Росприроднадзором принято решение о проведении выездной внеплановой проверки предприятия в связи с обращением третьего лица о нарушениях при добыче полезных ископаемых и загрязнении водного объекта. При этом фото- и видеосъемка на объектах предприятия не велась, были отсняты объекты другого предприятия, а также отснят ручей с выраженными оттенками мутности (что может быть также в результате прохождения обильных осадков). Росприроднадзор решением о проверке запросил у предприятия документы не только по экологическому контролю, но и по геологическому контролю (геологическая, маркшейдерская и другая первичная документация, обеспечивающая достоверность сведений при проведении всех видов работ с недрами, состояния и изменения запасов полезных ископаемых и их сохранность), данные документы никак не относятся к предмету нарушения. Вправе ли Росприроднадзор назначать проверку, если сейчас введен мораторий на проверки? Должен ли Росприроднадзор согласовывать такие проверки с прокуратурой? Куда вправе обратиться предприятие для обжалования решения о проверке? Вправе ли Росприроднадзор запрашивать в данном случае документы, которые никак не связаны с выявлением экологического нарушения?

1. В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды.
В силу ч. 1 ст. 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Согласно ч. 1 ст. 65 Закона N 7-ФЗ под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами обязательных требований в области охраны окружающей среды.
Пунктом 5 ст. 65 Закона N 7-ФЗ установлено, что организация и осуществление государственного экологического контроля (надзора) регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", за исключением федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
Действительно, постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336) введен мораторий на проведение плановых проверок, однако проведение внеплановых проверок все же возможно.
Пунктом 3 Постановления N 336 установлен исчерпывающий перечень случаев, при которых возможно проведение внеплановой проверки как с обязательным согласованием с органами прокуратуры, в частности, при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований в отношении объектов чрезвычайно высокого и высокого рисков, на опасных производственных объектах I и II класса опасности, на гидротехнических сооружениях I и II класса, или индикаторов риска, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства, или индикаторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера; при непосредственной угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера, по фактам возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера, так и без согласования, в частности, по поручению Президента Российской Федерации; по требованию прокурора в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
В этой связи рекомендуем для ознакомления Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 30 декабря 2021 г. N 1044 "Об утверждении Перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований по федеральному государственному экологическому контролю (надзору)"; постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 24 сентября 2021 г. N 389 "О региональном государственном экологическом контроле (надзоре)".
Таким образом, полагаем, что в рассматриваемом случае согласование или уведомление прокуратуры требуется.
2. Согласно ч. 13 ст. 98 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) Правительство Российской Федерации определяет виды контроля, в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется с 1 июля 2021 года. В частности, таким актом является постановление Правительства РФ от 28 апреля 2021 г. N 663 "Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб", устанавливающее перечень, в отношении которого обязательно соблюдение досудебного порядка обжалования. В отношении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб установлен при следующих видах проверок:
- Федеральный государственный экологический контроль (надзор);
- Федеральный государственный геологический контроль (надзор);
- Федеральный государственный земельный контроль (надзор);
- Федеральный государственный контроль (надзор) в области обращения с животными;
- Федеральный государственный контроль (надзор) в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;
- Федеральный государственный охотничий контроль (надзор);
- Федеральный государственный контроль (надзор) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
В связи с данным постановлением Правительства РФ мы полагаем, что соблюдение досудебного порядка обжалования по указанным видам контроля, осуществляемым Росприроднадзором, обязательно.
Исходя из положений ст. 40 Закона N 248-ФЗ контролируемые лица, права и законные интересы которых, по их мнению, были непосредственно нарушены в рамках осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, имеют право на досудебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц в течение тридцати календарных дней со дня, когда контролируемое лицо узнало либо должно было узнать о нарушении своих прав. В этой связи смотрите письмо Министерства экономического развития РФ от 17 августа 2021 г. N ОГ-Д24-6529.
Так, согласно ч. 1, 2, 4 ст. 40 Закона N 248-ФЗ жалоба подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган, определяемый в соответствии с ч. 2 ст. 40 Закона N 248-ФЗ, в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг, за исключением случая, предусмотренного ч. 1.1 ст. 40 Закона N 248-ФЗ. При подаче жалобы гражданином она должна быть подписана простой электронной подписью либо усиленной квалифицированной электронной подписью. При подаче жалобы организацией она должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью.
Порядок рассмотрения жалобы определяется положением о виде контроля и, в частности, должен предусматривать, что:
1) жалоба на решение территориального органа контрольного (надзорного) органа, действия (бездействие) его должностных лиц рассматривается руководителем (заместителем руководителя) данного территориального органа либо вышестоящим органом контрольного (надзорного) органа;
2) жалоба на действия (бездействие) руководителя (заместителя руководителя) территориального органа контрольного (надзорного) органа рассматривается вышестоящим органом контрольного (надзорного) органа;
3) в случае отсутствия территориального органа контрольного (надзорного) органа и в случае обжалования решений контрольного (надзорного) органа, принятых его центральным аппаратом, действий (бездействия) должностных лиц центрального аппарата контрольного (надзорного) органа жалоба рассматривается руководителем контрольного (надзорного) органа.
Контролируемые лица, права и законные интересы которых, по их мнению, были непосредственно нарушены в рамках осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, имеют право на досудебное обжалование:
1) решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий;
2) актов контрольных (надзорных) мероприятий, предписаний об устранении выявленных нарушений;
3) действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий.
Требования к форме и содержанию жалобы указаны в ст. 41 Закона N 248-ФЗ.
После соблюдения досудебного порядка возможно также обратиться в суд. Судебное оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в зависимости от характера спора возможно как в судах общей юрисдикции (глава 22 КАС РФ), так и в арбитражных судах (глава 24 АПК РФ).
В основу разграничения компетенции судов положены два критерия: субъектный состав участников спора и характер спорных правоотношений.
Если спор носит экономический характер и участниками спора являются юридические лица, то такие требования подлежат рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ. Если же оспариваемым предписанием права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не затрагиваются, то такой спор подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции по правилам главы 22 КАС РФ.
В случае, если полномочия органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего распространяются на несколько районов, административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых административным истцом действий (бездействия) либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (ч. 2 ст. 22 КАС РФ).
Также не исключаем возможность обращения в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования и внесения в адрес надзорного ведомства актов прокурорского реагирования (ст. 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации").
3. В заключение отметим, что инспектор не вправе требовать от контролируемых лиц документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации либо которые находятся в распоряжении государственных органов и органов местного самоуправления (п. 12 ч. 1 ст. 29, п. 3 ст. 15 Закона N 248-ФЗ).
В свою очередь, отметим, что грубое нарушение при проведении процедуры проверки может являться основанием для отказа в привлечении к административной ответственности (пр. постановление Одиннадцатого ААС от 26.02.2015 N 11АП-1769/15, постановление Тринадцатого ААС от 24.10.2014 N 13АП-19618/14), признания незаконным или недействительным предписания (пр. постановление Четвертого ААС от 24.09.2014 N 04АП-4214/14, постановление ФАС Уральского округа от 27.10.2010 N Ф09-8729/10-С1) или признания незаконным предписания (пр. постановление Четвертого ААС от 24.09.2014 N 04АП-4214/14).
Также обращаем внимание на то, что непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), государственный финансовый контроль, организацию, уполномоченную в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), государственный финансовый контроль, организацию, уполномоченную в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных КоАП РФ, влечет административную ответственность, установленную ст. 19.7 КоАП РФ, и наказание в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей; на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей.
Обращаем внимание, что данный ответ выражает наше экспертное мнение, имеет информационно-разъяснительный характер и не препятствует руководствоваться нормами законодательства РФ в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной в приведенном выше ответе. Материалов правоприменительной практики, в которых рассматривалась бы аналогичная ситуация, мы не обнаружили.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Балашов Дмитрий

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Парасоцкая Елена

2 августа 2022 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.