Административная ответственность за невыполнение государственного (муниципального) задания: актуальные вопросы применения

Юлия Крохина

Заведующая кафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультет) МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор

специально для ГАРАНТ.РУ

С 18 июня 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 7 июня 2017 г. № 118-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее – Закон № 118-ФЗ), которым усиливается административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства. В числе прочих изменений названный закон дополнил КоАП новой статьей – ст. 15.15.5-1 "Невыполнение государственного (муниципального) задания". Напомним, что раньше аналогичные деяния квалифицировались по ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Одновременно Федеральным законом от 18 июля 2017 г. № 178-ФЗ (далее – Закон № 178-ФЗ) внесено изменение в п. 6 ст. 69.2 Бюджетного кодекса, которым установлены критерии невыполнения государственного (муниципального) задания. Оно считается невыполненным в случае недостижения (превышения допустимого (возможного) отклонения) показателей, характеризующих объем оказываемых услуг (выполняемых работ), а также показателей качества, если они установлены в задании. Названные положения Бюджетного кодекса РФ вступили в силу с 1 января 2018 года.

Таким образом, в настоящее время невыполнение учреждением выданного ему задания является отдельным правонарушением, объективная сторона которого квалифицируется на основе признаков, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. Учитывая что рассматриваемый состав является новым для КоАП РФ, а осуществляемая ранее квалификация подобных деяний по ст. 15.15.5 КоАП РФ вызывала неоднозначное толкование и не влекла единообразной судебной практики, постараемся дать юридическую характеристику невыполнения государственного (муниципального) задания как противоправного деяния.

Основываясь на системном толковании положений ст. 6 и п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ бюджетные и автономные учреждения не являются главными администраторами (администраторами, получателями) бюджетных средств и не относятся к участникам бюджетного процесса. Вместе с тем согласно ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания. После списания в установленном порядке средств субсидии с единого счета бюджета и их зачисления на счет бюджетного или автономного учреждения они утрачивают юридическую связь с соответствующим бюджетом. Подобные средства обособляются в виде бюджетной субсидии на выполнение отдельных публичных функций и, поступив в распоряжение получателя, не подчиняются требованиям бюджетного законодательства.

Однако, в целях обеспечения выполнения условий предоставления и использования бюджетных средств ч. 2 ст. 306.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, положения иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность по законодательству РФ. Тем самым, в специально предусмотренных ситуациях к бюджетным и автономным учреждениям могут применяться меры бюджетного принуждения, а должностные лица таких организаций могут нести юридическую ответственность за нарушение правил бюджетного законодательства. Одним из видов такой ответственности является административная, установленная КоАП РФ.

Новый состав правонарушения, предусмотренный ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, может применяться только в отношении должностных лиц. Административная ответственность для самих учреждений (как это установлено при нарушении условий предоставления субсидий) за невыполнение государственного (муниципального) задания не введена. Однако это не означает безнаказанность самой организации за не достижение запланированных показателей.

Меры финансового и юридического воздействия к нарушителям условий получения и использования бюджетных субсидий применяются. Однако в настоящее время финансовое принуждение носит в большей степени восстановительный, нежели карательный характер, а реализация санкций, предусмотренных ст. 15.15.5 КоАП РФ зачастую оказывается чрезмерно обременительной для учреждения.

Для бюджетных и автономных учреждений предусмотрена обязанность возвращать в соответствующий бюджет остаток субсидии на выполнение задания в случае недостижения его показателей, если такие отклонения не соответствуют нормативному акту, на основе которого данная субсидия была предоставлена. Такие правила и механизм их применения установлены на федеральном уровне п. 40 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2016 г. № 1551 в отношении средств федерального бюджета, доведенных до бюджетных и автономных учреждений в 2017 году в форме субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственных заданий на оказание (выполнение) государственных услуг (работ). Также названные положения конкретизируются нормативно-правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.

В рассматриваемой ситуации возврат в бюджет остатков субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания правомерно считать мерой финансового воздействия на учреждение-нарушителя, поскольку перечисление осуществляется не только за счет образовавшихся остатков полученных субсидий, но и при необходимости за счет других не запрещенных законом поступлений. Не подлежат изъятию в счет возмещения неиспользованной субсидии только средства, предоставленные учреждениям в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 и ст. 78.2 БК РФ и на иные цели (Письмо Минфина России от 12 апреля 2016 г. № 02-01-09/20629).

При характеристике противоправного деяния в виде невыполнения государственного (муниципального) задания важно обратить внимание, что Федеральным законом № 178-ФЗ в ст. 69.2 БК РФ внесено изменение, согласно которому с 1 января 2018 года задания формируются в соответствии с новыми, а именно общероссийскими базовыми (отраслевыми) перечнями (классификаторами) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, формирование, ведение и утверждение которых осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Включение в указанные перечни (классификаторы) положений, приводящих к возникновению расходных обязательств субъектов РФ (муниципальных образований), не допускается. Соответственно п. 3.1 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающий требования к формированию ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг, с 1 января 2018 года утратил силу.

