Новый-старый Бюджетный Кодекс РФ?

В начале мая Минфин России вынес на общественное обсуждение проект нового Бюджетного кодекса Российской Федерации¹ (далее – Проект). Проект призван заменить действующий Бюджетный кодекс РФ (далее – Кодекс), принятый еще в 1998 году. Однако большая часть предлагаемых новшеств носит технический характер и выражается в уточнении структуры документа, ревизии ряда используемых понятий, устранении внутренних противоречий и неточностей действующего Кодекса. В то же время документ содержит ряд важных для участников бюджетного процесса новаций. 

Минфин России подчеркивает, что основной задачей документа является придание системности и стабильности бюджетному законодательству, а также реализация подготовленных предложений о внесении изменений в действующий Кодекс. Поставленная цель оправдана, учитывая многочисленные правки, произведенные с момента принятия Кодекса: федеральных законов, дополняющих, изменяющих или приостанавливающих действие его положений, было принято более 100.

Кроме того, назрела необходимость объединить в едином документе бюджетные нормы, "распыленные" по иным федеральным законам и нормативным актам. Например, в проект вошли положения, которые содержатся в действующем законе о федеральном бюджете и определяют порядок использования субвенций на оплату услуг почтовой связи и банковских услуг (ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"). Кроме того, в главу "Эмиссия и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг" включены положения Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Новому документу – новую структуру

Документ получил совершенно новую структуру и состоит из девяти разделов, 33 глав и 313 статей, однако по объему действующий и предлагаемый документы сопоставимы. От деления проекта на части Минфин России отказался. В пользу удобства применения Проекта, если он будет принят, сыграла консолидация отдельных статей и глав норм, регулирующих однородные отношения. Так, нормы, касающиеся информационного обеспечения бюджетного процесса, теперь собраны в пределах одной главы (гл. 5 Проекта), а правовые основы финансового контроля и привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения объединены в отдельном разделе кодекса (разд. 8 Проекта). В отдельных статьях рассматриваются вопросы бюджетных полномочий публично-правовых образований (ст. 7 Проекта), реестра источников доходов бюджетов (ст. 47 Проекта), принятия решения о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджет и о списании таковой (ст. 48 Проекта) и т. д.

Автор Проекта значительно переработал и конкретизировал используемую терминологию. В документ были включены новые понятия, такие, как "получатель средств из бюджета" (термин "получатель бюджетных средств" сохранен в тексте Проекта), "временно свободные средства", "лимит долгосрочных контрактных обязательств" и другие. Подверглось переработке и было расширено понятие бюджетной системы за счет включения в него участников бюджетного процесса, в связи с чем понятие "структура бюджетной системы" из проекта исчезло. Кроме того, из проекта Кодекса исчезли такие понятия, как "собственные доходы", "межбюджетные отношения", "бюджетная роспись" и т. д. В бюджетном процессе более четко обозначена стадия планирования бюджета (вместо используемых сегодня "составление и рассмотрение проектов бюджетов"), однако этап контроля за исполнением бюджета из бюджетного процесса исключен. В связи с тем, что участники бюджетного процесса управляют не денежными средствами непосредственно, а обязательствами по расходованию средств бюджета, вместо "распорядителей" и "получателей" бюджетных средств, в документе фигурируют "главный распорядитель расходов бюджета", "распорядитель расходов бюджета" и "администратор расходов бюджета". "Кассовое обслуживание" стало "казначейским обслуживанием", а "источники финансирования дефицита бюджета" превратились в "источники финансирования бюджета", с расчетом на профицитный бюджет.

В Кодексе предлагается сохранить принципы формирования бюджетных документов с учетом трехлетнего периода планирования – период, на который распространяют действие сопутствующие документы (основные направления долговой политики, программы заимствований и т. д.), также должен охватывать очередной финансовый год и трехлетний плановый период.

В то же время структура предложенного Минфином России Проекта вызывает замечания. Так, название главы 13 "Источники финансирования бюджета" (вместо используемого ныне термина "источники финансирования дефицита бюджета") недостаточно точно отражает суть регулируемых отношений, поскольку источниками финансирования бюджета являются, в первую очередь, доходы и это понятие нельзя смешивать с понятием "источники финансирования дефицита бюджета". А перенос главы "Межбюджетные трансферты" из раздела "Сбалансированность" в раздел "Расходы" нелогичен, так как межбюджетные трансферты одновременно являются расходами одного и доходами другого бюджета.

Кроме того, Анна Золотарева, руководитель Научного направления "Правовые исследования" Института Гайдара, заведующая лабораторией экспертизы законодательства ИПЭИ РАНХиГС, отмечает перегруженность Проекта определениями различных видов обязательств (расходные, публичные, бюджетные, денежные, договорные и пр.), плохо разграниченных между собой.

Ревизия принципов

Минфин России предлагает пересмотреть содержание ряда принципов бюджетной системы. Например, предполагается, что бюджет должен быть не только сбалансированным, но и устойчивым за счет использования реалистичных показателей прогноза социально-экономического развития при его планировании. Кроме того, при бюджетном планировании должны учитываться долгосрочные финансовые последствия принимаемых решений.

Переформулирован принцип прозрачности бюджетной системы, дополнившийся требованием о подотчетности ее участников непосредственно гражданам. Это означает, что государственные и муниципальные органы будут обязаны представлять гражданам отчетность о результатах использования бюджетных средств (при этом их обязанность по составлению бюджетной отчетности также сохранена), а их деятельность станет объектом общественного мониторинга и оценки.

Помимо этого, документ предлагает законодательно закрепить принципы исчисления сроков при осуществлении бюджетных правоотношений. Началом течения срока предлагается считать день, следующий после календарной даты или наступления события, которыми было определено его начало. Действие, для выполнения которого установлен определенный срок, может быть выполнено до наступления нуля часов дня, следующего за последним днем срока. При этом, документы, подтверждающие исполнение действия, будут считаться поданными в срок, если они были отправлены до истечения последнего дня срока почтой или с помощью системы электронного документооборота.

Доходы бюджетов

Изменения в описании состава доходов бюджетов и порядка их формирования несут систематизирующую функцию и не влекут перераспределения основной массы доходов бюджетов. Так, сегодня Кодекс содержит статьи о налоговых и неналоговых доходах каждого уровня бюджетов, причем некоторые виды доходов фигурируют в нескольких статьях. Например, доходы от НДПИ поступают и в федеральный, и в региональный бюджеты, поэтому этот налог упоминается в Кодексе два раза (в ст. 50 "Налоговые доходы федерального бюджета" и в ст. 56 "Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации"). Таким образом, иногда бывает трудно быстро разобраться, куда идет тот или иной доход. Проект содержит ряд статей, соответствующих тому или иному виду доходов (налоги и сборы, консульские платежи, страховые взносы и т. п.) и определяющих, в бюджет какого уровня они зачисляются. Перечень доходов, кроме того, был актуализирован. Например, предлагается направлять в бюджеты платежи от использования и распоряжения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за органом управления ФСС РФ, взимаемые органами и учреждениями на договорной основе платежи за выполнение работ, оказание услуг и т. д.

В то же время, предлагается перераспределять доходы от штрафов по новым принципам. Направлять в бюджеты эти доходы предполагается, отталкиваясь от источника финансирования государственного органа или должностного лица, наложившего штраф: из какого бюджета финансируется – в тот бюджет должен поступить штраф. Однако и это правило не безусловно. Так, согласно Проекту, доходы от штрафов за нарушение ПДД будут направляться не в федеральный, а в региональные бюджеты. А штрафы за нецелевое использование бюджетных средств, нарушение условий межбюджетных трансфертов, кредитов, инвестиций будут поступать в доходы тех бюджетов, чьи средства были нецелевым образом использованы и т. д.

В Проект вошли действующие положения, связанные с распоряжением нефтегазовыми доходами. Так, весной 2013 года в Кодекс были внесены поправки, разрешающие направлять дополнительные нефтегазовые доходы, образовавшиеся в текущем году, на покрытие дефицита бюджета (п. 9 ст. 96.9 Кодекса, Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ). До внесения изменений для этих целей осуществлялись дополнительные внешние и внутренние государственные заимствования.

Расходы бюджетов

Положения Кодекса о расходах бюджетов и их классификации также не претерпели значимых изменений. Они были лишь дополнительно конкретизированы и систематизированы.

Концепция нового кодекса включает положения, позволяющие направлять бюджетные средства на реализацию долгосрочных проектов в рамках государственных программ. Субсидировать различные программы, сроки выполнения которых выходят за пределы бюджетного планового периода, предлагается на основе принципов проектного финансирования. Однако в случае, если при реализации проекта установленные показатели не будут достигнуты, исполнитель должен будет вернуть выделенные средства в бюджет.

Минфин России предлагает расширить право Российской Федерации на оказание помощи нуждающимся государствам за счет нового вида льготных кредитов, выдаваемых в целях реализации в этих государствах различных инвестиционных проектов. В связи с этим в Проект включено определение "государственный кредит содействия международному развитию".

Примечательным новшеством стало положение законопроекта, снимающее ограничение предельного размера Резервного фонда Президента РФ с одновременным снижением с нынешних 3% до 1% предельного размера резервных фондов высших исполнительных органов субъектов федерации и местных администраций. Сейчас, напомним, размер Резервного фонда Президента РФ ограничен 1% от расходов федерального бюджета (п. 1 ст. 82 Кодекса).

Предлагается также добавить новый подраздел классификации расходов бюджетов "Дополнительное образование детей". Это решение было принято в связи с реализацией Концепции развития дополнительного образования детей (распоряжение Правительства РФ от 4 сентября 2014 г. № 1726-р).

Межбюджетные отношения

Положения о трансфертах собраны в три группы, в зависимости от источника межбюджетных трансфертов: федерального, регионального и местного уровней. В рамках каждой группы устанавливаются собственные порядок и условия предоставления трансфертов.

В дополнение к дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности предлагается новый вид дотаций "на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов". Согласно проекту, эти же дотации предоставляются и на местном уровне. В отличие от прочих форм межбюджетных трансфертов, назначение и принципы распределения этих дотаций в Проекте не определены. Кроме того допускается установление направлений их использования законом о бюджете, что противоречит традиционному представлению о дотациях как нецелевой помощи. Одновременно отдельные виды субвенций из федерального бюджета предлагается объединять в единую субвенцию региональным бюджетам, как и формировать единую субвенцию местным бюджетам из регионального. Однако смысл такого объединения не ясен с учетом того, что каждая субвенция выделяется для решения конкретных задач. Анна Золотарева подчеркивает также, что это неоправданно расширяет полномочия исполнительной власти при распределении трансфертов.

В соответствии с законопроектом предлагается следующим образом распределять межбюджетные трансферты региональным бюджетам: субсидии и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов смогут выделяться как на основании закона о федеральном бюджете, так и актов правительства, а дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации – только законом о федеральном бюджете. Межбюджетные трансферты в целях осуществления единовременных денежных выплат, установленных федеральными законами и указами Президента России, – на основании заявок субъектов федерации.

Предлагается запретить вносить изменения в проект распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета региональным, без внесения изменений и дополнений в методики распределения этих трансфертов.

Минфин России предлагает также изменить условия предоставления бюджетных кредитов в части обеспечения обязательств заемщиков. Так, действующее законодательство предусматривает предоставление в обеспечение кредита, выдаваемого юридическому лицу или муниципальному образованию, залога имущества стоимостью не менее 100% предоставляемого кредита (п. 3 ст. 93.2 Кодекса). В соответствии с Проектом требование о размере залога изъято. Одновременно добавлен такой вид обеспечения, как государственные гарантии иностранных государств. Кроме того, срок предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на счете бюджета предлагается увеличить с нынешних 30 до 50 дней (п. 2 ст. 93.6 Кодекса).

Как пояснила порталу ГАРАНТ.РУ Анна Золотарева, в Проекте лишь частично решены проблемы правового режима государственных и муниципальных гарантий. К примеру, исключена солидарная ответственность гаранта, при которой бенефициар может предъявить к нему требование, не обращаясь предварительно к принципалу (то есть должнику). Установлен общий запрет предоставления гарантий, не предусматривающих права регрессного требования гаранта, исполнившего обеспеченное гарантией обязательство, к принципалу. Однако, отмечает эксперт, Проект все же допускает предоставление гарантий без права регресса по обязательствам организаций со 100%-ным участием публично-правового образования в капитале. По мнению эксперта, целесообразно также установить полный запрет на предоставление гарантий без права регресса, поскольку для должника дефолт по долговому обязательству перед бенефициаром означает замену возмездного и возвратного банковского финансирования на безвозмездное и безвозвратное бюджетное.

Сейчас для получения государственных и муниципальных гарантий, предусматривающих право регресса, принципал должен предоставить 100%-ное ликвидное обеспечение на сумму гарантии (п. 1 ст. 115.2 Кодекса). Проект сохранил указанное правило. Это делает получение гарантий для принципала почти бессмысленным, так как при наличии у него обеспечения кредита гарантия не нужна. Кроме того, обязательным условием предоставления гарантии, предусматривающей право регресса, как по действующей редакции, так и по Проекту является анализ финансового состояния принципала. Анна Золотарева добавляет, что нормы Кодекса о порядке и условиях предоставления гарантий на практике систематически нарушаются. Например, семь из девяти пунктов Программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (а именно, п. 2-3, п. 5–9) предусматривают предоставление гарантий без истребования обеспечения, из них три пункта (п. 3, п. 8, п. 9) не предполагают и анализа финансового состояния принципала.

Законопроект предусматривает меры повышения долговой дисциплины регионов и муниципалитетов. Предлагается еще больше ужесточить ограничение объема расходов по обслуживанию долга: с нынешних 15% до 10% от общего объема расходов бюджета (п. 1 ст. 111 Кодекса). Кроме этого, Проектом ограничены ежегодные расходы на погашение долга – они не должны превышать 20% от общего объема доходов бюджетов и дотаций из бюджетов.

Предусматривается введение с 1 января 2019 года системы оценки показателей долговой устойчивости регионов и муниципальных образований. Полномочиями по мониторингу этих показателей предлагается наделить Минфин России и финансовый орган субъекта федерации. При этом документ предусматривает введение шкалы рисков, в соответствии с которой устойчивость заемщиков делится на высокую, среднюю и низкую. К группе с высоким рейтингом могут быть отнесены те субъекты, отношение задолженности к общему объему доходов которых не превышает 50%. А, соответственно, к группе с низким уровнем долговой устойчивости – субъекты, у которых такое соотношение превышает 85% (те, кто не попал в эти две категории, признаются субъектами со средним уровнем долговой устойчивости). В зависимости от присвоенного рейтинга регулирующие меры, применяемые к заемщикам, будут отличаться. К примеру, "отличников" предлагается освободить от необходимости согласовывать с Минфином России или финансовым органом субъекта федерации программы заимствований и гарантий, а "неуспевающие" вовсе лишаются права осуществлять рыночные заимствования и обязуются вводить план восстановления платежеспособности. Одновременно повышать эффективность долговой политики регионов предлагается за счет введения планирования денежных обязательств субъектами федерации и муниципалитетами на период не менее трех лет. Кроме того, Проект предусматривает запрет повторной реструктуризации задолженности физических и юридических лиц перед публично-правовым образованием.

Кроме того, Минфин России предлагает применять меры воздействия еще и по отношению к главам регионов и муниципалитетов, имеющих низкие показатели кредитоспособности и не исполняющих план восстановления платежеспособности – вплоть до инициации процесса отрешения чиновников от должности.

Новыми формами межбюджетных трансфертов стали "горизонтальные" субсидии, предоставляемые региональными и местными бюджетами друг другу в целях софинансирования расходных обязательств. Однако право предоставлять горизонтальные субсидии предоставлено только регионам и муниципалитетам с высоким уровнем долговой устойчивости.

Бюджетный процесс

Процесс принятия законов и решений о бюджете в целом сохранил свои нынешние черты, за исключением ряда уточнений и дополнений. Так, одновременно с внесением законопроекта о федеральном бюджете в Госдуму Минфин России предлагает размещать сопутствующие материалы и документы в открытом доступе на едином портале бюджетной системы или на официальном сайте для размещения информации о деятельности государственных и муниципальных учреждений. При этом использование бумажного формата документов сохраняется.

В отдельных статьях изложен порядок внесения на рассмотрение проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Предлагается также уточнить перечень вопросов и документов, рассматриваемых в ходе первого чтения проекта федерального бюджета. К примеру, из повестки дня исключены вопросы концепции проекта бюджета, объема валового внутреннего продукта и уровня инфляции, однако к обсуждаемым добавились вопросы основных направлений долговой политики и бюджетного прогноза на долгосрочный период.

Сегодня вместе с проектом федерального бюджета в Госдуму вносится и реестр расходных обязательств Российской Федерации (п. 4 ст. 192 Кодекса). В проекте такого правила не содержится. Анна Золотарева отмечает, что целесообразность такого подхода вызывает сомнения, поскольку именно реестр расходных обязательств дает возможность установить, учтены ли те или иные ранее принятые расходные обязательства в проекте бюджета.

Заметным нововведением стало предложение о переводе к единому формату всех бюджетов бюджетной системы России и укрупнению строк бюджета. Новый формат подразумевает "программную" структуру расходов с сохранением ведомственной структуры расходов бюджетов. При этом подразумевается вынесение в приложения иной конкретизирующей информации, необходимой для принятия и исполнения бюджета: размер взносов в уставные капиталы юридических лиц, межбюджетных трансфертов, субсидий юрлицам и т. д. По мнению Минфина России, такая структура нормативного акта позволит избежать дублирования информации, повысить прозрачность бюджета и снизит административную нагрузку на участников бюджетного процесса при исполнении бюджета. Детализировать расходы в программной структуре предлагается до основных мероприятий государственных (муниципальных) программ.

Вопросам повышения эффективности расчетов Минфин России уделил отдельное внимание. В Проект вошли новые главы по казначейскому обслуживанию, единому казначейскому счету и системе бюджетных платежей. К примеру, для повышения оперативности прохождения бюджетных платежей планируется использовать современные отечественные электронные платежные сервисы. А уплата бюджетных платежей может производиться в электронном виде посредством специального платежного приложения на едином портале бюджетной системы. Разработан механизм, позволяющий осуществлять контроль целевого расходования средств в рамках отдельного государственного контракта, за счет учета и контроля над операциями на казначейских счетах. 

Контроль расходования бюджетных средств

Проект уточнил статус бюджетных и автономных учреждений, унитарных предприятий и юридических лиц с государственным участием. Предполагается, что такие субъекты будут обязаны отчитываться перед предоставившими им бюджетные средства органами о результатах финансово-хозяйственной деятельности. Также предусмотрена возможность передачи организациями сектора государственного (муниципального) управления своих функций по ведению бюджетного и бухгалтерского учета и составлению отчетности органам Казначейства России или специализированным организациям.

Анна Золотарева добавляет, что Проект может отрицательно сказаться на положении бюджетных и автономных учреждений. Во-первых, нормативные затраты на содержание их имущества, в случае оказания услуг сверх задания, по проекту должны рассчитываться пропорционально доходам, полученным от оказания платных услуг, и размеру субсидии (ч. 4 ст. 77 Проекта). В настоящее время при расчете нормативных затрат на содержание имущества не учитывается только та часть имущества, которая сдается в аренду (п. 6 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). Это нововведение уменьшит фактический объем субсидий на выполнение задания. Во-вторых, ч. 11 ст. 237 Проекта допускает распространение казначейского санкционирования операций на субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, что ограничит свободу распоряжения ими. В-третьих, органы финансового контроля наделяются правом проверять выполнение планов финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений (п. 4 ч. 1 ст. 304 Проекта). Таким образом, статус бюджетных и автономных учреждений еще более сближается со статусом казенных учреждений – наименее самостоятельных из всех учреждений.

Бюджетным нарушением законопроект предлагает называть действия администратора расходов бюджета, совершенные в нарушение положений отраслевых правовых актов и договоров, за совершение которых Кодексом предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

За бюджетные нарушения, совершенные участниками бюджетного процесса, Минфин России предлагает предусмотреть следующие наказания:

• бесспорное взыскание бюджетных средств;
• бесспорное взыскание платы за пользование бюджетными средствами;
• бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
• приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
• ужесточение порядка санкционирования оплаты денежных обязательств нарушителей.

Из раздела документа, посвященного вопросам финансового контроля и бюджетных нарушений, исчезло понятие "нецелевое использование бюджетных средств". Под нецелевым использованием бюджетных средств в настоящее время понимается направление бюджетных средств и оплата денежных обязательств в нарушение целей, установленных правовыми актами (п. 1 ст. 306.4 Кодекса). Вместо этого предлагается наказывать администраторов расходов бюджета за их действия, нарушающие положения отраслевых правовых актов и договоров и приводящие к увеличению расходования бюджетных средств.

Бюджет на 2017 год: уже по новым правилам?

Порядок введения в действие кодекса, принятого на основе Проекта, предлагается определить отдельным федеральным законом². Предполагается, что в 2016 году будут введены положения, позволяющие подготовить по новым правилам проекты бюджетов на 2017 и на плановый период 2018 и 2019 годов. С 1 января 2017 года действие новых положений распространится и на исполнение бюджетов.

***

За отведенные на общественное обсуждение Проекта две недели его авторы не получили ни одного предложения. Можно предположить, что такой результат характеризует документ с положительной стороны – он не вызвал категорического неприятия ни у представителей науки, ни у практиков. А может быть, это связано с тем, что на обсуждение было отведено всего две недели.

Вместе с тем, документ может быть существенно видоизменен и доработан в ходе его обсуждения депутатами Госдумы, при условии, что он попадет в парламент.