Реформирование государственной службы в Российской Федерации

26 марта 2003 г. 12:10 мск
Москва, ЦИТ МГУ

26 марта 2003 года в 12:10 по московскому вреoмени в Центре Информационных Технологий МГУ началась интернет-конференция Первого заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева. Тема конференции: "Реформирование государственной службы в Российской Федерации".

Конференция проводится компанией "Гарант" совместно с Администрацией Президента Российской Федерации при поддержке компании "Гарант-Интернет" и журнала "Законодательство".

Ведущий интернет-конференции - Шаманов Евгений Вячеславович (директор по внешним связям компании "Гарант").

Ведущий: Здравствуйте, уважаемые коллеги!

Я с удовольствием представляю гостей и участников нашей конференции и тех, кто принял активное участие в ее организации: Первый заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев, Руководитель Управления пресс-службы Президента Российской Федерации Наталья Александровна Тимакова, Советник Первого заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Сергей Николаевич Дубик, Начальник отдела по обеспечению работы официального сайта "Президент Российской Федерации" в международной компьютерной сети Интернет Михаил Александрович Бубен, заместитель директора по внешним связям компании "Гарант" Татьяна Юрьевна Комарова, директор компании "Гарант-Интернет" Алексей Евгеньевич Солдаткин, главный редактор журнала "Законодательство" Наталья Викторовна Ткаченко.

"Реформирование государственной службы в Российской Федерации" - так звучит тема сегодняшней конференции. Вопрос реформирования государственной службы крайне интересен, эта тема регулярно обсуждается в СМИ, поэтому неудивительно, что наша сегодняшняя конференция собрала от граждан около 200 вопросов, посвященных данной проблематике.

18 апреля 2002 г. в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию Президент Российской Федерации сказал, что - "Главная проблема не в количестве тех структур, а в том, что их работа плохо организована. Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. Знание чиновниками современной науки управления, это все еще очень большая редкость, я уже говорил о необходимости административной реформы, ее результатом должно стать государство адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим".

Прошел почти год, и всех, конечно, очень волнует как идет административная реформа и, в частности, реформа государственной службы. Тема является интересной, к началу конференции мы получили порядка 200 вопросов, география которых простирается от Калининграда до Сахалина. И мы хотели бы предложить Вашему вниманию наиболее интересные из них.

Прежде всего я бы хотел отметить, что действительно реформа госслужбы началась не сегодня и вообще реформа госслужбы, наверное, для каждого государства это в каком-то смысле процесс перманентный. Другое дело, что есть некие всплески, когда необходимо привести все атрибуты государственной службы в соответствие с теми реалиями дня, теми общественными устоями, которые сложились в обществе, которые сложились в государстве.

И вот сейчас как раз наступил такой этап. Этап осмысления того, что было сделано за последние десять лет после появления на карте Российской Федерации как отдельного государства и возникновения особых новых отношений, отличных от прежних в нашей стране. В связи с этим и была задумана идея привести государственную службу в соответствие с новейшими реалиями. Прошло десять лет, и мы можем и должны подвести промежуточные итоги.

В чем же эти итоги? Они состоят в возникновении новой, отличной от советской, госслужбы, построенной на иных принципах, а также накоплении определенного нормативного массива, который находится в разрозненном состоянии. Все мы понимаем, что качество госслужбы нас едва ли сегодня может устроить. Аппарат чиновничества большой, не всегда работоспособный и подвержен массе недостатков. Поэтому в августе 2001 года Президентом была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы РФ, которая предполагает, что государственная служба будет реформирована, и эти реформы пройдут в несколько этапов.

Первый из этих этапов - это этап подготовки Концепции, он завершился как раз в 2001 году.

Второй этап - этап, связанный с разработкой законодательства, проходит сейчас. Законопроекты по реформированию государственной службы должны быть подготовлены и представлены в Государственную Думу одновременно с апробацией отдельных пилотных проектов, связанных с реформированием законодательства.

Предполагается, что этот этап продлится до 2005 года. После этого, соответственно, наступит третий этап - этап подведения промежуточных итогов и внесения корректив, связанных с первичным применением этого законодательства.

Медведев Д.А.:

Но очевидно и другое. Рынок и изменения в экономике проникли в частный сектор значительно глубже, нежели, в государственную службу. Иными словами, деятельность работников компании значительно в большей степени соответствует современным экономическим реалиям, чем деятельность государственного служащего в период экономических реформ в нашей стране.

