контрольного мероприятия, оформления результатов контрольных мероприятий, вопросы досудебного обжалования результатов контрольных мероприятий и т.д. Предполагается, что будет многоуровневая система стандартов: 1 уровень будет определять перечень стандартов; 2 уровень – общие стандарты (процедурные вопросы); 3 уровень – специальные стандарты, которые будут объяснять, что делать контролеру в зависимости от конкретного вида контрольного мероприятия; 4 уровень – методики, которые будут необходимы в рамках разъяснения отдельных специальных стандартов, и внутренние регламенты организации контрольной работы конкретного контрольно-ревизионного органа. Предполагается, что первые три уровня стандартов будут общими для всех КРО. Здесь речь не идет про счетные платы.

Несколько слов более детально – в законопроекте этого в явном виде нет. Общие стандарты предполагают формирование нескольких стандартов: стандарт планирования контрольной деятельности (рискоориентированнное планирование). Вопросы определения рисков, определения к какому объекту в первую очередь нужно идти, что именно проверять); стандарт организации и осуществления контрольного мероприятия. Он похож на те порядки, которые уже приняты. Здесь ничего нового нет; стандарт обеспечения качества контрольной деятельности – очень важный стандарт. Орган контроля обязан предпринять определенные действия по обеспечению качества своей контрольной деятельности. Здесь речь идет о том, чтобы не было "кривых" актов. Сейчас в рамках федерального казначейства есть механизм формирования работы контрольных комиссий, которые по итогам ряда контрольных мероприятий с привлечением объектов контроля рассматривают наиболее спорные вопросы, породившие соответствующие акты проверок, выслушивают мнение, позицию объектов контроля. Руководитель контрольного органа принимает окончательное решение о том, что должно быть включено в представления, предписания и другие документы. Этот инструмент необходимо загрузить в стандарт досудебного обжалования.

Теперь что касается специальных стандартов. На них у нас тоже большая надежда. Поскольку в специальных стандартах будут прописываться специфические вопросы конкретных проверок. Например: проверка условий предоставления межбюджетных трансфертов; проверка полноты и достоверности отчетности о реализации государственных программ; проверка достоверности бюджетной деятельности; проверка соблюдения условий предоставления средств из бюджетов в виде субсидий бюджетным (автономным) учреждениям и т.д. В рамках этих спецстандартов планируется построить цепочку от планирования проверки (какие вопросы должны проверяться по той или иной тематике) до квалификации нарушения. Система спецстандартов должна закрыть вопросы, связанные с классификаторами нарушений. Их главное назначение разрешить вопросы квалификации нарушений.

• третий аспект больше технический – уточнение механизмов применения бюджетных мер принуждения. Подробно останавливаться на нем не буду, поскольку в большей части он связан с накопившимися вопросами правоприменения в рамках работы Федерального казначейства, т.е. здесь в основном решаются вопросы, специфичные только для федерального уровня.

Бюджетный кодекс РФ в части финконтроля сейчас построен таким образом, что должны контролироваться все бюджетные процедуры участников бюджетного процесса (как связанные с планированием бюджета, так и с составлением и с исполнением бюджета). Этим объясняется большое количество составов административных правонарушений. Т.е речь идет не только о контроле за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, но и о контроле за другими процедурными вопросами. Основное полномочие органов ГФК – контроль за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Это полномочие говорит о том, что это контроль осуществляется не только за использованием бюджетных средств.

Административные правонарушения можно разделить на два блока:

• нарушение целей и условий предоставления бюджетных средств (в рамках бюджетных инвестиций, субсидий, межбюджетных трансфертов);
• процедурные нарушения (в рамках процедур планирования, исполнения бюджетов и т. д.).

Что касается ответственности за нарушение бюджетного законодательства, то здесь предусмотрен пул из 18 административных составов в КоАП РФ. Кроме того, за ряд бюджетных правонарушений в рамках Бюджетного кодекса РФ предусмотрены меры бюджетного принуждения. Это не штрафы и не их аналог. Это принуждение либо к исправлению нарушения, либо, если исправить уже невозможно, возмещение неправомерно использованных средств межбюджетных трансфертов. Бюджетные меры принуждения применяются в основном в рамках межбюджетных правоотношений (несоблюдение условий предоставления межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, а также при выявлении нецелевого использования межбюджетных трансфертов (кредитов).

Есть норма, о применении меры бюджетного принуждения к участнику бюджетного процесса, заключающаяся в передаче уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств в случае нецелевого использования бюджетных средств, совершенного главным распорядителем (распорядителем), получателем бюджетных средств не в рамках межбюджетных отношений, а в рамках бюджетной сметы. Но данная норма не может быть никак реализована на практике. Поэтому она приостановлена и будет в дальнейшем приостановлена до выработки других механизмов мер принуждения к казенным учреждениям при нецелевом исполнении бюджетных смет.

Под эту статью подпадают не только участники бюджетного процесса, но и бюджетные, автономные учреждения и другие юрлица, получающие субсидии из бюджета.

Часто жалуются на то, что определения нецелевого использования разные в Бюджетном кодексе РФ и в КоАП РФ в части субъектов правонарушения (в Бюджетном кодексе РФ отсутствуют юридические лица, получающие субсидии). Но Бюджетный кодекс РФ и не должен дублировать КоАП РФ, не должен устанавливать перечень всех правонарушений. В Бюджетном кодексе РФ упомянуты лишь те правонарушения, по которым предусмотрены бюджетные меры принуждения. В отношении иных юрлиц речь может идти лишь об административной ответственности и о возмещении ущерба.

Второй нюанс связан с особенностями квалификации в рамках нецелевого использования бюджетных средств и прежде всего с вопросом о признании нецелевым использование в случае нарушения Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ (далее – Указания № 65н). До недавнего времени основная масса вопросов была связана с применением КОСГУ. Сейчас эти проблемы перешли на виды расходов. Здесь нужно обратить внимание на то, что сам по себе документ (Указания № 65н) не является документом о предоставлении бюджетных средств. Документом о предоставлении средств является закон о бюджете, бюджетная смета, порядки предоставления и т. п. Поэтому нельзя сходу сказать, что если неправильно применена классификация, то имеется нецелевое использование. Но это и не говорит о том, что его нет. Нужно разбираться, проводить комплексный анализ – как были спланированы бюджетные ассигнования, на какие цели и т. д. Учитывая, что если сумма свыше 1,5 млн руб., то применяется уголовная ответственность, к этому вопросу следует подходить более тщательно и компетентно. В настоящее время разрабатывается система стандартов контрольной деятельности, которая в т.ч. будет направлять контролеров по пути комплексного анализа, в т.ч. по нецелевому использованию – каким образом квалифицировать правонарушение.

Эти случаи нецелевыми не являются. Так квалифицировать нельзя. Единственный случай можно признать нецелевым использованием – если субсидия на выполнение госзадания направлена на цели, не связанные с его выполнением. Доказать это очень сложно. Например, страхование по КАСКО служебного автомобиля некоторые контрольные органы рассматривают как нецелевое использование субсидии. Однако это расходы на содержание учреждения, финансовое обеспечение выполнения его функций, включая выполнение госзадания, поэтому доказать их нецелевой характер затруднительно (только в случае, если в НПА есть прямой запрет на принятие таких расходных обязательств). Таким образом, в целом невозможно вменить нецелевое использование средств субсидии на выполнение госзадания.

Что касается плана ФХД – он не является основанием предоставления средств из бюджета. Это ни соглашение, ни НПА о предоставлении субсидии. Поэтому нецелевого использования в связи с несоответствием кассовых расходов плану ФХД здесь быть не может. Возможно, ответственность за нарушение плана ФХД будет предусмотрена – этот вопрос рассматривается. Но пока в рамках законопроектов предложений по применению ответственности за нарушение плана ФХД нет.

Наверное, можно сказать, что формальные признаки нецелевого использования есть, но фактически ни к каким последствиям это не приводит и по сути является малозначительным правонарушением. Если цели задачи, объемы задания выполняются, квалифицировать его по ст. 15.14 КоАП РФ нельзя.

Эти вопросы будут также рассмотрены в рамках стандарта контрольной деятельности по проверке соблюдения условий предоставления субсидий бюджетными и автономными учреждениями, который уже сформирован и согласовывается с Федеральным казначейством.

Судебная практика сходится к тому, что условием предоставления может являться только то, что конкретно прописано в качестве условий предоставления в соглашении о предоставлении средств или в НПА о предоставлении средств из бюджета. Если какое-то условие в этот закрытый перечень не включено (например, невыполнение условий госконтракта), то оно не должно признаваться в качестве условия предоставления. Нарушение иных условий этих документов нельзя признавать нарушением условий предоставления. Ввиду того, что "условия предоставления" толкуются очень ограничительно, анализ различных НПА, соглашений о предоставлении субсидий, межбюджетных трансфертов показывает, что к условиям предоставления там практически ничего не относится, в этой связи были внесены изменения в КоАП РФ, расширившие эти нормы – в составы добавлено нарушение "порядка предоставления".

