Правовые аспекты, регулирующие освещение предвыборных кампаний в СМИ. Возможные пути устранения нарушений закона и несовершенства законодательства

1 февраля в 11-00 в Центре информационных технологий компании "Гарант" состоялось интернет-интервью члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Гришиной Майи Владимировны.

Тема интервью: "Правовые аспекты, регулирующие освещение предвыборных кампаний в СМИ. Возможные пути устранения нарушений закона и несовершенства законодательства".

Интернет-интервью организовано компанией "Гарант". Компания "Гарант" зарегистрирована в качестве Информационного агентства (свидетельство: ИА N 77-14642). При распространении сообщений и материалов Информационного агентства другим средством массовой информации ссылка на Информационное агентство обязательна (ст. 23 Закона "О СМИ").

Ведущий интернет-интервью Царь Сергей ( Компания "Гарант").

Ведущий: Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория! Мы начинаем наше интернет-интервью. Разрешите представить нашу гостью Гришину Майю Владимировну - члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
2 февраля 2008 года в соответствии российским избирательным законодательством в российских средствах массовой информации начнется агитационный период в рамках президентских выборов. Агитационный период на телевизионных каналах и в периодических печатных изданиях начинается 2 февраля и завершается 1 марта ровно в полночь по местному времени.
Предвыборная агитация - это деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей голосовать за или против тех или иных кандидатов.
Перечень мероприятий, которые в период проведения избирательной кампании признаются предвыборной агитацией, регламентирован Федеральным законом от 10 января 2003 года N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации".
Также данный Федеральный закон определяет порядок расчета объема эфирного времени.
Одной из важных задач, стоящих перед Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, является распределение эфирного времени кандидатам на должность Президента Российской Федерации.
Во время интернет-интервью планируется обсудить вопросы совершенствования избирательного законодательства в части освещения выборов в СМИ, распределения эфирного времени кандидатам на должность Президента Российской Федерации. В ходе интернет-интервью будут рассмотрены и другие вопросы в сфере избирательного процесса, интересующие граждан. На эти и многие другие вопросы ответит член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Гришина Майя Владимировна.
К моменту начала нашего интервью поступило несколько десятков разных, интересных и проблемных вопросов, которые мы сегодня и хотим предложить нашей уважаемой гостье.

Вопрос: Важнейшей составляющей предвыборной борьбы являются агитационные мероприятия. Кто может выступать субъектом предвыборной агитации, и кому запрещено ей заниматься?

М.В. Гришина: Во-первых, позвольте поприветствовать уважаемых участников интернет-конференции.
Уважаемая Ольга! Субъекты предвыборной агитации согласно закону это и граждане, и политические партии, и другие общественные объединения. Но у названных субъектов агитации разный объем прав. Если говорить о выборах президента, то наибольший объем прав у кандидатов. Кандидат создает избирательный фонд, поэтому и у него есть большие возможности проводить агитационные мероприятия. Кроме того, ему полагается бесплатное эфирное время и печатная площадь. Политической партии, выдвинувшей кандидата, также дается бесплатное эфирное время и печатная площадь государственных СМИ. Граждане, общественные объединения могут вести агитацию, используя формы, не требующие затрат, либо которые оплачиваются из избирательного фонда кандидата.
Ограничения на предвыборную агитацию установлены законом для должностных лиц, которые находятся при исполнении должностных обязанностей. Для членов избирательных комиссий есть абсолютный запрет на агитацию. Лично я, например, ограничена полностью в праве на агитацию, без каких - либо оговорок. Запрещено проводить агитацию иностранным гражданам, иностранным организациям, религиозным, военным учреждениям, а также государственным органам в целом, то есть, например, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или законодательным собраниям субъектов Российской Федерации. Вот таков круг ограничений.

Ведущий: Андрей Вяземский из Московской области интересуется. Cо 2 февраля по закону уже начинается активная фаза информирования избирателей о предстоящих выборах как в теле- и радио эфире, так и в печатных СМИ, с этого же времени начинается предвыборная агитация. Закон требует, чтобы информационные материалы, размещаемые в СМИ, были объективными, достоверными, не нарушали равенство прав кандидатов. Какие требования предъявляются к информационным теле- и радиопрограммам, к аналогичным материалам печатных СМИ и к наружной рекламе?

Гришина М.В.: Фактически автор вопроса уже процитировал эти требования. Действительно, со 2 февраля начинается предвыборная агитация в СМИ, а информационное освещение выборов идет уже достаточно давно. С начала избирательной кампании СМИ, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, иные органы при необходимости информировали граждан о том, что впереди у нас выборы Президента. Соответственно ЦИК России по закону обязана сообщать о выдвижении кандидатов, их регистрации, поэтому практически в непрерывном режиме, как только появлялся информационный повод, соответствующее решение ЦИК России направлялось в средства массовой информации, а СМИ в той или иной мере освещали эти события.
Достаточно интенсивно проходило освещение избирательной кампании в первой половине декабря, когда шло выдвижение кандидатов. Потом у нас наступило некоторое затишье, были новогодние каникулы. Все это позволило кандидатам собраться с силами, осмыслить свою будущую предвыборную агитационную стратегию.
Сейчас идет более активная фаза информирования, потому что и событий происходит больше. Все это будет в какой-то степени чередоваться предвыборными агитационными материалами. Тем не менее, для информирования об избирательной кампании по-прежнему остается требование объективности, достоверности и равноправия кандидатов. Законодательством уже давно предусмотрены такие требования, а практикой уже выработаны достаточно четкие подходы.
Главный принцип - информирование о реальных информационных поводах пропорционально активности кандидата. То есть если кандидат достаточно активен, то СМИ информирует об этом. А если кандидат, к сожалению, вдруг в своей предвыборной агитационной кампании сделает какой-то перерыв, то и информировать будет не о чем. Все это не является нарушением принципов информирования. Еще раз повторю: и федеральные выборы, и текущие региональные выборы показывают, что информационных материалов достаточно много по всем аспектам избирательных кампаний.

Вопрос: Кто будет проводить мониторинг СМИ по нарушениям?

М.В. Гришина: Главные контролеры при проведении предвыборной агитации в средствах массовой информации — это конкуренты кандидата. Если говорить о требовании закона, то он вменяет в обязанность комиссиям реагировать на обращения о нарушениях законодательства. Поэтому если какой-либо кандидат посчитает, что его соперник нарушил закон, незамедлительно следует обращение к нам, которое мы в оперативные сроки должны рассмотреть.
Что касается иного мониторинга, то есть непрерывного мониторинга, здесь законодательство обязанность нам такую не вменяет, соответственно, не можем говорить и о юридических последствиях возможного мониторинга.
В начале деятельности Центральной избирательной комиссии действующего сейчас созыва Председателем ЦИК России В. Чуровым была поставлена задача налаживания работы по мониторингу в рамках нашей исследовательской деятельности, в рамках Российского центра обучения избирательным технологиям. В принципе, такой мониторинг проводится, и он достаточно серьезно помогает нам в нашей текущей работе.

Ведущий: Вопрос от Дмитрия Сергеевича из Москвы. Закон не предусматривает четкой грани между понятиями "агитация" и "информирование". Этот момент является крайне "болезненным" для СМИ. Объясните в чем конкретное различие между двумя этими понятиями? По каким критериям избирательные комиссии будут различать агитационные или информационные материалы в СМИ?

М.В. Гришина: Эта тема - любимая для журналистов. Я думаю, и для юристов она интересна, потому что достаточно много проводится исследований в этой сфере. Мы все сошлись во мнении, что в законе нет каких-либо формальных критериев, по которым мы можем, взяв тот или иной материал, сказать — вот это агитационный материал, а вот это информационный. Поэтому, конечно, важную роль играет правоприменительная практика. Все информационные материалы, то есть материалы, которые публикует редакция по собственной инициативе, это журналистские материалы. Они, как правило, агитационными все-таки не являются, если мы не видим там прямых призывов голосовать за кандидатов. При том, что очевидно, что это именно от лица журналиста этот призыв распространяется.
Законодатель в соответствии с решением Конституционного Суда внес поправку в закон о том, что агитационным может быть признан журналистский материал только в том случае, если он явно преследует цель проведения предвыборной агитации, то есть побуждает к голосованию за определенного кандидата или партию. Более того, указано, что в случаях, когда распространяются какие-либо положительные (отрицательные) материалы, то об агитационной цели свидетельствовать может только неоднократность распространения положительной или отрицательной информации. Опять же само наличие агитационной цели подлежит специальному доказыванию.
Если выбираться из дебрей юриспруденции, то отмечу, что практика показывает, что агитационными материалы могут являться либо по формальному признаку, то есть они размещены самим кандидатом, они оплачены из избирательного фонда или для размещения использованы бесплатная площадь или бесплатное эфирное время, либо по сущностному признаку, тогда это материал соответственно авторский, журналистский, редакционный, и должна быть выявлена специальная агитационная цель.
В ходе прошедшей избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы в моей практике, как руководителя рабочей группы по информационным спорам, был единственный случай, когда вся газета от первой до шестой полосы содержала исключительно положительные материалы в отношении одной партии. То есть в данной ситуации неоднократность выражалась именно в множественности материалов разных авторов по одной и той же теме, одной и той же направленности. Был составлен протокол об административном правонарушении в сфере предвыборной агитации, и вынесено судебное решение мирового судьи.

Вопрос: Олег Парышев из Москвы спрашивает, каков учет предоставления эфирного времени и печатной площади? Кто ведет запись теле- и радиопрограмм, содержащих предвыборную агитацию, то есть кто их учитывает?

М.В. Гришина: Закон предписывает учитывать предоставленные эфирное время и печатную площадь непосредственно самим организациям теле- и радиовещания и редакциям периодических печатных изданий. Форма учета установлена Центральной избирательной комиссией в силу нормы закона. По истечении десятидневного срока со дня голосования отчетные формы направляются соответственно по общероссийским СМИ в ЦИК России, региональным СМИ — в региональные избирательные комиссии. Запись соответственно тоже лежит на теле -, радиоорганизациях. Опять же в силу закона они обязаны эти записи хранить в течение достаточно длительного срока — трех лет.

Вопрос: Нужно ли заявлять об изменении тиража, объема и частоты выхода периодического печатного издания в дни проведения предвыборной агитации, а если нужно, то кому?

М.В. Гришина: Речь идет о требовании Федерального закона "О средствах массовой информации", судя по вопросу. Надо иметь в виду, что оказание предпочтения кандидату путем увеличения тиража или объема печатного издания согласно закону недопустимо, если другим кандидатам не предоставляется аналогичная услуга. Из этого следует, что при анонсировании расценок, которые требуются по закону (оно должно было быть осуществлено на выборах Президента до 28 декабря), надо было указать все возможные увеличения тиражей, объемов, поскольку эту услугу, в принципе, предоставлять можно всем кандидатам, но на равных финансовых условиях.

Вопрос: Предусматривает ли избирательное законодательство проведение жеребьевки для предоставления платной печатной площади для предвыборной агитации в газетах, не являющихся государственными и не включенными избирательной комиссией в список СМИ, обязанных предоставить бесплатную печатную площадь для проведения предвыборной агитации?

М.В. Гришина: Печатные издания, не являющиеся государственными, имеют собственный особенный правовой статус, наиболее, я бы так сказала, свободный по отношению к другим средствам массовой информации, в частности, к электронным (телевидению, радио) и к государственным печатным. Поэтому, объявив о своих расценках, указанных до 28 декабря, в дальнейшем редакция негосударственного периодического печатного издания может предоставлять свою площадь любым кандидатам, каким она пожелает. Отказать она имеет право также любому кандидату, соответственно и жеребьевка проводиться не должна, поскольку жеребьевка — это как раз форма обеспечения равного доступа всех кандидатов к услугам редакции. В данном случае закон равного доступа не гарантирует, даже наоборот специально оговаривает его отсутствие.

Вопрос: Может ли быть расценено в качестве незаконной предвыборной агитации приглашение в эфир известного публичного человека (режиссера, певца и т.д.), который выскажет свое отношение к одному из кандидатов, либо выразит свое предпочтение, либо будет рассказывать о деятельности одного из кандидатов (при условии, что данное лицо приглашено вне рамок эфирного времени, предоставленного кандидату для проведения агитации)?

М.В. Гришина: Буквально ответить можно одним словом: да, может быть расценено! Может быть — это сослагательное наклонение. На самом деле, я уже говорила, что такое выступление идет в эфире какого-то соответствующего электронного СМИ, а у СМИ свой правовой режим. И для того чтобы расценить такого рода деятельность как предвыборную агитацию, нужно доказать агитационную цель самой редакции. В принципе об агитационной цели может, в частности, свидетельствовать тенденциозность подбора вопросов при такого рода передаче. Практика говорит о том, что были такие случаи, когда в передачах те или иные деятели высказывали свое мнение по поводу политиков, которые баллотируются, но они не расценивались как агитационные.

Ведущий: Имеют ли право зарегистрированные кандидаты или партии во время агитационного периода давать в газете обычные объявления, например, о проводимых акциях по уборке города или партийных собраниях? Ведь таким образом название партии или кандидата может каждый день "светиться" на газетных полосах, создавать узнаваемость по их логотипу и так далее. Да и объявление может занимать, например, целую полосу.