Государственная служба осталась во многом косной, основанной на прежних принципах, и системе подготовки государственных служащих. Она далеко не во всем отвечает устоям экономической жизни, и, к сожалению, подвержена таким серьезным недостаткам, как низкая мотивация государственных служащих на их труд и коррупция. Наконец, необходимо просто привести в соответствие законодательство о государственной службе, вот поэтому эта реформа и была затеяна.

Прежде всего это оценка деятельности государственных служащих, т.е. эффективности их труда. Оценить труд государственного служащего гораздо сложнее, нежели, скажем, оценить труд обычного работника в компании или же человека, работающего в материальной сфере.

Там все, в основном просто, и зависит от выработки, от полученной прибыли, от каких-то других критериев, которые легко задать. Применительно к государственному служащему это нелегко. Поэтому один из пилотных проектов должен быть посвящен этим вопросам. Кроме того, необходимо исследовать мотивацию труда государственного служащего, вопросы создания кадрового резерва государственных служащих, а также вопросы, связанные с таким очевидным для нашей страны явлением, как конфликт интересов между соответствующим государственным служащим и теми функциями, которые он исполняет.

Эту же тему продолжает Андрей из Москвы: Может быть просто усовершенствовать старый закон о госслужбе, а не принимать новые?

Медведев Д.А.:

Такой каркас создается при помощи первого из законов, который сейчас внесен в Государственную Думу. Это закон "О системе госслужбы". Он прошел первое чтение, и надеюсь, что в ближайшее время будет принят Государственной Думой. Он направлен на то, чтобы задать основные принципы и критерии госслужбы, определить виды госслужбы и определить те базисные моменты, по которым будет строиться отраслевое законодательство в рамках комплексного законодательства о госслужбе.

Теперь что касается обилия нормативных актов, которые необходимо принять. Госслужба многогранна, она не замыкается только госслужбой в гражданских органах, это и военная служба, и служба в правоохранительной сфере. И там своя специфика. Кроме того, имеется госслужба в субъектах Федерации, муниципальная служба, и другие отдельные специфические разновидности госслужбы. Такие, например, как дипломатическая служба. Безусловно, важен также статусный пакет документов, касающихся правового положения самих государственных служащих, их прав, ответственности и их социальной защищенности.

Не секрет, что сегодня эта тема достаточно болезненна. Государственные служащие денег получают мало и, соответственно, вынуждены думать о том, каким образом они будут жить после ухода с госслужбы или ухода на пенсию. Поэтому должен появиться блок нормативных актов, регламентирующий эти вопросы. Кроме того, необходимо принять целую серию Указов Президента РФ и постановлений Правительства, посвященных отдельным моментам функционирования федеральной гражданской и другим видам государственной службы.

Как этого достигнуть? Достигнуть этого можно только при помощи надлежащей мотивации, которая не всегда сводится к деньгам. Мотивация может быть построена на иных принципах. Ни в одной стране мира человек, поступая на государственную службу, не рассчитывает на то, что он будет получать деньги, соизмеримые с вознаграждением в частных компаниях. Он рассчитывает на другое - на то, что после того, как пройдет определенный этап, начнется нормальный карьерный рост, его деятельность будет востребована. Он будет пользоваться уважением и через какой-то период займет соответствующее положение. В случае ухода с государственной службы, он будет располагать необходимым авторитетом и, уже придя в частный сектор, сможет рассчитывать на другой уровень вознаграждения.

Вот, может быть, один из основных способов мотивации государственных служащих, но не единственный. Безусловно, что и вознаграждение, заработная плата - необходимый способ мотивации, но здесь есть естественные проблемы, связанные с бюджетными средствами.

Сегодня наше государство недостаточно богато, чтобы платить государственному служащему заработную плату в объемах, сопоставимых с вознаграждением государственных служащих в других странах. Но мы будем стараться этот разрыв постепенно ликвидировать.

Во-первых, государственная служба должна сама, в лице соответствующих своих организаций, заниматься подготовкой государственных служащих. Иными словами, еще в процессе обучения в университете готовить кадры для работы на государственной службе. Это может делаться в рамках тех образовательных учреждений, которые есть у различных министерств и ведомств. Это может делаться и в рамках обычных высших образовательных учреждений, таких, как университеты.

Главное, чтобы с самого начала люди, которые учатся в университетах, были нацелены на государственную службу, а не стремились сбежать в какие-то другие сферы.

Я думаю, что сейчас не очень просто найти квалифицированного юриста или экономиста для работы и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. Почему? Молодежь просто с самого начала нацелена на получение нормального пакета материальных благ, а государственная служба их не дает. Вот здесь и необходимо предпринимать усилия по нормальному стимулированию прихода государственных служащих, прихода молодежи на государственную службу. В том числе, это может быть и в форме каких-то льгот, которые получают государственные служащие на первоначальном этапе. Понятно, что объем этих льгот должен быть строго верифицирован. И, наверное, в целом магистральное направление развития госслужбы заключается в том, чтобы государственный служащий рассчитывал не на льготы, а на ту заработную плату, которую он получает, и на те иные блага, которые в связи с этой службой он может заработать. Но сегодня полностью отказаться от социального пакета государственного служащего мы, видимо, не можем. Это первый момент.

Второй момент. Понятно, что государственный служащий, в том числе пришедший только что из университета, должен быть как-то простимулирован на качественный труд. Как это сделать? Сделать это можно именно тем путем, о котором я говорил. То есть путем обеспечения молодому сотруднику нормального, прогнозируемого кадрового роста, чтобы этого сотрудника не задвигали куда-то в угол, а обеспечивали ему нормальные условия труда. И достаточно быстро, если этот сотрудник годен к соответствующему виду государственной службы, продвигали на соответствующие позиции. Потому что, если нет карьерного роста, нарушается один из основных принципов государственной службы.

Вопрос от Евгения из г.Уфы. Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Дайте, пожалуйста, Вашу оценку: какова численность государственного управленческого аппарата в России по сравнению с другими странами (Европа, Америка)? Не планируется ли сократить численность российского чиновничества, сделав работу более эффективной? Спасибо!

Медведев Д.А.:

Для нас, наверное, ближе опыт европейских стран, поскольку система госслужбы в Америке несколько отлична от континентальной. У них количество госслужащих, пропорциональное количеству населения, у нас - меньше. С чем это связано?

Это связано, во-первых, с критериями отнесения той или иной деятельности к госслужбе. Ведь не секрет, что есть госслужащие, а есть иные лица, которые получают заработную плату из бюджета. И так построена эта система во всем мире. У нас к госслужащим относятся не просто те, кто получает зарплату из бюджета, а те, кто выполняет государственные функции, и в соответствии с этим несет, достаточно серьезные обязанности по их исполнению. В ряде стран к госслужащим относятся не только те, кто непосредственно исполняет обязанности по регулированию государственных отношений, но и те, которые исполняют обязанности в рамках государственного органа или же непосредственно конституционные обязанности. В их числе лица, получающие заработную плату из бюджетных ассигнований, такие, как врачи, учителя. У нас эти категории граждан к государственным служащим не отнесены и, по-моему, это правильно. Поэтому количество госслужащих - это вопрос счетный. Если брать федеральный и муниципальный уровень, то количество госслужащих составляет чуть более 1 миллиона человек. Много это или мало?

В настоящий момент, мне кажется, что этого в принципе достаточно. Другой вопрос, что в ряде случаев какие-то органы обладают избыточной штатной численностью. И здесь уже вопрос государственного регулирования, вопрос того, каким образом осуществляется миграция квалифицированных кадров из одного органа в другой. Но никаких радикальных изменений количества госслужащих не предполагается. Для того, чтобы пойти на такие шаги, наше государство должно стать принципиально другим, это задача ни одного года и, может быть, даже ни одного десятилетия. Вот именно тогда, может быть, и возникнет абсолютно новая компактная госслужба. Но это проблема не только общественная, это проблема технологическая, это проблема внедрения электронных средств в нашу жизнь, проблема создания так называемого "электронного Правительства".

Пока этот процесс идет не так быстро, как нам бы хотелось. Но если наше общество станет иным, тогда можно думать о том, как может выглядеть новая конфигурация госслужбы.

Скажу откровенно, этот опыт очень полезен, он просто показателен для нас. С одной стороны, интересно посмотреть, как работает государственная служба в эффективных странах, странах с хорошо развитой экономической системой, с другой стороны, мы не должны забывать, что Россия это все-таки страна со своей историей и полностью игнорировать те традиции, которые у нас есть, мы не можем. Мы не можем, допустим, "пересесть" из континентальной системы права в систему англо-американскую, или, во всяком случае, это довольно проблематично. Точно так же и с государственной службой. В этом плане, наверное, для нас более показателен опыт стран континентальной Европы: Франции, Италии, Германии, нежели опыт ряда других стран. В тоже время мы использовали и опыт других государств, в частности, довольно активно анализировался опыт Канады и некоторых других развитых стран.

