Если председатель представительного органа муниципального образования осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, то может ли он принять решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита? Как это оформить? Можно ли передать эти обязанности депутату, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе?

Представительный орган муниципального образования является главным администратором бюджетных средств (поименован в ведомственной структуре расходов местного бюджета). Его председатель осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, кроме того, имеются двое работников - муниципальных служащих, обеспечивающих деятельность представительного органа. Полномочия по ведению бюджетного учета в установленном порядке переданы представительным органом централизованной бухгалтерии.
Вправе ли председатель представительного органа принять решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита? Как может быть оформлено такое решение с учетом того, что председатель не является ни работником, ни муниципальным служащим, то есть с ним не заключался трудовой договор, а должностной инструкции или должностного регламента у председателя также не имеется?
Может ли председатель представительного органа делегировать полномочия по осуществлению внутреннего финансового аудита депутату, который осуществляет свои полномочия на постоянной основе?

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:

Руководитель представительного органа муниципального образования - главного администратора бюджетных средств, осуществляющий свои полномочия на непостоянной основе, вправе в общеустановленном порядке принять решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита, что может быть оформлено посредством издания соответствующего приказа (распоряжения) по организации. При этом упрощенное осуществление внутреннего финансового аудита принципиально не может быть делегировано руководителем главного администратора бюджетных средств другому лицу.

В противном случае должно быть принято решение об образовании субъекта внутреннего финансового аудита, что с учетом специфики деятельности организации представляется нам практически неосуществимым и нецелесообразным.

Обоснование позиции:

Как следует из взаимосвязанных положений пп. 1-3 ст. 160.2-1 БК РФ, администраторы (главные администраторы) доходов бюджетов, администраторы (главные администраторы) источников финансирования дефицитов бюджетов, распорядители (главные распорядители) и получатели бюджетных средств (далее при совместном упоминании - администраторы (главные администраторы) бюджетных средств) наделены бюджетными полномочиями по организации и осуществлению внутреннего финансового аудита.

В рассматриваемой ситуации представительный орган муниципального образования наделен бюджетными полномочиями главного администратора бюджетных средств, а, значит, на него в полной мере распространяются требования бюджетного законодательства об организации и осуществлении внутреннего финансового аудита. При этом не имеет правового значения то обстоятельство, что полномочия по ведению бюджетного учета переданы главным администратором бюджетных средств централизованной бухгалтерии (хотя осуществление внутреннего финансового аудита в условиях централизации бюджетного учета и имеет свои особенности).

Внутренний финансовый аудит осуществляется в соответствии с федеральными стандартами внутреннего финансового аудита, установленными Минфином России, которые должны содержать среди прочего основания и порядок организации финансового аудита (абзацы первый - второй п. 5 ст. 160.2-1, абзац сорок пятый ст. 165 БК РФ). Нормативное и методическое обеспечение осуществления (анализа осуществления) внутреннего финансового аудита также отнесено абзацем сороковым ст. 165 БК РФ к бюджетным полномочиям Минфина России.

Так, п. 3 Федерального стандарта, утвержденного приказом Минфина России от 18 декабря 2019 г. N 237н (далее - Федеральный стандарт N 237н), предусматривает, что в целях организации внутреннего финансового аудита руководитель каждого администратора (главного администратора) бюджетных средств должен принять одно из следующих решений:

а) об образовании субъекта внутреннего финансового аудита;

б) о самостоятельном выполнении руководителем администратора (главного администратора) бюджетных средств действий, направленных на достижение целей осуществления внутреннего финансового аудита (далее - упрощенное осуществление внутреннего финансового аудита);

в) о передаче полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита.

Прежде всего надлежит исходить из того, что возможность передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита предусмотрена п. 4 ст. 160.2-1 БК РФ только для администраторов бюджетных средств: главные администраторы бюджетных средств не вправе передавать полномочия по осуществлению внутреннего финансового аудита другому участнику бюджетного процесса (смотрите письмо Минфина России от 10 февраля 2020 г. N 02-02-05/8379).

Это означает, что руководитель главного администратора бюджетных средств должен принять решение либо об образовании субъекта внутреннего финансового аудита, либо об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита, что возможно только при одновременном соблюдении требований, определенных п. 9 Федерального стандарта N 237н, а именно:

- отсутствие возможности образования субъекта внутреннего финансового аудита;

- отсутствие возможности передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита;

- выполнение руководителем администратора (главного администратора) бюджетных средств операций (действий) по выполнению бюджетных процедур;

- наличие не более двух подведомственных администраторов бюджетных средств;

- наличие не более трех бюджетных и (или) автономных учреждений, в отношении которых осуществляются функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, и (или) государственных (муниципальных) унитарных предприятий, в отношении которых осуществляются права собственника имущества соответствующего публично-правового образования.

Каких-либо изъятий из приведенных общих правил, а равно специальных требований по организации и осуществлению внутреннего финансового аудита применительно к администраторам (главным администраторам) бюджетных средств, являющимся представительными органами муниципальных образований, законом не предусмотрено. Стало быть, руководитель такого администратора (главного администратора) бюджетных средств равным образом вправе принять решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита при одновременном соблюдении всех вышеперечисленных требований (смотрите также письмо Минфина России от 3 марта 2020 г. N 02-02-05/15546).

В целях реализации решения об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита руководитель администратора (главного администратора) бюджетных средств принимает на себя и единолично несет ответственность за результаты выполнения бюджетных процедур, а также самостоятельно выполняет действия, направленные на достижение целей осуществления внутреннего финансового аудита (п. 14 Федерального стандарта N 237н).

Что касается требования подп. "б" п. 11 Федерального стандарта N 237н, то в разд. V Методических рекомендаций, доведенных письмом Минфина России от 28 апреля 2023 г. N 02-10-13/40269, разъясняется, что принятое руководителем администратора (главного администратора) решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита оформляется одним из следующих способов:

- приказом или распоряжением об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита;

- внесением в правовой акт, определяющий обязанности руководителя администратора (главного администратора), должностной регламент (должностную инструкцию) руководителя администратора (главного администратора) и (или) в служебный контракт (трудовой договор), заключенный с руководителем администратора (главного администратора), положений, предусмотренных п. 14 Федерального стандарта N 237н.

Таким образом, отсутствие у председателя представительного органа муниципального образования как у лица, замещающего муниципальную должность (абзац двадцатый ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ), должностной инструкции (должностного регламента) вовсе не является препятствием для принятия им решения об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита: по смыслу подп. "б" п. 11 Федерального стандарта N 237н для этого вполне достаточно лишь издания соответствующего приказа (распоряжения) по организации.

Заметим, что даже применительно к ранее действовавшим (в период до 10 октября 2021 г.) редакциям подп. "б" п. 11 Федерального стандарта N 237н (которые не предусматривали возможности оформления решения об упрощенном проведении внутреннего финансового аудита посредством издания приказа или распоряжения) отсутствие у руководителя органа власти должностной инструкции (должностного регламента), служебного контракта (трудового договора) также не рассматривалось в качестве препятствия для принятия им решения об упрощенном проведении внутреннего финансового аудита (п. 2 письма Минфина России от 21 августа 2020 г. N 02-02-05/73579).

На практике полномочие председателя представительного органа муниципального образования по принятию решения об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита даже может закрепляться непосредственно в уставе муниципального образования: смотрите, например, п. 15.1 ч. 1 ст. 34 Устава муниципального образования город Рубцовск Алтайского края от 18 августа 2011 г. N 633.

В силу п. 9 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ представительный орган городского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа обладает правами юридического лица, а представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, внутригородского района может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

Надо полагать, что осуществление председателем представительного органа муниципального образования как руководителем юридического лица своих полномочий на непостоянной основе не освобождает представительный орган муниципального образования от необходимости в полной мере соблюдать применимые требования действующего законодательства, в том числе в части надлежащей организации и осуществления внутреннего финансового аудита.

С учетом изложенного, по нашему мнению, руководитель представительного органа муниципального образования - главного администратора бюджетных средств, осуществляющий свои полномочия на непостоянной основе, вправе в общеустановленном порядке принять решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита, что может быть оформлено посредством издания соответствующего приказа (распоряжения) по организации.

Обращаем внимание, что в условиях упрощенного осуществления внутреннего финансового аудита аудиторские мероприятия не проводятся, требование о ведении реестра бюджетных рисков не применяется, составление и утверждение плана проведения аудиторских мероприятий не осуществляется, программы аудиторских мероприятий не утверждаются, а также не привлекаются эксперты, должностные лица (работники) администратора (главного администратора) к проведению аудиторских мероприятий, не осуществляется подготовка заключений по результатам проведения аудиторских мероприятий и годовой отчетности о результатах деятельности субъекта внутреннего финансового аудита (смотрите разд. IV Методических рекомендаций, доведенных письмом Минфина России от 28 апреля 2023 г. N 02-10-13/40269). Сообразно этому именно такой способ организации внутреннего финансового аудита в рассматриваемой ситуации представляется нам наиболее предпочтительным.

