Защита прав бизнеса при проведении проверок. Дубль три

В настоящее время Минэкономразвития России готовит проект концепции федерального закона "О государственном и муниципальном контроле (надзоре)"¹. В перспективе на ее основе должна быть построена совершенно новая система проверок организаций и индивидуальных предпринимателей. Заявленная причина подобных перемен – необходимость сократить административные издержки бизнеса в связи с чрезмерным давлением контролирующих органов. Напомним, что сейчас защита прав предпринимателей в ходе проведения государственными и муниципальными органами проверок обеспечивается требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (далее – закон № 294-ФЗ). 

Стоит отметить, что новая концепция – это далеко не первая попытка защитить предпринимателей от излишнего внимания контролирующих органов. Упомянутый закон в свое время принимался ровно с той же целью, но не сумел полностью решить проблемы в данной области. До него действовал Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ (далее – закон № 134-ФЗ), который также должен был обеспечить защиту прав предпринимателей при проведении проверок. Таким образом, закон, который планируется принять на основе концепции, за последние 13 лет будет уже третьей попыткой государства наладить систему государственного и муниципального контроля и надзора. 

Среди экспертов инициатива Минэкономразвития России вызвала в целом положительную реакцию, большинство из них отмечают объективную потребность в пересмотре подхода к проверкам. Однако при этом ряд специалистов призывают досконально проработать концепцию и последующий законопроект, а также очень осторожно и поступательно подходить к внедрению новой системы. В противном случае существует вероятность увеличения административной и финансовой нагрузки на бизнес, снижения существующих гарантий и риск "перекоса" новой системы в пользу контролирующих органов.  

Предпосылки реформы  

На данный момент в России применяется плановый подход к проведению мероприятий по контролю. Проверки могут проводиться не чаще чем один раз в три года. При этом они включаются в планы проверок, которые публикуются на сайтах контролирующих органов, а сводный план всех проверок – на сайте Генеральной прокуратуры РФ (ст. 9 закона № 294-ФЗ). 

При этом контролирующие органы уведомляют каждую организацию о предстоящей проверке. Кстати, в части определения сроков такого уведомления закон № 294-ФЗ содержит неконкретную формулировку: "уведомление должно быть направлено не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения" (ч. 12 ст. 9 закона № 294-ФЗ). Сформулированное таким образом правило позволяет проверяющим сообщить организации о проверке даже накануне – и это будет в рамках закона.

В экстренных случаях может быть проведена внеплановая проверка (выездная или документарная). Основанием для ее проведения является поступление в контролирующий орган информации о фактах (ч. 2 ст. 10 закона № 294-ФЗ): 

• причинения или возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
• истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения. 

В первом случае выездная внеплановая проверка должна проводиться только по согласованию с органами прокуратуры (в неотложных ситуациях – без согласования, но с уведомлением прокуратуры в течение 24 часов с момента начала проверки) (ч 6, ч. 12 ст. 10 закона № 294-ФЗ). В остальных случаях согласование не требуется. Предпринимателей о внеплановой проверке контролирующие органы заранее не предупреждают, и ограничения по количеству их проведения отсутствуют. 

По данным Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Бориса Титова, в 2013 году проведено 2 млн 760 тыс. проверок. При этом почти половина из них являются внеплановыми. Иными словами мера, которая должна быть исключительной и при этом лишает предпринимателя части гарантий защиты их прав, фактически превратилась в повседневную норму. При этом бизнес-омбудсмен отмечает, что эффективность внеплановых проверок крайне низкая: нарушения обнаруживаются в 37% случаев (для плановых проверок этот показатель составляет 59%). 

Кроме того, нынешней системе контроля "в наследство" от закона № 134-ФЗ достались различного рода исключения из предмета его регулирования. Так, описанная выше система как плановая, так и внеплановая, не распространяется на налоговый, таможенный, валютный и некоторые другие виды контроля. Своя специфика проведения проверок может устанавливаться для надзора в сфере связи, миграции, рекламы, за деятельностью НКО, жилищного надзора и ряд других (ч. 3-4 ст. 1 закона № 294-ФЗ). 

Данная ситуация порождает определенную путаницу, прежде всего для представителей малого и среднего бизнеса, которые не всегда понимают, почему одни виды проверок регулируются законом № 294-ФЗ, а другие – нет. Это обстоятельство так и не позволило к настоящему моменту создать в России по-настоящему единую систему государственного и муниципального контроля. 

Тем не менее, несмотря на все недостатки, данная система проверок работает и имеет все же более-менее понятный пошаговый механизм. Однако Минэкономразвития России отмечает недостаток финансовых, материальных и кадровых ресурсов для соблюдения желаемой интенсивности контрольно-надзорных мероприятий и охвата проверками всех подконтрольных субъектов. 

Кроме того, недопустимо высокими являются административные барьеры, препятствующие ведению предпринимательской деятельности (в частности, излишнее количество требований, предъявляемых контролирующими органами) и издержки бизнеса от проверок. В этом с министерством солидарен и Борис Титов: "Сегодня контрольно-надзорный аппарат явно избыточен по отношению к бизнесу. У нас бизнеса скоро станет меньше, чем контролирующих органов. Мы в этом смысле отличаемся от других стран, развивающих свою рыночную экономику", – считает он.

