Индивидуальный предприниматель применяет УСНО (доходы минус расходы). Налоговая декларация за 2018 год была представлена 29.04.2019. 24 июля 2019 года в адрес индивидуального предпринимателя поступило требование о предоставлении пояснений в связи с расхождениями между доходом, отраженным в налоговой декларации, и суммой денежных средств, поступивших на расчетный счет. Расхождения были связаны с пополнением счета собственными средствами. 13 сентября 2019 года поступило уведомление с требованием представить документы, подтверждающие расходы, и платежные документы на оплату данных расходов или представить уточненную налоговую декларацию в связи с тем, что с расчетного счета предпринимателя оплачены расходы с сумме меньшей, чем указано в декларации. Индивидуальный предприниматель направил в ответ письмо с отказом представить документы, ссылаясь на то, что камеральная налоговая проверка проводится в течение трех месяцев после представления налогоплательщиком налоговой декларации. После этого последовало требование налогового инспектора предъявить первичные документы. 24 ноября 2019 года поступило уведомление с требованием явиться на комиссию по легализации теневой заработной платы и мобилизации в бюджет налога на доходы физических лиц и страховых взносов по вопросу занижения налоговой базы в декларации по УСН. Предлагается дать пояснения и представить первичные документы. В случае неявки на комиссию предприниматель должен явиться для составления протокола об административном нарушении. Правомерны ли требования налоговых органов? Каковы последствия для налогоплательщика в случае неявки по требованию и непредставления документов?

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:
Вопрос относительно правомерности вызова налогоплательщика в налоговый орган в рассматриваемой ситуации является спорным. При попытке признать данный вызов незаконным свою позицию ИП, вероятно, придется отстаивать сначала в досудебном, а затем и в судебном порядке. В случае неявки ИП на комиссию к нему могут быть применены меры ответственности, предусмотренные ст. 19.4 КоАП РФ. Указанная административная ответственность применяется только за неявку в налоговый орган. В приведенной ситуации налоговый орган не вправе требовать от ИП представления каких-либо документов, а ИП, в свою очередь, вправе их не представлять. Какие-либо санкции к ИП в связи с этим применены быть не могут.

Обоснование вывода:
В силу пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ налоговые органы вправе вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов и сборов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах.
Форма уведомления предусматривает указание должностными лицами налогового органа точной цели вызова (Приложение N 2 к приказу ФНС России от 07.11.2018 N ММВ-7-2/628@).
Формулировка пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ не дает однозначного ответа на вопрос, что можно считать иными основаниями, связанными с исполнением законодательства о налогах и сборах. Так, к иным обстоятельствам, поименованным в пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ, относятся все возложенные на налоговые органы обязанности по проверке правильности соблюдения налогового законодательства, перечисленные в ст. 32 НК РФ.
Подпунктом 2 п. 1 данной статьи предусмотрена обязанность по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов. Для реализации названной обязанности налоговые органы как раз и наделены необходимыми правами в соответствии со ст. 31 НК РФ.
В п. 1 ст. 82 НК РФ разъяснено, что налоговый контроль - это деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов налогового законодательства в порядке, установленном НК РФ. При этом данный контроль проводится должностными лицами налоговых органов посредством:
- налоговых проверок;
- получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора;
- проверки данных учета и отчетности;
- осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли);
- использования других форм контроля, предусмотренных НК РФ.
В п. 3 ст. 7 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" установлено, что налоговому органу предоставляется право осуществлять налоговый контроль путем проведения налоговых проверок, а также в других формах, предусмотренных НК РФ.
При этом из п. 6.7 Положения о ФНС (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506) следует, что служба с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности вправе создавать совещательные и экспертные органы - советы, комиссии, группы, коллегии.
Общие принципы работы комиссий по легализации налоговой базы изложены в письме ФНС России от 25.07.2017 N ЕД-4-15/14490@ "О работе комиссии по легализации налоговой базы и базы по страховым взносам" (далее - письмо от 25.07.2017).
Целью работы комиссии является увеличение поступлений налога на доходы физических лиц и страховых взносов в бюджет путем побуждения налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков страховых взносов, в отношении которых установлены факты (либо имеются достаточные основания полагать о наличии фактов) неполного отражения в учете хозяйственных операций, несвоевременного (неполного) перечисления налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ), несвоевременного (неполного) перечисления страховых взносов, фальсификации налоговой и бухгалтерской отчетности или отсутствуют объяснимые причины тех или иных результатов деятельности налогоплательщика к самостоятельному уточнению налоговых обязательств, обязательств по страховым взносам и недопущению нарушений налогового законодательства в последующих периодах.
Предметом рассмотрения на заседаниях комиссии являются вопросы правильности формирования налоговой базы и базы для исчисления страховых взносов, а также полноты уплаты налогоплательщиками (налоговыми агентами, плательщиками страховых взносов) (далее - плательщики) НДФЛ и страховых взносов.
Положения настоящего письма определяют последовательность контрольных мероприятий по выявлению:
- отражения в налоговой и бухгалтерской отчетности недостоверных сведений;
- выплаты "теневой" заработной платы;
- несвоевременного перечисления НДФЛ;
- несвоевременного перечисления страховых взносов;
- выявление работодателей, выплачивающих заработную плату ниже прожиточного минимума или минимального размера оплаты труда;
- выявление работодателей, не оформляющих трудовые отношения с работниками, в результате чего занижается налоговая база по НДФЛ и база по страховым взносам.
Позиция Арбитражных судов относительно уведомлений о вызове налогоплательщиков на заседания комиссий неоднозначна*(1).
В п. 2.2 письма ФНС от 17.07.2013 N АС-4-2/12837@ "О рекомендациях по проведению мероприятий налогового контроля, связанных с налоговыми проверками" (далее - письмо от 17.07.2013) перечислены случаи вызова налогоплательщиков в рамках пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ для дачи пояснений (но они не ограничены).
Например, один из них - если требуется получить непосредственно от налогоплательщика пояснения по вопросам, связанным с исполнением им законодательства о налогах и сборах, в том числе в рамках заседания комиссии налогового органа по легализации налоговой базы.
Имеются примеры судебных решений, в которых указывается, что получение пояснений от проверяемого лица имеет целью выяснение причин имеющихся в его отчетности ошибок и противоречий и в случае отсутствия таковых в налоговой декларации и представленных документах при проведении камеральной налоговой проверки у налогового органа отсутствуют основания для истребования у налогоплательщика дополнительных пояснений и документов, равно как и для его вызова с целью дачи соответствующих пояснений (постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.06.2014 N Ф02-2212/14 по делу N А78-9467/2013, от 19.05.2014 N Ф02-1904/14по делу N А78-5678/2013).
Существует обширная судебная практика в пользу налогового органа*(2).
Из некоторых судебных дел*(3) можно сделать вывод о том, что право налоговых органов вызывать налогоплательщиков для дачи пояснений на основании письменного уведомления не зависит от проведения в отношении вызываемого налогоплательщика налоговой проверки. Руководствуясь ст. 82 НК РФ, суды указывают на то, что налоговый контроль осуществляется в том числе посредством получения объяснений налогоплательщиков как в ходе налоговой проверки, так и в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах.
Нормами НК РФ не установлено ограничений по периоду времени, в отношении которого налогоплательщик (налоговый агент) может быть вызван в налоговый орган для дачи пояснений.
Однако пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ дает налоговым органам право вызывать налогоплательщиков (налоговых агентов) для дачи пояснений, но не содержит требований о том, что соответствующие пояснения должны быть представлены налогоплательщиком (налоговым агентом) исключительно в письменном виде*(4).
Таким образом, из положений ст. 82 НК РФ можно сделать вывод, что получение объяснений налогоплательщиков является самостоятельной формой налогового контроля.
Как следует из буквального смысла пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ, поименованное в нем право налоговых органов не ограничивается периодом проведения налоговых проверок и не ставится в зависимость от осуществления каких-либо иных мероприятий налогового контроля в отношении налогоплательщика.
Несмотря на то, что право на вызов для дачи пояснений не беспредельно и должно быть ограничено, пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ фактически не ограничивает возможности налоговых органов по вызову налогоплательщиков в налоговый орган для дачи пояснений по вопросам, связанным с исполнением ими законодательства о налогах и сборах, что подтверждается и рассмотренной выше судебной практикой.
Обращаем внимание, что Конституционным Судом РФ сформулирован принцип недопустимости избыточного или неограниченного по продолжительности применения мер налогового контроля (постановление КС РФ от 16.07.2004 N 14-П).
Срок проведения контрольных мероприятий - это необходимый элемент правопорядка в сфере налогового контроля, и его нарушение должно служить основанием для признания конкретного мероприятия налогового контроля незаконным, а полученных в ходе него доказательств - недопустимыми*(5).
Таким образом, вопрос относительно правомерности вызова ИП в налоговый орган в рассматриваемой ситуации является спорным.
При попытке признать данный вызов незаконным, вероятно, ИП свою позицию придется отстаивать сначала в досудебном, а затем и в судебном порядке.
В письме от 25.07.2017 указывается, что в случае неявки налогоплательщика, налогового агента, плательщика страховых взносов на заседание комиссии по уважительной причине заседание может быть отложено. В этом случае повторно направляется уведомление по форме, утвержденной приказом ФНС России от 07.11.2018 N ММВ-7-2/628@.
Неявка налогоплательщика, налогового агента, плательщика страховых взносов фиксируется в протоколе заседания комиссии. В случае неявки без уважительной причины надлежащим образом уведомленных плательщиков на комиссию к ним в обязательном порядке применяются меры ответственности, предусмотренные ст. 19.4 КоАП РФ*(6). Налоговым органам необходимо учитывать, что указанная административная ответственность применяется за неявку в налоговый орган, а не за отказ от дачи пояснений (п. 2.3 письма от 17.07.2013).
Таким образом, ИП может быть привлечен к ответственности в случае неявки в налоговый орган для дачи пояснений, но не в случае отказа от дачи пояснений*(7).
По поводу вопроса о последствиях для ИП в случае непредставления документов на комиссию необходимо отметить следующее.
Пленумом ВАС РФ в п. 27 постановления от 30.07.2013 N 57 указано, что истребование у налогоплательщика, его контрагентов или иных лиц документов, касающихся деятельности налогоплательщика, допускается лишь в период проведения в отношении этого налогоплательщика налоговой проверки либо дополнительных мероприятий налогового контроля. Полагаем, работа комиссий налоговых органов по легализации налоговой базы к указанным основаниям отнесена быть не может.
Согласно п. 2 ст. 4 НК РФ федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, его территориальные органы не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов. Письма ФНС, Минфина России не являются нормативными правовыми актами (смотрите, например, постановление Президиума ВАС РФ от 14.11.2006 N 11253/06, определение ВС РФ от 27.12.2005 N ГКПИ05-1625). Это в полной мере относится и к упомянутому выше письму от 25.07.2017, содержание которого не может рассматриваться в качестве положений, устанавливающих обязательные для налоговых органов правила поведения, подлежащие неоднократному применению при осуществлении ими функций налогового контроля. Соблюдения этих правил налоговые органы не вправе требовать и от налогоплательщиков.
Таким образом, порядок работы комиссий налоговых органов по легализации налоговой базы не только не установлен положениями налогового законодательства (п. 1 ст. 1 НК РФ), но и вообще не урегулирован нормативными актами. К таким правоотношениям не могут применяться, в частности, положения НК РФ об истребовании документов (ст.ст. 93, 93.1 НК РФ) и об ответственности за их непредставление (ст.ст. 126, 129.1 НК РФ). Следовательно, в приведенной ситуации налоговый орган не вправе требовать от налогоплательщика представления каких-либо документов, а налогоплательщик, в свою очередь, вправе их не представлять. Какие-либо санкции к налогоплательщику в связи с этим применены быть не могут*(8).
В заключении необходимо заметить, что в отношении налогоплательщиков, не явившихся на заседание комиссии без уважительных причин и данные отчетности которых не свидетельствуют о положительном изменении финансового состояния, могут быть предприняты следующие меры:
- повторный вызов на межведомственную комиссию при органах местного самоуправления;
- вызов на межведомственную комиссию при администрациях субъектов РФ (в отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий, АО с участием капитала РФ соответствующих субъектов РФ или муниципальных образований);
- проведение предпроверочного анализа в установленном порядке;
- подготовка материалов для назначения выездной налоговой проверки.

Рекомендуем также ознакомиться с материалами:
- Энциклопедия решений. Непредставление налоговому органу запрашиваемых пояснений, документов и (или) наличие информации об их уничтожении, порче и т.п.;
- Пояснения об отсутствии оснований для приглашения на заседание комиссии по легализации налоговой базы;
- Сообщение о невозможности явки в налоговый орган для дачи пояснений на заседании комиссии по легализации налоговой базы;
- Вопрос: Налоговый орган в ноябре 2016 года направил уведомление о вызове в налоговый орган в соответствии с пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ. Ранее в отношении организации проводилась выездная налоговая проверка, в том числе и касательно НДФЛ. Имеет ли право ИФНС вызывать налогоплательщика в ноябре 2016 года и требовать письменные пояснения о якобы найденных расхождениях в данных отчета о движении денежных средств и сведений 2-НДФЛ за 2014 год и 2015 год, если срок камеральной проверки давно истек? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, ноябрь 2016 г.)
- Вопрос: Организацией получено письмо о вызове директора и бухгалтера для участия в заседании комиссии налогового органа по легализации объектов налогообложения. Как налогоплательщику реагировать на подобное письмо? ("Финансы", N 1, январь 2014 г.)

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
аудитор, член РСА Горностаев Вячеслав

Ответ прошел контроль качества

4 декабря 2019 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. 

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Так, в постановлении Пятого ААС от 26.07.2012 N 05АП-5436/12 суд указал, что уведомление налогового органа о вызове налогоплательщика на заседание комиссии (по вопросу убыточности) может быть предъявлено налоговым органом только в рамках осуществляемого им налогового контроля. Уведомление не является самостоятельной формой налогового контроля. Право налогового органа истребовать у организации пояснения и документы без проведения каких-либо мероприятий налогового контроля действующим законодательством не предусмотрено, поэтому такое уведомление было признано недействительным. Однако постановлением ФАС Дальневосточного округа от 23.11.2012 N Ф03-4485/12 по делу N А51-7538/2012 данное постановление отменено, определением ВАС РФ от 25.01.2013 N ВАС-18148/12 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ.
Смотрите также постановление Двадцатого ААС от 31.01.2013 N 20АП-6713/12, в котором суд встал на сторону налогоплательщика, но уведомление в рамках пп. 4 п. 1 ст. 34 НК РФ в данном случае касалось дачи письменных пояснений налогоплательщиком.
Позиция других судов сводится к признанию указанных уведомлений не нарушающими прав и законных интересов налогоплательщика в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Свою позицию суды аргументируют тем, что в соответствии со ст. 82 НК РФ налоговый контроль осуществляется в том числе посредством получения объяснений налогоплательщиков как в ходе налоговой проверки, так и в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах. К иным обстоятельствам относятся все возложенные на налоговые органы обязанности по проверке правильности соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства, перечисленные в ст. 32 НК РФ. Кроме того, суд указал, что право налогового органа вызывать налогоплательщиков на основании письменного уведомления закреплено пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ, а обязанность выполнять налогоплательщиком законные требования налогового органа закреплена в пп. 7 п. 1 ст. 23 НК РФ (определение ВАС РФ от 25.01.2013 N ВАС-18148/12, постановление Пятого ААС от 21.12.2012 N 05АП-8308/12).
