Местная администрация заключила с физическим лицом гражданско-правовой договор на бухгалтерское обслуживание, штатного бухгалтера в администрации не имеется. Можно ли наделить такое физическое лицо правом второй подписи на платежных документах? Допустимо ли подписание платежных документов одной только первой подписью?

Администрация городского поселения (казенное учреждение) заключила с физическим лицом гражданско-правовой договор об оказании бухгалтерских услуг. Соответственно, это физическое лицо ведет бюджетный учет администрации городского поселения. Штатного бухгалтера в администрации нет.
Ранее на основании отдельного распоряжения право второй подписи на платежных документах было предоставлено работнику администрации городского поселения, который фактически бухгалтерский учет не осуществлял. Сейчас этот работник свое право второй подписи прекращает, другого лица, на которого могли бы быть возложены эти полномочия, в администрации не имеется, в связи с чем возникли трудности с составлением распоряжений о совершении казначейских платежей.
Является ли обязательным визирование платежных документов второй подписью? Допускается ли заверение платежных поручений только первой подписью (с внесением изменений в регламентирующие документы, если это необходимо)? Если вторая подпись непременно должна быть, может ли глава администрации городского поселения оставить ее за собой? Можно ли наделить правом второй подписи физическое лицо, оказывающее администрации бухгалтерские услуги на основании гражданско-правового договора?

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:

Особенности подписания платежных документов (включая распоряжения о совершении казначейских платежей) в условиях передачи местной администрацией полномочий по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности определяются с учетом требований, установленных органом, в котором местной администрации открыты лицевые счета для осуществления операций с бюджетными средствами.

Поскольку возложение ведения бюджетного учета на физическое лицо, привлеченное по гражданско-правовому договору об оказании услуг, противоречит бюджетному законодательству, предоставление такому лицу права подписи платежных документов не предполагается.

Обоснование позиции:

Прежде всего можно исходить из того, что местная администрация как орган местного самоуправления всегда наделяется правами юридического лица, функционирует в организационно-правовой форме муниципального казенного учреждения, а с точки зрения бюджетного законодательства признается получателем бюджетных средств и осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ей в установленном порядке (абзац сорок пятый ст. 6, пп. 4 и 11 ст. 161 БК РФ; чч. 1 и 2 ст. 34, ч. 7 ст. 37, ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Положениями п. 3 ст. 220.1 БК РФ предусмотрено, что по общему правилу учет операций по исполнению местных бюджетов производится на лицевых счетах, открываемых в финансовых органах муниципальных образований, на лицевых счетах, открываемых финансовым органам муниципальных образований в Казначействе России. Речь идет в том числе о лицевых счетах, которые открываются получателям бюджетных средств в целях исполнения местного бюджета по расходам.

В то же время в случае обращения местной администрации Казначейство России может осуществлять отдельные функции финансового органа муниципального образования, связанные с открытием и ведением лицевых счетов, предназначенных для учета операций по исполнению бюджета, главным распорядителям, распорядителям и получателям средств местного бюджета и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита местного бюджета (подп. 1 п. 1 ст. 220.2 БК РФ).

В соответствии с п. 9 ст. 220.1 БК РФ открытие и ведение лицевых счетов в Казначействе России, финансовом органе муниципального образования осуществляются в порядке, установленном соответственно Казначейством России, финансовым органом муниципального образования в соответствии с общими требованиями, установленными Казначейством России. Сообразно п.п. 2, 5 и 7 Общих требований, утвержденных приказом Казначейства России от 1 апреля 2020 г. N 14н, соответствующий порядок должен содержать среди прочего положения, регулирующие порядок представления документов, необходимых для открытия лицевых счетов, правила их заполнения и реквизитный состав, правила взаимодействия при открытии и ведении лицевых счетов, а также обмена документами между владельцем лицевого счета и органом, осуществляющим открытие и ведение лицевых счетов.

Таким образом, лицевые счета для осуществления операций с бюджетными средствами могут быть открыты местной администрации либо в финансовом органе муниципального образования, либо в Казначействе России (если последнему переданы соответствующие функции). В первом случае местная администрация будет являться косвенным участником системы казначейских платежей, во втором случае - прямым, сам же финансовый орган муниципального образования всегда является прямым участником системы казначейских платежей (п. 1 ст. 242.7, п. 1, подп. 2 п. 2, подп. 1 п. 3 и п. 4 ст. 242.8 БК РФ).