Так же с 1 января 2018 года в новой редакции Закона № 178-ФЗ действует п. 6 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ. Теперь невыполнение государственного (муниципального) задания квалифицируется через анализ двух критериев: объемных и качественных параметров. Следовательно, объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения образуют факты недостижения заданных (необходимых) объемов услуг или работ, а также ситуации, при которых количественные показатели выполнены, а качественные – нет.

Толкование п. 6 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ в новой редакции позволяет сделать вывод, что недостижение показателей задания понимается как превышение их допустимого (возможного) отклонения. Следовательно, если в задании установлены процентные значения отклонений и учреждение выполнило государственные (муниципальные) функции в их границах, то противоправного деяния не образуется и привлечь к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ нельзя.

Также важно обратить внимание, что возможность установления допустимых отклонений теперь закреплена на общефедеральном уровне, тем самым создана для всех публично-правовых образований основа для использования такой возможности.

Включение в КоАП РФ самостоятельного состава правонарушения в виде невыполнения государственного (муниципального) задания создает полноценный правовой механизм охраны правил выполнения учреждения публичных функций. В этой связи важно четко понимать круг лиц, которые несут персональную ответственность за подобные правонарушения.

Статья 15.15.5-1 КоАП РФ предусматривает штрафы только для должностных лиц. Иными словами, персональную ответственность за невыполнение задания несет руководитель государственного (муниципального) учреждения. Напомним, что в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ, под должностным понимается лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях и др.

Вместе с тем, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции может выполнять и иной работник учреждения, наделенный необходимыми полномочиями. В таком случае именно данный работник, в результате действий (бездействия) которого было допущено невыполнение государственного (муниципального) задания будет субъектом административной ответственности. Подобный вывод подтверждается и материалами судебной практики. Например, Московский городской суд признал должностным лицом заместителя проректора по экономике, хозяйству и строительству федерального вуза, поскольку соответствующие обязанности были возложены на работника приказом ректора (Постановление Московского городского суда от 11 мая 2017 г. № 4а-1653/2017).

Определенные сложности при применении мер административной ответственности, предусмотренной ст. 15.15.5-1 КоАП РФ вызывает вопрос о том, можно ли привлечь к административной ответственности по итогам 2017 года? Этот вопрос является актуальным для немалого количества руководителей учреждений, тем более что некоторым уже пришлось возвращать средства в бюджет по причине невыполнения государственного (муниципального) задания, то есть они уже претерпели меры финансового воздействия.

В силу п. 1-2 ст. 1.7 КоАП РФ, лицо, совершившее административное правонарушение, несет ответственность на основании закона, действовавшего во время совершения такого нарушения. В то же время закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за проступок либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Применительно к ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ это означает следующее. На момент совершения проступка (невыполнение учреждением задания на 2017 год) ответственность за него была предусмотрена КоАП РФ – напомним, что рассматриваемые поправки вступили в силу 18 июня 2017 года. То есть административные санкции за невыполнение государственного (муниципального) задания, выданного на 2017 год, применяться могут.

Однако следует учитывать, что дополнительный п. 6 ст. 69.2 Бюджетного РФ, в котором содержится определение понятия "невыполненное государственное (муниципальное) задание", вступил в силу 1 января 2018 года. С этой даты можно будет квалифицировать работу учреждения как невыполнение задания по тем критериям, которые установлены в Бюджетном кодексе РФ. Критерии невыполнения задания по итогам 2017 года будут определяться исходя из условий каждого конкретного договора на предоставление бюджетной субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.

Согласно п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за рассматриваемый проступок составляет два года со дня его совершения. Следовательно, санкция за невыполнение задания, выданного на 2017 год, может быть наложена в течение 2018-2019 годов.

Включение в КоАП РФ специального состава административного правонарушения должно нацелить руководителей учреждений еще более тщательно на протяжении текущего года отслеживать выполнение показателей государственного (муниципального) задания, контролировать объемы и качество предоставления услуг (выполнения работ), показатели по которым включены в задание. При возникновении объективных условий для невыполнения установленных показателей, руководителю учреждения следует обратиться к учредителю с предложением внести изменения в задание на текущий год.

Как видим, с 1 января 2018 года в отношении учреждения, не выполнившего полученное государственное (муниципальное) задание, применяются два инструмента правового воздействия: механизм возврата остатка субсидии, образовавшегося в связи с недостижением показателей задания, и меры административного воздействия в виде штрафов на должностных лиц учреждений. Используются эти инструменты в совокупности, но разными органами: в первом случае – учредителем учреждения, во втором – контролирующими органами.

Таким образом, реализация рассмотренных дополнений в КоАП РФ позволит, на наш взгляд, усилить контроль за исполнением бюджетного законодательства и повысить результативность использования бюджетных средств, выделяемых учреждениям в форме субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.