Законность решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке ч. 8 ст. 39.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ

УФАС в рамках Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" вынесло предупреждение об отмене в срок до 01.06.2023 и повторном рассмотрении заявлений об оказании госуслуги. Об исполнении указанного предупреждения было сообщено в установленный срок. 05.07.2024 УФАС вынесло приказ о возбуждении дела (то есть через год после исполнения предупреждения).
Правомерно ли вынесение приказа за пределами десятидневного срока, предусмотренного ч. 8 ст. 39.1 Закона N 135-ФЗ? Правомерно ли вынесение приказа в случае исполнения предупреждения в рамках новых отказов в предоставлении госуслуги?

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:

Решение антимонопольного органа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, вынесенное по истечении десятидневного срока исполнения предупреждения, может быть признано судом незаконным, если на момент возбуждения дела: истекли сроки давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства; выданное ранее предупреждение признано судом незаконным; отсутствовали признаки нарушения антимонопольного законодательства с учетом действий по устранению нарушений (их последствий), предпринятых лицом, которому выдано предупреждение.

Обоснование вывода:

В силу ч. 8 ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

В то же время срок для принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае неисполнения предупреждения не является пресекательным. Нарушение этого срока не является безусловным основанием для признания приказа о возбуждении дела недействительным (смотрите Обзор практики применения антимонопольного законодательства коллегиальными органами ФАС России (за период с 1 июля 2020 года по 1 июля 2021 года) (утвержден протоколом заседания Президиума Федеральной антимонопольной службы от 22.12.2021 N 7); постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2023 N 18АП-12502/23 по делу N А76-8822/2023; постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2023 N 12АП-2321/23 по делу N А57-23565/2022; постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2024 N 05АП-3378/24 по делу N А51-226/2023; постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2019 N 14АП-7742/19; постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2019 N 18АП-13493/19; решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 10.12.2020 по делу N А07-9633/2019; решение Арбитражного суда Псковской области от 09.07.2019 по делу N А52-1678/2019).

По смыслу ст. 198 АПК РФ необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приказ антимонопольного органа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимаемые на основании ч. 6 ст. 25.1, ч. 1 ст. 39 Закона N 135-ФЗ, не является актом, которым разрешается вопрос о наличии в действиях лица соответствующих нарушений. В связи с этим при оспаривании указанного акта арбитражный суд должен проверить только основания, исключающие в силу закона возможность их вынесения.

В соответствии со ст. 41.1 Закона N 135-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Соответственно, для признания решения антимонопольного органа по указанному основанию незаконным трехлетний срок давности следует исчислять не с момента, указанного в ч. 8 ст.3 9.1 Закона N 135-ФЗ, а с момента совершения нарушения антимонопольного законодательства, а если оно длящиеся, то со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Положениями чч. 2 и 3 ст. 39.1 Закона N 135-ФЗ определено, что предупреждение выдается лицам в случае выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пп. 3, 5, 6 и 8 ч. 1 ст. 10, ст. 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона N 135-ФЗ без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (смотрите пп. 1.2, 1.3 приказа Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 "Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства").

Учитывая, что предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта Президиум ВАС РФ в постановление от 15.04.2014 N 18403/13 указал, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

При таких условиях судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Соответственно, при судебном контроле за законностью предупреждения суд не устанавливает обстоятельств, подтверждающих факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводов антимонопольного органа в порядке гл. 9 Закона N 135-ФЗ.

Судебный контроль при рассмотрения вопроса о законности предупреждения ограничен констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям ст. 39.1 Закона N 135-ФЗ и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

При осуществлении судебного контроля судами оценивается исполнимость предупреждения, в том числе определенность предписываемых действий и возможность их исполнения в указанные сроки.

По иным основаниям предупреждение антимонопольного органа не может быть признано незаконным (смотрите постановление Арбитражного суда Центрального округа от 21.03.2024 N Ф10-671/24 по делу N А64-9235/2022; постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2023 N 19АП-5111/23 по делу N А64-9235/2022; постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2022 N 06АП-3576/22 по делу N А73-3294/2022; решение Арбитражного суда г. Москвы от 28.04.2022 по делу N А40-260692/2021; решение Арбитражного суда Республики Крым от 17.04.2024 по делу N А83-19451/2021; решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 08.11.2021 по делу N А74-5669/2021).

В соответствии с ч. 7 ст. 39.1 Закона N 135-ФЗ при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

Закон не исключает возможность устранения лицом признаков нарушения антимонопольного законодательства и последствий нарушений посредством совершения действий, отличных от мер, указанных в предупреждении. Однако о принятых мерах или об отсутствии оснований для их применения во всяком случае должно быть сообщено антимонопольному органу в срок, указанный в предупреждении, или в иной срок, установленный антимонопольным органом, с приложением документов, подтверждающих совершение необходимых действий (смотрите п. 51 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства").

При этом законодатель связывает со сроком выполнения предупреждения срок уведомления о его выполнении (антимонопольный орган уведомляется о выполнении предупреждения в течение трех дней не с момента его выполнения, а с момента окончания установленного для выполнения предупреждения срока) и срок для принятия решения о возбуждении антимонопольного дела (в случае невыполнения предупреждения в установленный срок, а не в случае получения антимонопольным органом сведений о невыполнении предупреждения).

Следовательно, основанием для издания антимонопольным органом приказа о возбуждении дела об антимонопольном нарушении является наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, которые подлежат проверке с учетом действий по устранению нарушений (их последствий), предпринятых лицом, которому выдано предупреждение.

В свою очередь, несоблюдение установленного порядка вынесения приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отсутствии данных о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства может являться основанием для признания его недействительным (смотрите решение Арбитражного суда Красноярского края от 26.02.2024 по делу N А33-12409/2023; решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.05.2024 по делу N А40-269535/2023; решение Арбитражного суда Новосибирской области от 10.03.2021 по делу N А45-21701/2019; постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 08.09.2021 N Ф04-4882/20 по делу N А45-21701/2019; постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 16.12.2020 N Ф04-4882/20 по делу N А45-21701/2019).

Таким образом, решение антимонопольного органа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, вынесенное по истечении десятидневного срока исполнения предупреждения, может быть признано судом незаконным, если на момент возбуждения дела: истекли сроки давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства; выданное ранее предупреждение признано судом незаконным; отсутствовали признаки нарушения антимонопольного законодательства с учетом действий по устранению нарушений (их последствий), предпринятых лицом, которому выдано предупреждение.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Михайлов Алексей

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Амирова Лариса

28 октября 2024 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.