Согласно п. 3 ст. 242.7 БК РФ Казначейство России является оператором системы казначейских платежей, обеспечивающим функционирование системы казначейских платежей, прием и исполнение распоряжений, осуществление операций по казначейским счетам участников системы казначейских платежей на основании указанных распоряжений, взаимодействие участников системы казначейских платежей в порядке, установленном правилами организации и функционирования системы казначейских платежей.

В силу п. 2 ст. 242.9 БК РФ казначейские платежи, как они определены п. 1 этой же статьи, осуществляются прямыми участниками системы казначейских платежей путем представления распоряжений оператору системы казначейских платежей (Казначейству России), косвенными участниками системы казначейских платежей путем представления распоряжений соответствующему финансовому органу (органу управления государственным внебюджетным фондом).

На основании п. 5 ст. 242.7 БК РФ правила организации и функционирования системы казначейских платежей устанавливает Казначейство России по согласованию с Банком России. По смыслу абзацев первого и второго п. 4.2 Правил, утвержденных приказом Казначейства России от 13 мая 2020 г. N 20н, виды распоряжений о совершении казначейских платежей, их реквизитный состав и (или) формы распоряжений о перечислении на бумажном носителе, применяемые прямыми участниками системы казначейских платежей, устанавливаются Казначейством России, в то время как для косвенных участников системы казначейских платежей названные виды, состав и (или) формы устанавливаются соответствующим прямым участником системы казначейских платежей, то есть, например, финансовым органом муниципального образования, в котором местной администрации как получателю бюджетных средств открыты лицевые счета.

Итак, в случае, когда лицевые счета для осуществления операций с бюджетными средствами открыты местной администрации непосредственно в Казначействе России (при передаче ему отдельных функций финансового органа муниципального образования), при подписании распоряжений о совершении казначейских платежей надлежит руководствоваться требованиями, определенными Казначейством России. Если же указанные лицевые счета открыты местной администрации в финансовом органе муниципального образования, такой финансовый орган самостоятельно определяет порядок подписания распоряжений о совершении казначейских платежей.

Так, во исполнение абзаца первого п. 4.11 Правил, утвержденных приказом Казначейства России от 13 мая 2020 г. N 20н, распоряжение о совершении казначейского платежа в электронной форме, составленное прямым участником системы казначейских платежей, подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью (электронными подписями) руководителя (иного лица с правом первой подписи) и главного бухгалтера (иного лица с правом второй подписи), которые указаны в представленной прямым участником карточке образцов подписей к лицевым счетам в соответствии с порядком открытия и ведения лицевых счетов, установленным Казначейством России.

Оформление карточки образцов подписей к лицевым счетам, открываемым участникам бюджетного процесса в территориальных органах Казначейства России, предполагает, что право первой подписи принадлежит руководителю клиента (то есть организации, которой открывается лицевой счет) и (или) иным уполномоченным им лицам, право второй подписи - главному бухгалтеру и (или) лицам, уполномоченным руководителем клиента на ведение бухгалтерского учета; если же в штате клиента нет должности главного бухгалтера (другого должностного лица, выполняющего его функции), карточка образцов подписей представляется за подписью только руководителя (уполномоченного им лица), а в графе "Фамилия, имя, отчество" вместо указания лица, наделенного правом второй подписи, делается запись "бухгалтерский работник в штате не предусмотрен", в соответствии с которой распоряжения о совершении казначейских платежей, расчетные и иные документы, представленные в орган Казначейства России, считаются действительными при наличии на них одной первой подписи (подп. подп. "в" и "г" п. 15 Порядка, утвержденного приказом Казначейства России от 17 октября 2016 г. N 21н).

Таким образом, Казначейство России при открытии и ведении лицевых счетов получателям средств местных бюджетов допускает возможность подписания платежных документов одной лишь первой подписью при отсутствии в штате организации бухгалтерского работника. Аналогичный подход может быть воспринят и финансовым органом муниципального образования, что обычно находит свое отражение в порядке открытия и ведения соответствующих лицевых счетов. Смотрите, например:

- п. 18 Порядка, утвержденного приказом ФУАГО Богданович от 2 ноября 2022 г. N 95;

- п. 4.3 Порядка, утвержденного приказом ФУ администрации МО Крымский район от 18 марта 2019 г. N 10-О (с учетом изменений, внесенных приказом ФУ администрации МО Крымский район от 12 ноября 2019 г. N 32-О);

- п. 2.6 Порядка, утвержденного приказом Департамента финансов г. Н. Новгорода от 19 мая 2017 г. N 64.

