Кто входит в перечень лиц, уполномоченных на осуществление проверки юридических лиц в отношении соблюдения законодательства в области соблюдения мер, направленных на недопущение распространения коронавирусной инфекции? Имеют ли право должностные лица Объединения административно-технических инспекций г. Москвы составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.6.1 КоАП РФ?

Согласно ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является, в частности, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Соответственно, на осуществление проверки юридических лиц в отношении соблюдения определенного законодательства уполномочены лица, которым в силу закона предоставлено право составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях (смотрите, например, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2020 г. N 15АП-12996/20 по делу N А53-13767/2020).
Иными словами, проводить проверку юридических лиц в отношении соблюдения мер, направленных на недопущение распространения коронавирусной инфекции и введенных в период режима повышенной готовности, вправе органы, уполномоченные на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 20.6.1 КоАП РФ*(1). Таковыми являются:
1) должностные лица органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п. 18 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ): смотрите в связи с этим распоряжение Правительства РФ от 12 апреля 2020 г. N 975-р "Об утверждении Перечня должностных лиц органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.6.1 КоАП РФ";
2) должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 6.4 ст. 28.3 КоАП РФ): смотрите в связи с этим Указ Мэра Москвы от 4 апреля 2020 г. N 40-УМ "Об особенностях применения мер ответственности за нарушение организациями и индивидуальными предпринимателями режима повышенной готовности в городе Москве" (ОАТИ Москвы прямо уполномочены мэром Москвы на составление протоколов по составам, указанным в п. 1.1 данного Указа; при этом мэр Москвы наделен самим КоАП РФ полномочиями по возложению на должностных лиц регионального уровня функций по составлению протоколов);
3) прокурор (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).
Особо отметим, что в вышеназванном распоряжении N 975-р прямо указаны должностные лица органов внутренних дел (полиции), уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (п. 1 Перечня). Поэтому полицейские проверки юридических лиц в отношении соблюдения антикоронавирусных мер не исключены.
Кроме того, невозможно исключить и проведение соответствующих проверок должностными лицами Роспотребнадзора в рамках собственной компетенции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства. Ведь в рамках введенного в Москве режима повышенной готовности рекомендации Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальных подразделений) по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) фактически носят для работодателей характер обязательных норм (п. 2.8 приложения 6 к указу мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности")*(2). Тем самым данные нормы для московских работодателей представляют собой часть законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения. Проверка исполнения последнего является предметом федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, который осуществляют органы Роспотребнадзора в соответствии с требованиями Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476*(3).

К сведению:
Обращаем внимание на то, что в 2020 году установлен мораторий на осуществление государственного контроля (надзора). Проверки могут проводиться только по основаниям, перечисленным в п.п. 1 и 2 постановления Правительства РФ от 3 апреля 2020 г. N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля...". Тем самым ограничен круг проверок, но не установлены дополнительные основания для проведения внеплановых проверок сверх тех, которые предусмотрены ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В п. 8.4.1 указа мэра Москвы от 8 июня 2020 г. N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности" уполномоченным органам исполнительной власти города Москвы предписано усилить контроль за соблюдением работодателями требований к организации деятельности, установленных приложением 6 к указу N 12-УМ. Однако указания высшего должностного лица субъекта РФ не перечислены в ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ. Поэтому нам представляется, что проверки юридических лиц в отношении соблюдения антикоронавирусных мер не могут основываться лишь на п. 8.4.1 указа N 68-УМ. Проверки могут проводиться, к примеру, по фактам причинения (угрозы причинения) вреда жизни, здоровью граждан, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера - если они согласованы с органами прокуратуры (пп. "а" п. 1, пп. "а" п. 2 постановления N 438); по требованию прокурора об их проведении - в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (пп. "в" п. 1, пп. "а" п. 2 постановления N 438).
К сожалению, до настоящего времени в доступных нам источниках не обнаружена практика по оспариванию результатов проверки юридических лиц в отношении соблюдения антикоронавирусных мер, введенных в г. Москве.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Прибыткова Мария

Ответ прошел контроль качества

8 ноября 2020 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. 

------------------------------------------------------------------------
*(1) Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" также предусматривает специальные составы административного правонарушения в ст. 3.18.1 (нарушение требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы). Однако из данных составов к деятельности юридических лиц имеет отношение только ч. 1: неисполнение требований о временной приостановке проведения мероприятий с очным присутствием граждан, а также работы объектов розничной торговли, организаций (предприятий) общественного питания, оказания услуг с посещением гражданами таких объектов, организаций (предприятий), если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния или не влекут административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. Однако поскольку этот состав дублирует норму ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ, то, на наш взгляд, должна применяться позиция, изложенная в вопросе 17 Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 21 апреля 2020 г.: граждане и иные лица подлежат привлечению к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ как за нарушение федеральных правил поведения (Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. N 417), так и за нарушение обязательных, а также дополнительных обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения, введенных на территории субъекта РФ.

К сведению:
Составляют протоколы по ч. 1 ст. 3.18.1 КоАП Москвы (ч. 1 ст. 16.5, п.п. 4 и 14 ст. 16.3, п. 1.1 ч. 3 ст. 16.5 КоАП Москвы):
- уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы, осуществляющий региональный государственный контроль за соблюдением требований в сфере благоустройства в городе Москве, систематическое наблюдение (мониторинг) за состоянием объектов благоустройства в городе Москве с применением мер административного воздействия при выявлении нарушений, контроль за соблюдением подрядными организациями города Москвы правил и технологии производства работ по государственным контрактам в сфере благоустройства городских территорий (ведомственный контроль), региональный государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и региональный государственный надзор в области технического состояния самоходных машин и других видов техники, а также аттракционной техники;
- уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере;
- должностные лица органов внутренних дел (полиции, в том числе полиции на транспорте).
*(2) Согласно п. 5 указа мэра Москвы от 8 июня 2020 г. N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности" в случае, если настоящим указом не предусмотрено установление уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы на основании предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве специальных требований, доступ посетителей и (или) работников в здания, строения, сооружения (помещения в них), на территории организаций и индивидуальных предпринимателей возобновляется с соблюдением требований, установленных Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве, указом мэра Москвы N 12-УМ.
При этом ограничения, установленные указом мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности", действуют в части, не противоречащей настоящему указу (п. 7 указа N 68-УМ). Таким образом, действие требований указа N 12-УМ и рекомендаций Роспотребнадзора может быть исключено специальными требованиями, устанавливаемыми уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы на основании предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве для организаций, упомянутых в указе N 68-УМ. В остальном действие требований указа N 12-УМ и рекомендаций Роспотребнадзора в настоящее время сохраняется в качестве обязательных для исполнения норм.
*(3) Так, в силу пп. 1 п. 6, п.п. 67, 76 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства..., утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16 июля 2012 г. N 764, при проведении проверки должностные лица Роспотребнадзора вправе беспрепятственно проверять выполнение лицами, подлежащими проверке, обязательных требований, если такие требования относятся к полномочиям Роспотребнадзора. В случаях обнаружения в ходе проверки нарушений обязательных требований должностное лицо Роспотребнадзора, уполномоченное провести проверку, принимает меры, предусмотренные законодательством РФ, в пределах своей компетенции. Принятие мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к административной ответственности осуществляется в порядке, установленном КоАП РФ.
Иными словами, при обнаружении данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, должностное лицо Роспотребнадзора уполномочено передать материалы проверки в орган, уполномоченный составлять протоколы по делу об административном правонарушении; передача таких материалов будет служить поводом к возбуждению дела об административном правонарушении (п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ).