Суд вынес решение, которым признал соглашение между арендодателем и арендатором об изменении вида разрешенного использования земельного участка недействительным в связи с несоблюдением процедуры аукциона. При рассмотрении данного дела прокуратура (заявитель) доказывала, что на земельных участках коммуникаций нет. При рассмотрении другого дела, где администрация города просила юридических лиц передать земельные участки по акту приема-передачи, путем проведения экспертизы установлено наличие коммуникаций. Могло ли выявление наличия коммуникаций повлиять на решение суда?

Прежде всего отметим, что дать однозначный ответ на поставленный вопрос без изучения всех обстоятельств дела (судебных постановлений и иных документов) не представляется возможным.
Вместе с тем считаем возможным отметить следующее.

Законность изменения вида разрешенного использования земельного участка, предоставленного через торги

В соответствии с п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.
Согласно ч. 8 ст. 448 ГК РФ условия договора, заключенного по результатам торгов в случае, когда его заключение допускается только путем проведения торгов, могут быть изменены сторонами, если это изменение не влияет на условия договора, имевшие существенное значение для определения цены на торгах, а также в иных случаях, установленных законом.
Согласно подп. 4 п. 21 ст. 39.11 ЗК РФ в числе прочего извещение о проведении аукциона должно содержать сведения о предмете аукциона (в том числе о местоположении, площади и кадастровом номере земельного участка), правах на земельный участок, об ограничениях этих прав, о разрешенном использовании и принадлежности земельного участка к определенной категории земель.
Вид разрешенного использования земельного участка подлежит внесению в ЕГРН в качестве учетной характеристики (подп. 4 п. 5 ст. 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").
Государственный кадастровый учет недвижимого имущества - внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (далее также - объекты недвижимости), которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об объектах недвижимости (далее - государственный кадастровый учет) (п. 7 ст. 1 ФЗ N 218).
Таким образом, вид разрешенного использования земельного участка является одной из важнейших характеристик объекта недвижимости (земельного участка), определяющих предмета аукциона.
Вид разрешенного использования земельного участка напрямую влияет на заинтересованность иных лиц в принятии решения участвовать либо не участвовать в торгах, а также влияет на ежемесячный размер арендной платы.
В связи с этим такое изменение условий договора является недопустимым.
Существует и более конкретная норма ЗК РФ, запрещающая такое изменение.
Так, в силу п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ внесение изменений в заключенный по результатам аукциона или в случае признания аукциона несостоявшимся с лицами, указанными в пунктах 13, 14 или 20 статьи 39.12 настоящего Кодекса, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка не допускается.
Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан от 4 октября 2017 г. N 04-55/2017: Вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. Содержание этого понятия раскрывается в земельном, градостроительном и кадастровом законодательстве. При кадастровом учете участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных последствий правоотношений (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 N 13016/11).
Произвольное, не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора изменение предмета договора и вида разрешенного использования земельного участка не допускается (апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 04.07.2016 по делу N 33А-12759/2016).
Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан от 4 октября 2017 г. N 04-55/2017: Изменив вид разрешенного использования земельного участка соответствующим постановлением, Администрация изменила объем прав, порядок и условия использования и предоставления земельного участка, тем самым создав условия, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции, что является достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно, создав условия для использования земельного участка без приобретения прав на него по результатам торгов. Кроме того, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.06.2012 N 17540/11 выражена правовая позиция, согласно которой заключение договора аренды земельного участка для других целей (в соответствии с измененным видом разрешенного использования) по существу является заключением нового договора аренды земельного участка. При заключении договора об изменении вида разрешенного использования в том числе путем подписания дополнительного соглашения у сторон возникают новые правоотношения, которые в соответствии с частью 1 статьи 422 ГК РФ должны соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иным правовым актам (императивным нормам), действующим на момент их возникновения.
В связи с изложенным даже при наличии согласия арендодателя на изменение вида разрешенного использования земельного участка (даже при условии единой процедуры предоставления таких земельных участков), такое изменение может быть расценено как нарушение условий договора аренды и нарушение конкуренции.