Аналогичным образом разрешается вопрос и о предоставлении права второй подписи лицу, не состоящему в штате организации, но осуществляющему ведение бухгалтерского учета по договору о бухгалтерском обслуживании. Как было показано, с точки зрения установленных Казначейством России требований, право второй подписи на платежных документах может принадлежать исключительно лицу, уполномоченному на ведение бухгалтерского учета, однако отсутствует указание на то, что такое лицо непременно должно состоять в штате организации: напротив, территориальный орган Казначейства России не требует предъявления доверенностей и других документов, подтверждающих полномочия лиц, подписи которых включены в карточку образцов подписей (абзац третий п. 17 Порядка, утвержденного приказом Казначейства России от 17 октября 2016 г. N 21н).

В свою очередь, финансовый орган муниципального образования в своих правовых актах также может определить особенности заполнения карточки образцов подписей в условиях передачи полномочий по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности. Еще раз подчеркнем, что если соответствующие лицевые счета открываются в финансовом органе муниципального образования, то все вопросы, которые касаются оформления платежных документов (имеются в виду и распоряжения о совершении казначейских платежей), относятся к компетенции самого финансового органа муниципального образования.

На практике к подписанию платежных документов одной лишь первой подписью прибегают обычно в тех ситуациях, когда руководитель организации принимает ведение бюджетного учета на себя, если же соответствующие полномочия переданы иной организации (в том числе централизованной бухгалтерии) по договору о бухгалтерском обслуживании, правом второй подписи наделяется, как правило, кто-либо из должностных лиц такой уполномоченной организации, при этом совмещение права первой и второй подписи платежных документов обычно не предусматривается, поскольку не является целесообразным: смотрите в качестве примеров п. 2.6.2 Порядка, утвержденного приказом Департамента финансов администрации города Кирова от 29 декабря 2023 г. N 344, и п. 14 Порядка, утвержденного распоряжением ДФ АТ от 26 февраля 2021 г. N 12.

Между тем должны указать, что в рамках действующего бюджетно-правового регулирования заключение участником бюджетного процесса гражданско-правового договора с физическим лицом об оказании услуг по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности не допускается, поскольку такой вариант организации бюджетного учета не предусмотрен законом (п. 10.1 ст. 161, подп. 5 п. 1 ст. 162 и п. 6 ст. 264.1 БК РФ; п. 9 ст. 3 и ч. 3.1 ст. 7 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ; письмо Минфина России от 21 октября 2020 г. N 02-06-10/93946).

Принятие получателями бюджетных средств решения о передаче своих полномочий по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности допускается только при условии возложения таких полномочий на иную организацию - участника бюджетного процесса (другое казенное учреждение), что разъясняется в письме Минфина России от 12 февраля 2020 г. N 02-06-07/9319. Иными словами, соглашение о передаче полномочий по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности может быть заключено местной администрацией только с другим участником бюджетного процесса (но не с физическим лицом).

Поскольку возложение ведения бюджетного учета на физическое лицо, привлеченное по гражданско-правовому договору об оказании услуг, принципиально противоречит бюджетному законодательству, на практике предоставление такому физическому лицу права второй подписи на платежных документах может оказаться невозможным. По существу, финансовый орган муниципального образования (равно как и Казначейство России) не должен напрямую допускать такой вариант подписания платежных документов.

С этих позиций те трудности, с которыми в рассматриваемой ситуации столкнулась местная администрация, изначально обусловлены ненадлежащим способом организации бюджетного учета: представляется, что в свете требований, которые могут предъявляться органом, осуществляющим открытие и ведение лицевых счетов местной администрации, корректного способа подписания платежных документов при указанных обстоятельствах может вообще не иметься.

Рекомендуем также ознакомиться с материалами:

- Энциклопедия решений. Организация бухгалтерского учета (для бюджетной сферы) (июль 2024 г.);

- Энциклопедия решений. Счета организаций бюджетной сферы (июль 2024 г.);

- Вопрос: Казенное учреждение, не имеющее штатного бухгалтерского работника, заключило контракт, в соответствии с которым бухгалтерские услуги учреждению оказывает ИП. Правомерны ли действия учреждения, если расходы на приобретение таких услуг прямо предусмотрены его бюджетной сметой? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, апрель 2024 г.)

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Лисицин Павел

Ответ прошел контроль качества

24 июля 2024 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.