Во-первых, граждане должны узнать, кто конкретно занимается теми или иными вопросами, какое конкретное министерство, ведомство и какие конкретно люди отвечают за тот или иной сектор. Просто чтобы соответствующее министерство не выглядело как некий безликий ряд чиновников, которые только и хотят обмануть несчастного просителя. Я думаю, что в этом направлении одним из очень важных средств регулирования может стать издание так называемых административных регламентов. И на эту тему, кстати сказать, предполагается проведение пилотного исследования. Что такое регламент? Регламент административный - это не просто документ, по которому живет министерство, - это некий процедурный свод правил, позволяющий гражданину определить, в какой момент, какие действия с его просьбой совершаются. Бумага поступила, скажем, 1 числа в соответствующее ведомство. Положим, через 15 дней она должна лечь на стол чиновнику Иванову, через 25 дней должен быть подготовлен ответ на нее и через месяц гражданин должен получить мотивированное заключение по своей жалобе, по своему обращению.

Более того, этот регламент должен создавать необходимую прозрачность в движении соответствующего обращения. Если мы сумеем добиться такого характера деятельности наших федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, то можно будет говорить о достижении необходимой степени открытости.

Обращаю ваше внимание, и это очень важный момент, на то, что в той Концепции реформирования системы государственной службы, которая была утверждена Президентом, и в проекте закона о системе госслужбы прямо говорится о так называемом принципе публичности в деятельности государственных служащих.

Бюро правовой информации "Эзоп": Скажите, пожалуйста, когда будет представлен в Государственную Думу РФ закон "О госслужбе"? Как будет вестись подготовка служащих, какой у них будет статус, и будет вообще что-то взято из исторического российского опыта в организации госслужбы?

Что же касается тех исторических традиций, о которых Вы упомянули, то я говорил, что мы не можем, конечно, слепо копировать исторический опыт. Но в то же время какие-то отдельные аспекты нашего прежнего правового опыта могут быть использованы в российском законодательстве. Например, был институт классных чинов. В настоящий момент госслужащие имеют квалификационные разряды. Мы приняли решение о том, чтобы вернуться к прежней терминологии и использовать этот институт, который исторически сложился в Российском государстве три столетия назад. Вот один из примеров того, каким образом прежние исторические реалии могут быть имплементированы в новейшее законодательство.

Что же касается дальнейшего движения нормативных актов: идет активная работа над законом "О государственной гражданской службе в РФ". Это важнейший документ, посвященный деятельности гражданских служащих, по сути - это кодекс их деятельности. В нем определяется, что такое государственная гражданская служба, определяются должности государственной гражданской службы, определяется статус государственного гражданского служащего, его права, обязанности и социальная защищенность. Документ достаточно объемный, в отличие от закона "О системе государственной службы в РФ". Этот документ - по сути трудовой кодекс для госслужащих. Ведь идея нового законодательства состоит в том, что госслужащий изъят из-под действия трудового законодательства, на него распространяются нормы законодательства о госслужбе, и только в субсидиарном (дополнительном) порядке к деятельности госслужащего, могут быть применены нормы законодательства о труде.

После подготовки этого закона он был внесен на Комиссию. Я думаю, что в ближайший месяц Комиссия окончательно его рассмотрит. Хотелось бы на это надеяться. После рассмотрения документа на Комиссии он, вероятно, будет еще некоторым образом отшлифован и после этой шлифовки внесен Президентом РФ в Госдуму. Вот это ближайшие планы. Кроме того, есть соответствующие планы по изданию подзаконных нормативных актов, как-то Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

"Независимая газета", Наталья Меликова. У меня вот такой вопрос, у меня даже два вопроса. В той части послания, которая как раз сегодня цитировалась, президент говорил о необходимости сокращения функций. Тем не менее эта работа практически не идет. Вы не могли бы объяснить, почему это происходит и как будут развиваться события в этом направлении? И еще один вопрос. По Вашему мнению, должны ли льготы распространяться на членов семей чиновников? Спасибо.

Реформа государственной службы обращена к тем людям, которые этой службой занимаются, которые на этой службе состоят, к их правам, обязанностям, статусу и так далее.

Реформа административная обращена к деятельности самих административных органов. И если говорить об административной реформе, то, наверное, сейчас еще пока трудно говорить о контурах этой реформы.

Вы знаете, что Президент в ежегодном послании обращал внимание на необходимость ее проведения. И я думаю, что вопрос о сокращении функций как раз вопрос административной реформы и вопрос реформы взаимоотношений между центром и субъектами Федерации. В этом направлении, вы знаете, достаточно много делается, существует соответствующая группа, которая занимается этими исключительно сложными вопросами. Но только тогда, когда можно будет определиться с количеством этих функций, их можно будет увязывать с количеством чиновников.