Законность изменения вида разрешенного использования земельного участка, предоставленного без проведения торгов

Из системного понимания норм ЗК РФ и сложившейся судебной практики следует, что если земельный участок предоставлялся без проведения торгов, то изменение вида разрешенного использования земельного участка возможно, но при обязательном соблюдении ряда условий:
1) новый вид разрешенного использования земельного участка соответствует градостроительным регламентам Правил землепользования и застройки соответствующего муниципального образования, в т.ч. требованиям к площади участка для соответствующего ВРИ.
Так, в соответствии с положениями пп. 6-9 ст. 1, 37 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительными регламентами, являющимися составной частью Правил землепользования и застройки соответствующего муниципального образования. Таким образом, изменить вид разрешенного использования земельного участка возможно лишь на тот, который предусмотрен градостроительными регламентами конкретной территориальной зоны.
Согласно п. 9 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г. (далее - Обзор), вид разрешенного использования земельного участка не может быть изменен в случае, если для запрашиваемого вида разрешенного использования градостроительным регламентом, правилами землепользования и застройки установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры, не позволяющие осуществлять деятельность в соответствии с таким видом разрешенного использования.
Данная правовая позиция также содержится в следующих судебных решениях: кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 29 января 2020 г. по делу N 8а-5636/2019; определение СК по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 12 ноября 2019 г. по делу N 8Г-354/2019; апелляционное определение СК по административным делам Ростовского областного суда от 29 января 2020 г. по делу N 33а-36/2020; апелляционное определение СК по административным делам Краснодарского краевого суда от 15 октября 2019 г. по делу N 33а-34183/2019; апелляционное определение СК по административным делам Иркутского областного суда от 30 июля 2019 г. по делу N 33а-5953/2019; апелляционное определение СК по гражданским делам Московского областного суда от 10 апреля 2019 г. по делу N 33-10367/2019.
В связи с изложенным новый вид разрешенного использования земельного участка должен соответствовать действующим градостроительным регламентам.
Вместе с тем несоответствие действующего вида разрешенного использования земельного участка градостроительным регламентам само по себе не является безусловным основанием для его изменения. Так, согласно п. 8 ст. 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия;
2) добрая воля арендодателя, то есть арендатор не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по своему выбору.
Обзор судебной практики рассмотрения гражданских дел по спорам, возникающим из земельных правоотношений, рассмотренным судами Калининградской области за 2013 год (пункт 13): Предметом договора аренды земельного участка является земельный участок со всеми его индивидуальными характеристиками, к которым в том числе относится и вид разрешенного использования. В силу требований ст. 432 ГК РФ предмет договора не может быть изменен в одностороннем порядке. Поскольку изменение вида разрешенного использования земельного участка влечет изменение характеристик предмета договора, изменение вида разрешенного использования арендатором самостоятельно невозможно. Аналогичным образом арендодатель также не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка в рамках действующего договора аренды. При таких обстоятельствах если арендатор или арендодатель не согласны на изменение вида разрешенного использования, такое изменение при несогласии стороны договора не допускается.
Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 августа 2013 г. N 56-КГ13-5: Произвольное, не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается.
Данная правовая позиция также содержится в следующих судебных решениях: постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16 октября 2019 г. N Ф06-53063/19 по делу N А57-6680/2019, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 7 октября 2019 г. N Ф09-5587/19 по делу N А60-71592/2018, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 декабря 2018 г. N Ф08-9814/18 по делу N А32-7505/2018, кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2019 г. по делу N 8а-1261/2019, апелляционное определение СК по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 декабря 2019 г. по делу N 33а-44412/2019, апелляционное определение СК по гражданским делам Ростовского областного суда от 19 ноября 2019 г. по делу N 33-19785/2019, апелляционное определение СК по гражданским делам Саратовского областного суда от 13 ноября 2019 г. по делу N 33-9110/2019, апелляционное определение СК по административным делам Тамбовского областного суда от 24 апреля 2019 г. по делу N 33а-1649/2019, апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 08 апреля 2019 г. по делу N 33а-7401/2019.
Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 23 января 2020 г. N 305-ЭС19-18488 по делу N А40-288002/2018: Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельных участков иным образом, нежели установлен в договорах, в том числе и посредством заключения дополнительных соглашений к договорам аренды об изменении вида разрешенного использования земельных участков, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статьи 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.
Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 августа 2013 г. N 56-КГ13-5: Нахождение земельного участка, переданного в аренду, в зоне застройки многоэтажными жилыми домами само по себе не означает, что любое лицо, получившее участок в аренду с одним видом разрешенного использования (для строительства и дальнейшей эксплуатации административного здания), может по своему усмотрению выбрать другой вид разрешенного использования (для строительства и дальнейшей эксплуатации многоквартирного жилого дома), изменить его и использовать по своему усмотрению без волеизъявления собственника (решения соответствующего уполномоченного органа);
3) соблюдение процедуры предоставления земельного участка, т.е. предыдущий и новый вид разрешенного использования земельного участка должны предусматривать единую процедуру предоставления земельного участка без проведения торгов.
В п. 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.), указано: "Земельным кодексом установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством. Так, законом определен порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах. Из систематического анализа приведенных правовых норм следует, что произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности. Материалами дела подтверждалось, что земельный участок предоставлен истцу на основании решения органа местного самоуправления с предварительным согласованием места размещения объекта и без проведения аукциона. В соответствии с пунктом 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом либо в соответствии с условиями договора, либо в соответствии с назначением имущества, если в договоре такие условия не определены. Согласно кадастровому паспорту разрешенное использование спорного земельного участка - "для размещения объекта по оказанию услуг и обслуживанию населения (площадь не более 150 кв. м)". При этом предоставление земельного участка заявителю в аренду было обусловлено обязанностью его использования исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для размещения объекта по оказанию услуг и обслуживанию населения. Поскольку земельный участок предоставлен истцу для определенных целей без проведения аукциона, изменение существующего вида его разрешенного использования на вид "для индивидуального жилищного строительства" без соблюдения особенностей, предусмотренных законом, недопустимо".
Также рекомендуем обратить внимание на следующую судебную практику:
- постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 июня 2013 г. N ВАС-1756/13;
- определение Верховного Суда РФ от 12 сентября 2016 г. N 309-ЭС16-11029: Несмотря на то, что в территориальной зоне, в которой расположен спорный участок, допускается размещение как многоквартирного дома, так и физкультурно-оздоровительного комплекса, произвольное изменение вида разрешенного использования указанного земельного участка и последующее заключение дополнительного соглашения, предусматривающего размещение (строительство) на участке многоквартирного жилого дома, по существу направлено на обход процедур торгов, предусмотренных действующим земельным законодательством, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков, и является нарушением требований статьи 30.1 ЗК РФ, действовавшей в момент предоставления земельного участка;
- определение Верховного Суда РФ от 2 октября 2015 г. N 307-ЭС15-10839: При решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору аренды арендодатель в любом случае связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования, а изменение вида разрешенного использования названного земельного участка (на "для строительства многоэтажного жилого дома") по существу направлено на обход процедуры торгов, предусмотренных действующим земельным законодательством.
Также смотрите: постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29 августа 2019 г. N Ф06-50546/19 по делу N А57-968/2019, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 декабря 2018 г. N Ф08-9814/18 по делу N А32-7505/2018, кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2019 г. по делу N 8а-2823/2019, кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 28 ноября 2019 г. по делу N 8а-931/2019, апелляционное определение СК по гражданским делам Саратовского областного суда от 17 декабря 2019 г. по делу N 33-10155/2019, апелляционное определение СК по административным делам Ставропольского краевого суда от 10 декабря 2019 г. по делу N 33а-1499/2019, апелляционное определение СК по гражданским делам Кировского областного суда от 09 декабря 2019 г. по делу N 33-4955/2019.
Отметим, что вышеизложенные правила, по нашему мнению, в равной степени относятся и к земельным участкам, на которых расположены линейные сооружения и объекты незавершенного строительства.

