Вправе ли учредитель определить для автономных (бюджетных) учреждений социального обслуживания порядок расходования всяких внебюджетных поступлений, а не только лишь средств, полученных в виде платы за предоставление социальных услуг, а также предусмотреть санкционирование расходов этих учреждений за счет всех внебюджетных средств?

Отдельные учреждения социального обслуживания не только предоставляют социальные услуги частично или полностью за плату, но и оказывают иные платные услуги (не относящиеся к социальным), а также получают безвозмездные денежные поступления в виде пожертвований.
Вправе ли учредитель своим правовым актом определить для автономных (бюджетных) учреждений социального обслуживания конкретный порядок расходования не только средств, образовавшихся в результате взимания платы за предоставление социальных услуг, но и прочих внебюджетных поступлений (например, от оказания иных платных услуг)? Может ли быть предусмотрено санкционирование расходов, осуществляемых названными учреждениями за счет всяких внебюджетных средств, например, посредством согласования заявок на кассовых расход?

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:

Учредитель не вправе ограничить автономное (бюджетное) учреждение социального обслуживания в возможности самостоятельно определять направления и порядок осуществления расходов, источником финансового обеспечения которых являются собственные доходы учреждения (за исключением средств, полученных в виде платы за предоставление социальных услуг). Не должна использоваться для этих целей и процедура санкционирования оплаты денежных обязательств.

Обоснование позиции:

Под социальным обслуживанием граждан (далее - социальное обслуживание) следует понимать деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам; в свою очередь, социальной услугой признается действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности (пп. 1 и 2 ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ).

В систему социального обслуживания пп. 3 и 4 ст. 5 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ включают среди прочих организации социального обслуживания, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти, а также организации социального обслуживания, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации.

Как устанавливает ч. 1 ст. 30 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ, источниками финансового обеспечения социального обслуживания являются:

- средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- благотворительные взносы и пожертвования;

- средства получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату или частичную плату;

- доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой организациями социального обслуживания, а также иные не запрещенные законом источники.

Можно заметить, что средства получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату или частичную плату и доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой организациями социального обслуживания, поименованы в законе в качестве двух различных источников финансового обеспечения социального обслуживания. Различается и правовой режим указанных денежных средств.

В целях организации и ведения бухгалтерского учета, утверждения Рабочего плана счетов бухгалтерского учета организаций бюджетной сферы приносящая доход деятельность (собственные доходы учреждения) отражается с применением кода вида финансового обеспечения (деятельности) 2 (далее - КФО 2), что предусмотрено п. 21.1 Инструкции, утвержденной приказом Минфина России от 1 декабря 2010 г. N 157н.

Финансовое обеспечение деятельности организаций социального обслуживания, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, а также за счет средств получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату или частичную плату; организаций социального обслуживания, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, - в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также за счет средств получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату или частичную плату (чч. 2 и 3 ст. 30 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ).

Во исполнение ч. 6 ст. 30 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ порядок расходования средств, образовавшихся в результате взимания платы за предоставление социальных услуг, устанавливается федеральным органом исполнительной власти - для организаций социального обслуживания, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, уполномоченным органом субъекта Российской Федерации - для организаций социального обслуживания, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации.

Порядок расходования средств, образовавшихся в результате взимания платы за предоставление социальных услуг, должен предусматривать возможность использования этих средств на текущую деятельность, развитие организации социального обслуживания, стимулирование ее работников (ч. 7 ст. 30 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ).

Что касается прочих поступлений по приносящей доходы деятельности (за исключением платы за социальные услуги), то известные нам законодательные акты не предоставляют учредителю право устанавливать порядок расходования автономным (бюджетным) учреждением соответствующих средств. Напротив, в силу абзаца второго п. 2 и абзаца второго п. 3 ст. 298 ГК РФ такие доходы должны поступать в самостоятельное распоряжение автономного (бюджетного) учреждения. Согласно разъяснениям специалистов Минфина России и Казначейства России самостоятельное распоряжение указанными средствами предполагает наличие у учреждения возможности самостоятельно определять направления и порядок осуществления расходов, источником финансового обеспечения которых являются средства, полученные от оказания платных услуг.

Мы также исходим из того, что право автономного (бюджетного) учреждения (в том числе учреждения социального обслуживания) по своему усмотрению использовать средства, поступающие от оказания иных (не относящихся к социальным) услуг, равно как и прочие собственные доходы (отражаемые с применением КФО 2), принципиально не может быть ограничено учредителем. В противном случае ни о какой гарантированной законом самостоятельности учреждения в этом вопросе говорить не приходилось бы.

В то же время сообразно требованию абзаца первого п. 1 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе (ст. 52 рассматриваемого Кодекса), и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Иными словами, правоспособность автономных (бюджетных) учреждений ограничена: любые совершаемые учреждением сделки (независимо от источника финансового обеспечения) должны так или иначе соответствовать целям деятельности, предусмотренным его уставом (п. 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 21).

Кроме того, следует учитывать, что все денежные поступления и выплаты (в том числе по приносящей доходы деятельности) должны в установленном порядке найти свое отражение в плане финансово-хозяйственной деятельности автономного (бюджетного) учреждения (подп. 6 п. 3.3 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ; абзац первый п. 8, абзацы "д" и "е" подп. 1 и подп. 2 п. 9 Требований, утвержденных приказом Минфина России от 31 августа 2018 г. N 186н). Учреждение не должно производить выплаты с превышением плановых показателей (в том числе за счет средств, полученных по приносящей доходы деятельности).

В отдельных случаях план финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя (абзацы второй-четвертый п. 46 Требований, утвержденных приказом Минфина России от 31 августа 2018 г. N 186н). Формально названный орган может отказать в утверждении плана финансово-хозяйственной деятельности, если сочтет, что отраженные в нем объемы расходования средств по отдельным направлениям не отвечают интересам бюджетного учреждения, и таким образом косвенно воспрепятствовать тому, чтобы собственные доходы были использованы учреждением на те или иные цели. И все же орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, согласовывает при этом не конкретную сделку, а весь план финансово-хозяйственной деятельности в целом, а потому может повлиять разве что на объемы планируемых выплат по некоторым направлениям расходования средств.

Из положений ч. 6 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ и ч. 3.4 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ вытекает, что проведение операций со средствами автономных (бюджетных) учреждений осуществляется территориальными органами Казначейства России, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в порядке, установленном соответственно Казначейством России, финансовым органом субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Названные порядки, как правило, не предусматривают проведения санкционирования оплаты денежных обязательств при осуществлении операций со средствами, поступившими автономным (бюджетным) учреждениям по приносящей доходы деятельности, поскольку с практической точки зрения это не является оправданным (хотя и не исключается).

Однако так или иначе подобное санкционирование предполагает лишь проверку документов, подтверждающих возникновение у учреждения денежных обязательств. Само по себе применение санкционирования в отношении средств, полученных по приносящей доходы деятельности, не должно ограничивать самостоятельность автономного (бюджетного) учреждения в расходовании этих средств: по существу санкционирование лишь несколько усложняет процедуру оплаты, ведь от учреждения требуется представление дополнительных документов, при положительном результате проверки которых платеж должен быть проведен.

Иначе говоря, автономное (бюджетное) учреждение, будучи самостоятельным экономическим субъектом, само принимает решения об осуществлении тех или иных расходов в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности. В рамках санкционирования на этапе оплаты уполномоченный орган может лишь убедиться в том, что у учреждения в самом деле возникло соответствующее денежное обязательство (то есть обязанность заплатить). По нашему убеждению, механизм согласования платежных документов, который позволяет учредителю по его усмотрению отказывать в совершении расходной операции при наличии документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, требованиям действующего законодательства не отвечает, поскольку ущемляет право автономного (бюджетного) учреждения на самостоятельное распоряжение средствами, полученными от приносящей доходы деятельности.

С учетом изложенного, по нашему мнению, учредитель не вправе ограничить автономное (бюджетное) учреждение социального обслуживания в возможности самостоятельно определять направления и порядок осуществления расходов, источником финансового обеспечения которых являются собственные доходы учреждения (за исключением средств, полученных в виде платы за предоставление социальных услуг).

Рекомендуем также ознакомиться с материалами:

- Энциклопедия решений. Порядок осуществления бюджетными и автономными учреждениями операций с денежными средствами (май 2024 г.);

- Энциклопедия решений. Порядок расходования денежных средств от приносящей доход деятельности автономными и бюджетными учреждениями (май 2024 г.);

- Практические аспекты деятельности бюджетных учреждений: вопросы и ответы (К.Г. Чагин, журнал "Руководитель бюджетной организации", N 5, май 2020 г.).

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Лисицин Павел

Ответ прошел контроль качества

20 мая 2024 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.