Что же касается второго вопроса. Я считаю, что каких-то специальных льгот для членов семей государственных служащих быть не должно. Но на сегодня государство ввиду низкой зарплаты государственных служащих не может полностью отказаться от так называемого социального пакета, т. е. от обеспечения государственных служащих рядом возможностей.

К примеру, пресловутый автотранспорт. Наверное на служебном транспорте должны ездить министры и их заместители. Госслужащие ниже уровня министров и их заместителей, могли бы пересесть на свой автотранспорт, как это практикуется во многих странах. Но сейчас мы не можем этого обеспечить, потому что, во-первых, у людей этого автотранспорта может не быть, во-вторых, возникают вопросы компенсации на бензин и так далее.

Но это только часть проблемы. Существует проблема медицины. Медицина сейчас у нас в стране как будто бы бесплатная. На самом деле, Вы прекрасно понимаете, она платная. Государственный служащий, и, соответственно, члены его семьи не способны в полной мере платить за медицинские услуги. Что здесь нужно делать? Нужно развивать страховую медицину - это очевидно. До тех пор, пока она не развита, сохраняется система ведомственных медицинских услуг. И таких вопросов много.

Поэтому еще раз повторяю, существенные элементы социального пакета на сегодняшний день существуют. Как быстро мы сможем от них отказаться? Не знаю. Еще есть военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов, У них этих проблемных моментов еще больше. Но основное направление движения понятно: государственный служащий - и гражданский, и военный, в принципе, должен обеспечивать себя и свою семью сам. Вопрос в темпах движения к этому.

Агентство "Рейтер": Дмитрий Анатольевич, на встрече с Президентом РФ бизнесмены говорили о том, что коррупция стала очень большим злом. Скажите, пожалуйста, в рамках Вашей реформы, что Вы планируете сделать, чтобы отделить функции чиновника от влияния бизнеса? Спасибо.

Медведев Д.А.:

Действительно, на встрече с членами РСПП вопрос о коррупции был затронут участниками, что называется, "в полный рост". При этом выступающие по-разному оценивали это явление, вплоть до того, что было сказано: "Коррупция в принципе непобедима. Она существует в каждой стране". Наверное, полностью уничтожить элементы коррупции, действительно, невозможно, но стремиться к тому, чтобы минимизировать отрицательные последствия этого явления, государству просто необходимо. Как это можно делать? Делать это можно в разных направлениях.

Во-первых, необходимо разделять государственные функции и функции хозяйственные, отказаться от выдачи огромного количества разрешений, которые до сих пор существуют в нашей стране. Понятно, что всякое разрешение - это возможность получить незаконное вознаграждение. Поэтому это вопрос тех самых функций государственного органа и, соответственно, вопрос административной реформы.

Во-вторых, не менее важен вопрос реформирования законодательства о самой госслужбе, то, чем мы занимаемся сегодня. Институт конфликта интересов и соответствующей борьбы с этим конфликтом пока еще у нас не развился в достаточной степени. А именно здесь и лежат, может быть, основные возможности по борьбе с коррупцией. Дело в том, что госслужащий обязан заявить о конфликте интересов в тех случаях, когда он возник. Скажем, если по каким-то причинам он или члены его семьи заинтересованы в решении того или иного вопроса. Это может быть при исполнении своих обязанностей, это может быть при зачислении на госслужбу и это может быть даже при уходе с госслужбы. Потому как не вполне естественно, когда человек долгое время что-то регулирует, а потом в этот регулируемый объект уходит. Понятно, что здесь все не очень просто. Здесь вопрос практики, вопрос выработки нормальных общественных критериев, наконец, вопрос нравственности того или иного человека. Но, тем не менее, и практика разрешения конфликта интересов должна развиваться и развиваться весьма и весьма интенсивно.

И в-третьих, на что я обратил бы внимание, это, конечно, вопрос поднятия общего уровня жизни госслужащего. Вопрос очень сложный. Но, в конечном счете, мы должны достичь такого уровня жизни служащего, когда брать взятки или же иметь иные источники незаконного стимулирования, станет просто невыгодно, как это происходит во многих странах. Где кто-то за совесть, а кто-то за страх боится совершать те или иные поступки, чтобы не создавать угрозу для своего будущего, а именно - лишиться пенсии, подвергнуться общественному осуждению. Вот, наверное, те моменты, на которые нам нужно обращать внимание. Понятно, что коррупция явление многогранное и каким-то нормативным актом ее не изжить, но, безусловно, государство должно предпринимать интенсивные шаги по ликвидации наиболее явных и опасных для общества проявлений коррупции.