Нахождение на земельном участке линейных объектов и объектов незавершенного строительства

В соответствии с общими правилами п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках (подп. 6 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ и подп. 9 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
Согласно п. 10.1 ст. 1 ГрК РФ линейные объекты - линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
Линейные сооружения в большинстве случаев также являются объектами недвижимости (письмо Министерства экономического развития РФ от 29 мая 2013 г. N 10571-ПК/Д23и "О порядке осуществления государственного кадастрового учета отдельных типов сооружений (линейных и тому подобных)", письмо Минэкономразвития РФ от 06.11.2009 N Д23-3650, письма Минэкономразвития России от 11.10.2016 N Д23и-4847, от 25.12.2015 N ОГ-Д23-16137).
Вместе с тем даже если указанные в вопросе линейные сооружения являются объектами недвижимости (сооружениями), то их собственник в настоящее время не может приобрести на праве собственности (или аренды) земельный участок, необходимый для их размещения и обслуживания.
Так, согласно п. 1.1 ст. 39.20 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не предоставляются в собственность или в аренду собственникам и иным правообладателям сооружений, которые могут размещаться на таких земельных участках на основании сервитута, публичного сервитута или в соответствии со статьей 39.36 настоящего Кодекса.
Линейные сооружения как раз относятся к таким объектам (письмо Министерства экономического развития РФ от 30 декабря 2019 г. N Д23и-45772 "О размещении линейных объектов", письмо Министерства экономического развития РФ от 1 марта 2019 г. N Д23и-6636 "О рассмотрении обращения").
Отметим, что объекты незавершенного строительства согласно п. 7 ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" зданиями не являются.
В этой связи правила п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ на них также не распространяются. Обратите внимание на положения п. 5 ст. 39.6 ЗК РФ.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Сухарников Иван

Ответ прошел контроль качества

26 декабря 2021 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.