М.В. Гришина: Если мы говорим о выборах Президента Российской Федерации, то, скорее всего, такой материал будет расценен как агитационный, если речь идет о зарегистрированных кандидатах и партиях, выдвинувших зарегистрированных кандидатов. Если говорить о зарегистрированных кандидатах, то им в данной ситуации надо воздерживаться от такого рода объявлений по поводу каких-то акций, потому что по сути они все-таки могут иметь агитационный эффект.
Вместе с тем в этом вопросе скрыта определенная проблема. Если говорить о региональных выборах, то, ссылаясь на практику, отмечу случаи, когда партийные мероприятия общероссийского масштаба проводились, независимо от проводящихся в регионах избирательных кампаний. Более того, ведь есть еще муниципальные выборы, в которых также участвуют партии. Поэтому сказать, что из-за этого должна замереть партийная жизнь и не должны размещаться какие-то материалы партий, мы не можем. Многое зависит от контекста самого объявления, от уровня избирательной кампании, и, соответственно, от целенаправленности самого мероприятия, о котором дается объявление.

Вопрос: Возможно ли введение предварительной цензуры для СМИ и замены ее на санкции, применяемые после публикации материала в связи с его содержанием, нарушающим установленные нормы, включая как уголовное наказание, так и гражданские санкции, в том числе приостановление и (или) прекращение регистрации соответствующего СМИ?

М.В. Гришина: Это очень сложно сформулированный вопрос. Давайте, я сначала интерпретирую вопрос, как я его поняла, потому что иначе ответ может быть непонятен. Как я понимаю автора, он считает, что нынешние нормы законодательства действительно предусматривают реагирование на содержание агитационных материалов постфактум. То есть сначала ты кого-то в агитационном материале оскорбил, а потом соответственно наступает либо не наступает ответственность в зависимости от того, удастся ли оскорбленному доказать сам факт нарушения своих прав. Автор говорит: "А возможно ли предварительно все материалы тогда уже цензурировать?", соответственно тогда уже не надо будет постфактум разбирательства проводить. Тут возможен единственный ответ. У нас в соответствии с Конституцией цензура запрещается. Мне кажется, что это одно из демократических завоеваний — запрет на цензуру, и отходить от него не следует. Что касается культуры политической борьбы, то здесь есть над чем поработать законодателю. Я уже второй год подряд активно пропагандирую необходимость разработки закона о политической рекламе, где бы решались эти вопросы, в том числе и запрет на недобросовестную рекламу.
Еще есть одна проблема. Речь идет об ответственности редакции за содержание агитационных материалов кандидатов. СМИ действительно серьезно ставят вопрос о снятии с них ответственности за содержание агитационных материалов, размещаемых на их страницах или в их эфире. Сейчас закон говорит, что редакция освобождается от ответственности за происходящее в прямом эфире. Мы нашли компромисс со средствами массовой информации. За размещение экстремистских агитационных материалов, на наш взгляд, не может нести ответственность только кандидат, хотя он будет обязательно нести ответственность в соответствии с избирательным законодательством, также возлагается ответственность и на редакции. Из этого, собственно, следует, что если в редакцию приносят агитационный материал экстремистского направления, явно экстремистского содержания, то редакция может отказать кандидату в размещении (т.е. это обратная сторона). Хотя кандидату гарантируется печатная площадь и эфирное время в данной ситуации, а здесь получается, что он лишается этой гарантии, если подает такой материал. В других случаях, когда кандидат своего соперника критикует, редакция никакой ответственности не должна нести и не несет.

Ведущий: Самые первые выборы Президента Российской Федерации многие политтехнологи называют самыми демократичными, самыми альтернативными и состязательными по сравнению со всеми последующими выборами. Вы вспомните, сколько было кандидатов, какая была явка. В 2000 году — 12 кандидатов, на прошлых выборах - всего 6, сейчас четыре. Чем можно объяснить такое малое количество кандидатов: спадом активности или уже предопределенным исходом выборов?

М.В. Гришина: А еще я бы отметила, что кандидаты, в основном, те же самые — от кампании к кампании. Среди тех, кто баллотируется сейчас, те, кто и в прошлых выборах участвовал, и набирал неплохое количество голосов. Это тоже о чем-то говорит и требует определенного осмысления. Поэтому здесь очень много субъективных факторов. Самые первые выборы называют самыми демократичными политтехнологи. Политтехнолог все-таки лицо заинтересованное, оно заинтересовано в том, чтобы в избирательной кампании применить свои технологии и в какой-то степени еще и заработать деньги и имидж. В данной ситуации критика заинтересованного лица абсолютна субъективна. Вспоминая политическую жизнь 10-летней давности или даже более чем 10-летней давности, ведь после первых выборов прошло уже почти 20 лет, когда что действительно политическая жизнь бурлила и "свежий ветер" демократии настолько охватывал народ, что и выборы воспринимались как кульминация демократических идеалов, к которым, собственно говоря, в то время только "прикоснулись". Все входит в нормальное русло, все успокаивается, потому что есть в развитии общества и штормы, и более спокойные периоды. Поэтому я не скажу, что выборы более или менее демократичны, они просто другие, потому что структурируется политическая система, изменяется общество, меняются интересы, доминирующие в обществе, а выборы, я думаю, это ответ на соответствующие процессы, происходящие в обществе.

Вопрос: Сейчас в поддержку кандидата надо собрать два миллиона подписей, а на прошлых выборах надо было собрать двести тысяч, чтобы быть зарегистрированным в качества кандидата на пост Президента Российской Федерации. С чем это связаны постоянные изменения, это увеличение?

М.В. Гришина: Это тоже ответ законодателя не те, может быть, несколько бурные события, которые дестабилизировали ситуацию, когда кандидатов на взгляд законодателя было слишком много. Опять же, это определенный этап в развитии законодательства, который подразумевает, что в избирательном бюллетене должны быть только те политики, которые пользуются реальной поддержкой в обществе, потому что два миллиона подписей — это, конечно, серьезная поддержка. Очевидно, что у нас еще развивается партийно-политическая система. У нее, конечно, тоже свой путь развития, и он непростой, партий у нас был явно переизбыток. Сейчас происходит консолидация партийных платформ, и значительное уменьшение количества партий, то есть в какой-то степени, на мой взгляд, это нормальный процесс, потому что слишком большое количество партий просто "распыляет" и голоса и не дает сформулировать и артикулировать интересы больших социальных групп. Все это связано и с развитием политической системы и с реакцией законодателя на некоторые потрясения, которые приносили выборы с чрезмерным количеством кандидатов.

Ведущий: Уже несколько месяцев подряд по телеэфиру центральных СМИ мы наблюдали сюжеты в выпусках "Новостей" (Первый канал, РТР) об С. Иванове и Д. Медведеве в равных количествах. Потом Иванов исчез, остался Медведев. В одном выпуске есть сюжет про одного, значит, явно уже будет и про другого... Но после объявления и поддержки Президентом кандидатуры Д. Медведева на пост Президента Российской Федерации, С. Иванов напрочь исчез с экранов телевизоров, остался один Медведев...
Изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 году, отменили обязанность высокопоставленных должностных лиц уходить в отпуск в случае их регистрации в качестве кандидатов. Таким образом, эти лица продолжают исполнять свои должностные обязанности, создавая информационные поводы для упоминания их в СМИ, и одновременно вести предвыборную агитацию... А как же равные права для всех кандидатов?

М.В. Гришина: Равные права действительно всех кандидатов, потому что трое из четырех кандидатов у нас занимают государственные должности, и ни один из них не ушел в отпуск. Они проводят свои мероприятия в рамках своих должностных полномочий, которые у них есть. А что касается освещения их деятельности, то оно исходит, как я понимаю, со стороны СМИ из общественного интереса к тем или иным событиям. Если гражданам интересны события, например, связанные с социальной политикой, какими-то переменами в этой сфере, а у нас все-таки в экономической жизни сейчас происходит много изменений и в мировой экономической жизни тоже. Я думаю все это взаимосвязано, поэтому на экранах есть сюжеты, отвечающие интересам граждан. Что касается сюжетов о других кандидатах, то они в принципе в эфире присутствуют. Вызывают ли они, общественный интерес или нет? Тоже интересный вопрос. Неплохо было бы поработать социологам. Вчера, например, в вечерней программе на Первом канале были все претенденты на должность Президента Российской Федерации. Интересно было бы исследовать, заметили ли граждане эти сюжеты. Это очень субъективно. На самом деле иногда люди видят только то, что хотят видеть. Вот в этом действительно есть определенный субъективный момент оценки этой ситуации.

Ведущий: Спасибо большое. Я хочу поблагодарить Майю Владимировну за четкие, информативные ответы. И может быть с учетом того, что завтра начинается агитационный период, скажите напутственное слово кандидатам.

М.В. Гришина: Кандидаты прекрасно подготовились к избирательной кампании. Все они опытные политические деятели. Мои пожелания к ним, чтобы они действовали строго в рамках закона, корректно вели избирательную кампанию и реализовали все свои планы, которые они задумали.

Ведущий: Интернет-интервью было организовано информационным агентством "ГАРАНТ" при участии журнала "Законодательство". Хочу поблагодарить Вас за то, что нашли время приехать к нам и ответить на вопросы интернет-аудитории, и пожелать Вам успехов в Вашей нелегкой деятельности.