Конструкция этой статьи сложная, здесь много разных составов и в правоприменительной практике она плохо работает – с точки зрения проверки бюджетной отчетности кроме сроков проверять нечего. "Заведомо недостоверная бюджетная отчетность" – критериев никаких нет. Что такое "заведомость" – непонятно. Кроме того, если говорить о достоверности и недостоверности, эта статья конкурирует со ст. 15.11 КоАП РФ. Поэтому из ст. 15.11, чтобы не было путаницы, планируется вывести все вопросы, касающиеся организаций государственного сектора (вопросы связанные с недостоверностью, с несвоевременным представлением бухгалтерской и бюджетной отчетности организаций госсектора, вопросы существенности искажения показателей отчетности и т.п.) должны решаться в рамках ст. 15.15.6 КоАП РФ.

С точки зрения проверки документов, необходимых для составления и исполнения бюджетов, тоже есть ряд вопросов в правоприменительной практике поскольку суды зачастую квалифицируют таким образом – если в НПА не написано, что данный документ является необходимым для составления или исполнения бюджета, например, обоснование бюджетных ассигнований, то нельзя квалифицировать по ст. 15.15.6 КоАП РФ. Поэтому необходима доработка этой статьи и ее разбивка на ряд подстатей с более четкими составами правонарушений.

Сейчас законопроект по внесению изменений в КоАП РФ по этому поводу разработан, согласован со Счетной палатой РФ. Продолжается согласование с Минэкономразвития России и Минюстом России, поскольку данный состав многоплановый и закрывает многие вопросы, которые накопились в правоприменительной практике, в том числе вопрос признания отчетности заведомо недостоверной (искаженной).

Часто возникает ситуация, когда субъекты РФ, муниципалитеты искажают отчетность по источникам дефицита бюджетов с целью получения определенных преференций, выгод, если по отчетности отдельные показатели по источникам дефицита бюджета будут хорошими. Это влияет на принятие решений по вопросам предоставления дотаций, их объема и т. п. Поэтому искажение даже на рубль по этим показателям считается грубым искажением бюджетной отчетности, повлекшим серьезные последствия в рамках принятия управленческих решений. Поэтому планируется внедрить принцип дифференциации ответственности в зависимости от значительности искажения показателей отчетности. Также законопроект содержит вопросы порядка свода бюджетной отчетности ГРБС. Кроме того, предусматривается возможность снятия или освобождения от ответственности в случаях, если ошибки выявляются и устраняются учреждением до утверждения отчетности в установленном порядке (закона об исполнении бюджета). В этом случае административная ответственность применяться не должна.

Вместе с тем здесь имеются еще вопросы, которые нужно продумать. Не совсем правильно то, что фактически любое искажение отчетности в денежном выражении влечет ее недостоверность. Слишком жестко признавать отчетность недостоверной из-за искажения ее показателей в результате ошибочного отнесения объектов учета, имеющих небольшую стоимость (например, флэшек), к материальным запасам или к основным средствам. Поэтому необходимо еще продумать уточнение критериев признания бюджетной отчетности недостоверной. Наверное, правильнее вносить их не в КоАП РФ, а в соответствующие стандарты, инструкции по бюджетному учету и отчетности и прописывать более гибко относительно разных случаев. В остальном законопроект достаточно четко сформулирован и с ним можно ознакомиться на сайте Минфина России.

Действительно, в практике есть ряд случаев, когда не по вине получателей бюджетных средств происходит превышение лимитов бюджетных обязательств. В основном это связано с завершением года, отзывом лимитов на текущий год и перераспределением лимитов на последующие годы. В этих случаях возникает ситуация, когда исходя из требований норм Закона № 44-ФЗ заключать контракты надо, но лимиты технически отсутствуют. В этих случаях нужно обращать внимание на другие статьи общей части КоАП РФ, статьи о малозначительности правонарушения, когда должностное лицо освобождается от административной ответственности в случае таких ситуаций, заключения контракта в случае крайней необходимости.

ст. 15.15.15 КоАП РФ нарушение порядка формирования госзадания. Эта статья применяется только к учредителю – главному распорядителю, который формирует госзадание. Здесь речь идет только о нарушении процедур связанных с формированием госзадания, формированием объема предоставляемой субсидии, с расчетом нормативов затрат и т. д. Невыполнение госзадания – это отдельный вид нарушения и сюда не входит. За невыполнение госзадания введен отдельный состав ст. 15.15.5-1 КоАП РФ. Критерии невыполненного задания определены в п. 6 ст. 69.2 БК РФ.