*(2) Постановление АС Западно-Сибирского округа от 15.08.14 N А67-7552/2013, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.01.2014 N Ф02-6418/13 по делу N А78-6657/2013, постановления ФАС Дальневосточного округа от 27.03.2013 N Ф03-917/2013, от 23.11.2012 N Ф03-4485/2012, Алтайского краевого суда от 02.04.2015 по делу N 4а-222/2015 и др.
*(3) Постановления АС Западно-Сибирского округа от 15.08.2014 N Ф04-7099/14, ФАС Западно-Сибирского округа от 08.05.2014 N Ф04-2741/14 по делу N А27-10859/2013.
*(4) Мы полагаем, что налогоплательщик (налоговый агент) может представить пояснения и в устной форме (приведенный нами выше п. 2.3 письма от 17.07.2013 допускает и отказ от дачи пояснений, который не является основанием для привлечения к ответственности). Тем не менее следует заметить, что наличие у налогоплательщика (налогового агента) своего экземпляра письменных пояснений с отметкой о принятии их налоговым органом позволит в будущем избежать возможных недоразумений, связанных с подтверждением факта явки налогоплательщика (налогового агента) в налоговый орган для дачи пояснений.
*(5) В силу принципа правовой определенности, выступающего одним из элементов правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ) и с учетом конституционных гарантий свободы экономической деятельности, охраны частной собственности, запрета несоразмерного ограничения прав частных лиц (ст.ст. 34 и 35, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) налогоплательщики должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, прежде всего в том, что касается размера налоговой обязанности, полноты и правильности ее исполнения.
В связи с этим судебная практика исходит из недопустимости избыточного или не ограниченного по продолжительности применения мер налогового контроля в отношении налогоплательщиков, что по существу означало бы придание дискриминационного характера налоговому администрированию и приводило бы к препятствованию предпринимательской деятельности (постановление КС РФ от 16.07.2004 N 14-П и постановление Президиума ВАС РФ от 18.03.2008 N 13084/07).
*(6) Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), государственный финансовый контроль, должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа, осуществляющего муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 рублей; на должностных лиц - от 2000 до 4000 рублей (ст. 19.4 КоАП).
*(7) В определении КС РФ от 20.11.2014 N 2630-О было отказано в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение конституционных прав положением ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ, в которой указывалось, что оспариваемое законоположение противоречит Конституции РФ, поскольку позволяет привлекать к административной ответственности директора ООО, не явившегося в свое рабочее время по незаконному требованию должностного лица в налоговый орган. Так, судом указано, что в НК РФ предусмотрено право налоговых органов вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов и сборов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах (пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ), а также обязанность налогоплательщиков не препятствовать законной деятельности должностных лиц налоговых органов при исполнении ими своих служебных обязанностей (пп. 7 п. 1 ст. 23 НК РФ). Таким образом, оспариваемое законоположение, устанавливающее ответственность за незаконные действия граждан и должностных лиц, в том числе выразившиеся в неповиновении законному требованию должностного лица налогового органа, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявительницы в указанном ею аспекте.
*(8) Разумеется, в приведенной в вопросе ситуации налогоплательщик вправе представить налоговому органу соответствующие сведения без возражений. Если такое решение налогоплательщиком принято, то несоблюдение сроков представления сведений (если таковые указаны в запросе налогового органа) по вышеизложенным причинам не может повлечь для налогоплательщика неблагоприятных последствий. Налогоплательщик не обязан ни ходатайствовать о продлении таких сроков, ни уведомлять налоговый орган о том, что документы будут по тем или иным причинам представлены в более поздний срок (такой порядок установлен лишь применительно к процедурам налогового контроля, предусмотренным НК РФ, - смотрите, например, п. 3 ст. 93, п. 5 ст. 93.1 НК РФ), однако вправе направить в налоговый орган соответствующее уведомление. В отсутствие какого-либо правового регулирования вопрос о том, в какой форме представлять запрошенные документы, может быть решен налогоплательщиком по своему усмотрению. Полагаем, что документы могут быть представлены в налоговый орган любым удобным для налогоплательщика способом, в том числе переданы в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи.