Возможно ли перераспределение земельного участка, находящегося в СНТ, с категорией земель "земли сельскохозяйственного назначения"? Нужен ли протокол общего собрания, подписанный всеми членами товарищества? Может ли перераспределяемая часть быть территорией общего пользования? Нужна ли карта-схема СНТ, подтверждающая, что перераспределяемая часть никому не была предоставлена?

В соответствии с п. 1 ст. 11.2, ст. 11.7 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
При перераспределении земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок, за исключением случая, предусмотренного пунктом 12 статьи 39.29 ЗК РФ.
Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и порядке, которые предусмотрены главой V.4 ЗК РФ.
Таким образом, перераспределение является одним из способов образования земельных участков.
Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка (п. 3 ст. 39.28 ЗК РФ).
П. 3 ст. 39.28 ЗК РФ устанавливает, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка.
Порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, урегулирован ст. 39.29 ЗК РФ, в соответствии с п. 8 которой, уполномоченный орган по результатам рассмотрения заявления о перераспределении совершает одно из следующих действий: принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю (подп. 1); направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (подп. 2); принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 названной статьи (подп. 3).
В соответствии с подп. 11 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные п. 16 ст. 11.10 настоящего Кодекса.
Согласно подп. 3 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 данного Кодекса требований к образуемым земельным участкам.
В силу п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно нарушать требования, установленные данным Кодексом, другими федеральными законами.
Пунктом 2 ст. 11.3 ЗК РФ установлено, что образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.
Исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам (подп. 2 п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ).
В связи с изложенным полагаем, что образование такого земельного участка (путем перераспределения) возможно только в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
Особенности образования земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, урегулированы ст. 23 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 217).
Согласно ч. 4 указанной нормы в целях обеспечения устойчивого развития территории садоводства или огородничества, в том числе установления границ такой территории, установления границ земельных участков, включая земельные участки общего назначения, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, включая объекты капитального строительства, относящиеся к имуществу общего пользования, осуществляется подготовка документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории садоводства или огородничества осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований настоящей статьи. Документация по планировке территории, подготовленная в отношении территории садоводства или огородничества, до ее утверждения должна быть одобрена решением общего собрания членов товарищества.
Из приведенных положений следует, что образование земельных участков в границах садоводческого товарищества должно осуществляться с учетом интересов членов товарищества, что предполагает одобрение документации по планировке территории садоводства общим собранием членов товарищества, поэтому законодательством установлено императивное требование к образованию земельного участка из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
В этой связи смотрите: кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 г. по делу N 8а-5181/2021[88а-6192/2021]; кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 г. по делу N 8а-1752/2022[88а-10141/2022]; кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по делу N 8а-8499/2021[88а-9177/2021]; определение СК по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 14 октября 2021 г. по делу N 8Г-19563/2021[88-22315/2021]; кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 мая 2021 г. по делу N 8а-2794/2021[88а-4100/2021]; кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 января 2021 г. по делу N 8а-10451/2020[88а-812/2021-(88а-10166/2020)].
Однако по данному вопросу имеется и противоположенная позиция.
Так, согласно кассационному определению СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2021 г. по делу N 8а-19632/2021[88а-20285/2021] суд пришел к выводу от том, что Закон N 217-ФЗ не предусматривает обязанности для ранее созданных товариществ обеспечивать подготовку документации по планировке территории. Для таких организаций Законом N 217-ФЗ предусмотрены переходные положения (ч. 28 ст. 54), согласно которым в случае, если отсутствует утвержденная документация по планировке территории, определяющая границы территории садоводства или огородничества, границы такой территории определяются:
1) в соответствии с проектом организации и застройки территории, утвержденным по ходатайству некоммерческой организации, указанной в ч. 1 ст. 54 Закона N 217-ФЗ, или иного документа, на основании которого осуществлено распределение садовых или огородных земельных участков между членами указанной организации;
2) при отсутствии документов, указанных в пункте 1, в соответствии с границами земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу Закона N 66-ФЗ некоммерческой организации, указанной в ч. 1 ст. 54 Закона N 217-ФЗ, или организации, при которой указанная организация была создана для ведения гражданами садоводства, огородничества или дачного хозяйства.
Кроме того, согласно ч. 25 ст. 54 Закона N 217-ФЗ утвержденные до дня вступления в силу данного закона проекты организации и застройки территорий некоммерческих организаций, созданных до вступления его в силу, а также иные документы, на основании которых осуществлялось распределение земельных участков в границах таких территорий, являются действительными.
Таким образом, применительно к рассматриваемому административному делу возможность образования спорного земельного участка из земель СНТ "Родники" возможна на основании проекта организации и застройки территории СНТ и в отсутствие проекта межевании территории.
Кроме этого, в соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона N 217-ФЗ к исключительной компетенции общего собрания членов товарищества в числе прочего относятся: одобрение проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории, подготовленных в отношении территории садоводства или огородничества; распределение образованных на основании утвержденной документации по планировке территории садовых или огородных земельных участков между членами товарищества с указанием условных номеров земельных участков согласно утвержденному проекту межевания территории для их последующего предоставления в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.
По смыслу указанных норм в их взаимной связи образование в границах территории садоводства земельного участка возможно при наличии решения общего собрания членов соответствующего товарищества.
В этой связи также смотрите: кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 г. по делу N 8а-22491/2021[88а-22284/2021]; кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 октября 2020 г. по делу N 8а-7374/2020[88а-7641/2020].
Вместе с тем обращаем внимание на следующее.
Территория ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд - территория, границы которой определяются в соответствии с утвержденной в отношении этой территории документацией по планировке территории (п. 8 ст. 3 Закона N 217-ФЗ).
Согласно пп. 4, 6, 7 ст. 23 Закона N 217-ФЗ в целях обеспечения устойчивого развития территории садоводства или огородничества, в том числе установления границ такой территории, установления границ земельных участков, включая земельные участки общего назначения, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, включая объекты капитального строительства, относящиеся к имуществу общего пользования, осуществляется подготовка документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории садоводства или огородничества осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований настоящей статьи. Документация по планировке территории, подготовленная в отношении территории садоводства или огородничества, до ее утверждения должна быть одобрена решением общего собрания членов товарищества. Подготовка и утверждение проекта планировки территории в отношении территории огородничества не требуются. Установление границ огородных земельных участков и образование огородных земельных участков и земельных участков общего назначения в границах территории огородничества осуществляются в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
В границы территории садоводства или огородничества при подготовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с п. 2 ст. 9 настоящего Федерального закона, наряду с земельными участками, указанными в ч. 5 настоящей статьи, включаются в качестве земельных участков общего назначения земли и (или) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, площадью не менее двадцати и не более двадцати пяти процентов суммарной площади садовых или огородных земельных участков, включаемых в границы территории садоводства или огородничества.
В границы территории садоводства или огородничества не могут быть включены земельные участки и территории общего пользования, определенные в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности, а также иные участки, включение которых в границы территории садоводства или огородничества не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно ч. 4 ст. 41 ГрК РФ видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории.
Земельный участок общего назначения, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный в границах территории садоводства или огородничества, подлежит предоставлению в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, пропорционально площади этих участков. Предоставление земельного участка общего назначения в указанном случае может осуществляться по заявлению лица, уполномоченного на подачу соответствующего заявления решением общего собрания членов товарищества (п. 4 ст. 24 Закона N 217-ФЗ).
Правообладатели земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, вправе использовать земельные участки общего назначения в границах такой территории для прохода и проезда к своим земельным участкам свободно и без взимания платы. Никто не вправе ограничивать доступ правообладателей земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, к таким земельным участкам (п. 5 ст. 24 Закона N 217-ФЗ).
В соответствии со ст. 25 Закона N 217-ФЗ имущество общего пользования, расположенное в границах территории садоводства или огородничества, являющееся недвижимым имуществом, созданное (создаваемое), приобретенное после дня вступления в силу настоящего Федерального закона, принадлежит на праве общей долевой собственности лицам, являющимся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, пропорционально площади этих участков.
Право собственности на недвижимое имущество, входящее в состав имущества общего пользования, возникает с момента государственной регистрации такого права в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
В соответствии с решением общего собрания членов товарищества недвижимое имущество общего пользования, расположенное в границах территории садоводства или огородничества, принадлежащее товариществу на праве собственности, может быть передано безвозмездно в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, пропорционально площади этих участков при условии, что все собственники земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, выразили согласие на приобретение соответствующей доли в праве общей собственности на такое имущество. Передача указанного имущества в соответствии с настоящей частью не является дарением.
Доля в праве общей собственности на имущество общего пользования собственника садового или огородного земельного участка, расположенного в границах территории садоводства или огородничества, следует судьбе права собственности на такой садовый или огородный земельный участок.
При переходе права собственности на садовый или огородный земельный участок, расположенный в границах территории садоводства или огородничества, доля в праве общей собственности на имущество общего пользования нового собственника такого земельного участка равна доле в праве общей собственности на указанное имущество общего пользования предыдущего собственника такого земельного участка.
Собственник садового или огородного земельного участка, расположенного в границах территории садоводства или огородничества, не вправе:
1) осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на имущество общего пользования;
2) отчуждать свою долю в праве общей собственности на имущество общего пользования, а также совершать иные действия, влекущие за собой передачу этой доли отдельно от права собственности на указанный участок.
Отметим, что вышеприведенные положения Закона N 217-ФЗ, касающиеся распоряжения имуществом общего пользования (в т.ч. земельными участками общего назначения), по своей правовой природе схожи с нормами ЖК РФ, регламентирующими распоряжение собственниками МКД общим имуществом многоквартирного дома.
Принимая во внимания аналогию закона (ст. 6 ГК РФ), считаем заслуживающей внимания следующую информацию и судебную практику.
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 36 ЖК РФ собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты.
Согласно ч. 2 ст. 36 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и в установленных ЖК РФ и гражданским законодательством пределах распоряжаются общим имуществом в многоквартирном доме.
Отметим, что ни нормы ч. 3 ст. 36 ЖК РФ, устанавливающие, что уменьшение размера общего имущества в многоквартирном доме возможно только с согласия всех собственников помещений в данном доме путем его реконструкции, ни письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 23 июля 2015 г. N 22876-АЧ/04, указывающее на недопустимость отчуждения элементов общего пользования, напрямую не запрещают отчуждение земельного участка, сформированного из общего участка МКД и являющегося по факту придомовой территорией.
Кроме того, в судебной практике встречается подход, согласно которому собственники помещений в многоквартирном доме вправе принять решение о разделе земельного участка в порядке, установленном Жилищном кодексом РФ (смотрите решение Арбитражного суда Тюменской области от 23 января 2020 г. по делу N А70-19415/2019, оставленное в силе постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2020 г. N 08АП-2287/20 по делу N А70-19415/2019).
Однако нам представляется более обоснованной с точки зрения законодательства позиция Конституционного Суда РФ, высказанная им в постановлении от 10 ноября 2016 г. N 23-П, о том, что доля в праве собственности на общее имущество следует судьбе права собственности на помещение в многоквартирном доме и не подлежит выделу в натуре (п. 2 ст. 290 ГК РФ, чч. 2 и 4 ст. 37 ЖК РФ). По смыслу положений чч. 2-4 ст. 36 и п. 1 ч. 2 ст. 137 ЖК РФ в их взаимосвязи общее имущество в многоквартирном доме также не подлежит разделу либо отчуждению в целом третьим лицам.
С учетом изложенного в рассматриваемой ситуации земельный участок, относящийся к общему имуществу МКД и принадлежащий собственникам помещений в МКД на праве общей долевой собственности, не может быть разделен или преобразован каким-либо иным способом ввиду совместного использования его всеми собственниками МКД. Аналогичной позиции придерживается Министерство экономического развития РФ (письмо от 18 мая 2016 г. N ОГ-Д23-6115) и обнаруженная нами судебная практика (апелляционное определение СК по административным делам Томского областного суда от 14 февраля 2014 г. по делу N 33-439/2014, решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 26 июня 2017 г. по делу N 2-4673/2017, апелляционное определение СК по гражданским делам Владимирского областного суда от 16 мая 2017 г. по делу N 33-1680/2017) (Вопрос: Организация планирует возвести гаражи на земельном участке многоквартирного жилого дома. На общем собрании жильцов организация получила разрешение на строительство и последующий раздел земельного участка. Кому будут принадлежать права на строение и кто должен подавать заявление в архитектуру на получение разрешения на строительство? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, июль 2020 г.)).
Отметим, что положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не содержат норм, однозначно запрещающих раздел и отчуждение части земельного участка общего назначения (при согласии всех участников садового товарищества) (ФЗ N 217 содержит только близкие по смыслу нормы), однако с учетом вышеизложенного полагаем, что действия по разделу и отчуждению могут быть расценены органом регистрации (иными органами государственной власти и органами местного самоуправления) как незаконные.
К сожалению, в ходе подготовки ответа нами не найдена судебная практика по данному вопросу.
Вместе с тем рекомендуем для ознакомления:
- решение Истринского городского суда Московской области от 25 февраля 2021 г. по делу N 2-144/2021: Таким образом, земельный участок истицы увеличен за счет земель общего пользования, земельные участки общего назначения не подлежат отчуждению, не представлено доказательств того, что спорный земельный участок "данные изъяты" выделялся истице или предоставлялся на каком-либо праве или по какому-либо основанию;
- решение Истринского городского суда Московской области от 17 февраля 2021 г. по делу N 2-40/2021: Таким образом, земельный участок истицы увеличен за счет земель общего пользования, земельные участки общего назначения не подлежат отчуждению, не представлено доказательств того, что спорный земельный участок площадью "данные изъяты" выделялся истице или предоставлялся на каком-либо праве или по какому-либо основанию.
Также сообщаем, что перераспределение земельных участков в рассматриваемом случае повлечет уменьшение площади земельного участка общего назначения, что также будет указывать на спорность такой процедуры.
Земельный участок, за счет которого будет осуществлено перераспределение, вероятнее всего, не будет являться земельным участком, государственная собственность на который не разграничена.
Ввиду явных противоречий в судебной практике дать однозначный ответ на поставленный вопрос не представляется возможным. Однако, на наш взгляд, для принятия решения о перераспределении земельных участков наряду с документами, предусмотренными ЗК РФ, однозначно потребуются:
- решение общего собрания членов соответствующего товарищества;
- проект организации и застройки территории СНТ, а также иные документы, на основании которых осуществлялось распределение земельных участков в границах таких территорий.
Отметим, что приведенная выше точка зрения является нашим экспертным мнением и может не совпадать с мнением других специалистов.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Балашов Дмитрий

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Сухарников Иван

15 июня 2022 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.