Порядок переутверждения актов об утверждении документации по планировке территории (из ненормативного в нормативные)

Согласно сложившейся судебной практике акты по планировке территории являются нормативными актами (апелляционное определение СК по административным делам Московского областного суда от 5 октября 2015 г. по делу N 33-22568/2015), поскольку документы (акты) по планировке территории влекут изменение существующих правоотношений, связанных с этой территорией, рассчитаны на неоднократное применение и обязательны для неопределенного круга лиц.
На территории муниципального образования данные акты утверждены муниципальными правовыми актами ненормативного характера.
1. Необходимо ли переутверждать принятые акты либо принимать новые с учетом изменений действующего законодательства, и как это может повлиять на правоотношения, если документы были приняты в 2016, 2021, 2022 годах?
2. Необходимо ли в случае переутверждения либо принятия вышеуказанных актов проводить общественные обсуждения?
3. Данные проекты, касающиеся линейных объектов, которые проходят вне границ территории поселений, также должны быть нормативными актами либо есть исключения?

В силу ст. 45 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) документация по планировке территории утверждается решением органов местного самоуправления. Форма и требования к такому решению нормами градостроительного законодательства не определены.

Согласно ст. 2, главе 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления принимают по вопросам местного значения муниципальные правовые акты.

Учитывая, что какие-либо особые требования к муниципальным актам по вопросам утверждения документации по планировке территории не определены, полагаем, стоит руководствоваться общими нормами по вопросам принятия муниципальных актов.

Прежде всего отметим, что в правовой доктрине и сформированной на ее основе юридической практике, в том числе отраженной в отдельных правовых актах, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой (нормой права) - общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Основным критерием, отличающим нормативный правовой акт от ненормативного правового акта, является наличие в акте норм права.

При определении нормативности правового акта следует руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 50).

Пунктом 2 Постановления Пленума ВС РФ N 50 определены признаки, характеризующие нормативный правовой акт:

- принятие (издание) правового акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;

- наличие в акте правовых норм (правил поведения), направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений;

- правовые нормы обязательны к исполнению для неопределенного круга лиц;

- правовой акт рассчитан на неоднократное применение.

Только наличие всех вышеуказанных признаков в правовом акте позволяет сделать вывод о его нормативности.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Под ненормативным правовым актом обычно понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

С учетом изложенного, полагаем, что решения об утверждении документации по планировке территории могут быть приняты как в виде нормативного, так и виде ненормативного правового акта, например, в отношении частных случаев (смотрите определение ВС РФ от 25 декабря 2019 г. N 117-АПА19-14, определение ВС РФ от 28 октября 2015 г. N 58-АПГ15-35 и постановление Пятнадцатого ААС от 15 марта 2022 г. N 15АП-2284/22, решение АС Республики Бурятия от 6 февраля 2023 г. по делу N А10-4240/2022, решение АС Республики Татарстан от 28 июня 2023 г. по делу N А65-30015/2022).

Следовательно, если решение об утверждении документации по планировке территории в отношении линейных объектов не соответствует признакам нормативного акта, полагаем, что такое решение может быть принято в форме ненормативного акта, независимо от места расположения таких линейных объектов.

Какой-либо порядок переутверждения документации по планировке территории, если изначально она утверждена не тем видом акта, законодательство не устанавливает.

Согласно ч. 1 ст. 5.1 ГрК РФ публичные слушания проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

По нашему мнению, факт переутверждения такой документации без изменения сути документации по планировке территории может осуществляться без учета норм градостроительного законодательства, т.е. в отсутствие публичных слушаний, поскольку новая информация о градостроительных нормах и т.д. в таких актах не появляется.

Отметим, что официальные разъяснения и правоприменительная практика по данному вопросу отсутствуют, в связи с чем данный вывод является экспертным мнением и может не совпадать с мнением других специалистов.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Ермакова Елена

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Сухарников Иван

25 июня 2024 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.