Однако должны указать, что упрощенное осуществление внутреннего финансового аудита принципиально не может быть делегировано руководителем администратора (главного администратора) бюджетных средств другому лицу: федеральные стандарты внутреннего финансового аудита такой возможности не предусматривают, ведь смысл как раз состоит в возложении ответственности за результаты выполнения бюджетных процедур единолично на руководителя участника бюджетного процесса.

Если же по каким-либо причинам принятие решения об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита будет признано неоправданным, то, как было показано, руководителю главного администратора бюджетных средств ничего не останется, как принять решение об образовании субъекта внутреннего финансового аудита.

В соответствии с п. 3 ст. 160.2-1 БК РФ внутренний финансовый аудит осуществляется на основе принципа функциональной независимости структурными подразделениями или в случаях, предусмотренных федеральными стандартами внутреннего финансового аудита, уполномоченными должностными лицами (работниками) администратора (главного администратора) бюджетных средств, наделенными полномочиями по осуществлению внутреннего финансового аудита: следовательно, исполнение бюджетных полномочий главного администратора бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового аудита не может возлагаться, например, на физическое лицо, привлеченное на основании гражданско-правового договора.

Между тем, согласно подп. "а" п. 4 Федерального стандарта N 237н, субъект внутреннего финансового аудита может быть образован только при условии, что он будет обеспечен достаточными ресурсами для осуществления внутреннего финансового аудита (например, трудовыми, временными, материальными, финансовыми и иными ресурсами, которые способны повлиять на планирование и проведение аудиторских мероприятий).

Кроме того, в целях обеспечения осуществления внутреннего финансового аудита на основе принципа функциональной независимости аудиторские мероприятия организуют и осуществляют должностные лица (работники) субъекта внутреннего финансового аудита (уполномоченное должностное лицо, члены аудиторской группы), которые (абзацы второй - пятый п. 6 Федерального стандарта, утвержденного приказом Минфина России от 21 ноября 2019 г. N 196н):

- имеют возможность беспрепятственного осуществления внутреннего финансового аудита (невмешательства в осуществление внутреннего финансового аудита третьих лиц), в том числе подготовить заключение, отразив в нем результаты проведения аудиторского мероприятия;

- не имеют конфликта интересов, в частности, родства или свойства с субъектами бюджетных процедур;

- в течение текущего и отчетного финансового года не принимали участие в организации (обеспечении выполнения), выполнении бюджетных процедур и (или) составляющих эти процедуры операций (действий) по выполнению бюджетных процедур, которые являются объектами внутреннего финансового аудита.

Подчеркнем, что субъектом внутреннего финансового аудита проводятся полноценные аудиторские мероприятия в соответствии с утвержденным планом, осуществляется ведение реестра бюджетных рисков, формируются предложения и рекомендации по организации внутреннего финансового контроля и т.д. В этой связи принцип компетентности предполагает, что субъект внутреннего финансового аудита обладает совокупностью профессиональных знаний, навыков и других компетенций, позволяющих осуществлять внутренний финансовый аудит (п. 8 Федерального стандарта, утвержденного приказом Минфина России от 21 ноября 2019 г. N 196н).

Иными словами, в случае образования субъекта внутреннего финансового аудита соответствующими полномочиями может наделяться должностное лицо (работник) администратора (главного администратора) бюджетных средств, обладающее достаточной профессиональной компетентностью в вопросах исполнения бюджета, которое при этом в течение текущего и отчетного финансового года не принимало участие в организации (обеспечении выполнения), выполнении бюджетных процедур и (или) составляющих эти процедуры операций (действий) по выполнению бюджетных процедур.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание специфику деятельности представительного органа муниципального образования как главного администратора бюджетных средств, образование в нем субъекта внутреннего финансового аудита представляется нам практически неосуществимым и нецелесообразным.

Рекомендуем также ознакомиться с материалами:

- Энциклопедия решений. Внутренний финансовый аудит (февраль 2024);

- Вопрос: Вправе ли главный администратор бюджетных средств возложить осуществление внутреннего финансового аудита на физическое лицо, привлеченное по гражданско-правовому договору? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, январь 2023 г.);

- Вопрос: Вправе ли главный администратор бюджетных средств принять решение об упрощенном осуществлении внутреннего финансового аудита? Допустимо ли в таком случае привлечение работников (помимо руководителя) к осуществлению внутреннего финансового контроля? Должно ли составляться заключение о достоверности бюджетной отчетности? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, июль 2022 г.).

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Лисицин Павел

Ответ прошел контроль качества

8 февраля 2024 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.