МНЕНИЕ

Марина Блудян, вице-президент "Опоры России":

"То, как построен сегодняшний государственный и муниципальный контроль и надзор – это просто абсурдная ситуация. У нас существует 102 вида надзора – этого нет ни в одной развитой стране мира. Каждый надзор влечет за собой необходимость выполнять требования в сфере, где он действует, тратить на это соответствующие средства. Вдобавок он требует определенного администрирования в связи с тем, что проверяющие приходят или запрашивают документы. Это тоже время и деньги. В среднем каждая организация несет издержки, связанные с проведением в отношении нее контрольных мероприятий, в размере примерно 50 тыс. руб. в год. В совокупности эти цифры уже выражаются в процентах ВВП. Это не просто так предприниматель взял из своего кармана – это в бизнес не пошло, в экономику страны не пошло. Но самое главное, что легло это не на плечи предпринимателя, а на нас с вами – продукция на сумму этих издержек стала дороже. Мы сегодня видим, что у нас самые дорогие продукты питания в мире – дороже, чем в Исландии, а это остров, на который практически все продовольственные товары завозятся по морю или самолетом. Представляете, какие логистические затраты? Так вот, у нас продукты дороже, потому что на каждой единице любого продукта и товара "висит" контроль и надзор".

---

Кроме того, нынешняя система государственного контроля существенно затрудняет организацию нового бизнеса. Многие люди отказываются от идеи стать предпринимателем, глядя на многочисленные и запутанные требования, которые зачастую сложно понять, не имея специальных знаний и образования. "У нас сегодня предприниматель не может быть просто человеком без высшего образования, желающим открыть мастерскую по ремонту часов. Мы сталкиваемся с ситуацией, когда человека штрафуют, а он не понимает, за что его штрафуют, он не может понять, какие требования к нему предъявляются ", – поясняет Марина Блудян.

Все с нуля… 

Основой новой системы государственного контроля должен стать так называемый риск-ориентированный подход. Интенсивность проверок будет зависеть от того, какие потенциальные угрозы присутствуют в деятельности организации либо индивидуального предпринимателя, какой вред они могут нанести и какова вероятность его причинения. Соответственно, чем больше риски – тем чаще будут проводиться мероприятия по контролю.  

Для этих целей Минэкономразвития России считает необходимым ввести в законодательство понятия:

• Потенциальная опасность – случаи причинения вреда (дискретное состояние), негативные социальные последствия (непрерывное состояние);
• Класс опасности (например, угроза жизни, тяжелый, средний или незначительный вред здоровью);
• Вероятность причинения опасности;
• Категории риска (высокий, средний, низкий риск). 

В итоге, по задумке министерства, должна произойти переориентация контрольно-надзорной деятельности на объекты повышенного риска. Для объектов с низким уровнем риска плановые проверки исчезнут вовсе, а для остальных субъектов произойдет сокращение частоты проверок при условии их добросовестности (отсутствие административных наказаний, своевременное исполнение предписаний). При этом остается неясной роль прокуратуры в новой системе государственного и муниципального контроля и надзора: в частности, возникает вопрос, будут ли с ней согласовываться внеплановые проверки. 

Также планируется отменить уведомления о проведении плановых проверок или сохранить их только для субъектов с низкими категориями риска. Обязательно будет зафиксирована и некая стандартная частота проверок (какая, пока не известно). По мнению Минэкономразвития России, этот комплекс мер должен привести к сокращению количества проверок и повышению качества государственного и муниципального контроля. 

При разработке новой системы проверок министерство ссылается на опыт Великобритании и США в части переориентирования контролирующих органов с карательной на разъяснительную, превентивную модель работы с проверяемыми субъектами. Стоит отметить, что необходимость внедрения такого подхода обозначилась достаточно давно, еще во времена разработки закона № 294-ФЗ. Однако уйти от прежней репрессивной модели так и не получилось. 

Одновременно ставится задача переориентировать всю систему государственного контроля на достижение общественно значимых результатов. В частности, к таким результатам относятся снижение смертности, заболеваемости, уровня загрязнения, травматизма, пожаров, объема экономического ущерба и иных негативных факторов.

По мнению Бориса Титова, направление движения, которое выбрало Минэкономразвития России, является правильным и соответствует мировой практике. Однако он подчеркивает, что новую систему стоит вводить постепенно с параллельным действием нынешней, чтобы бизнес не лишился единовременно всех гарантий, предусмотренных законом № 294-ФЗ. Только когда новая система покажет эффективность, можно рассматривать вопрос о ликвидации старой, считает бизнес-омбудсмен.

Кроме того, возникает вопрос о том, каким образом будут разрабатываться критерии рисков. В частности, Борис Титов высказывает опасения, что этим займутся исключительно сами контролирующие органы в своих интересах. В сочетании с отменой гарантий, предусмотренных действующей системой государственного и муниципального контроля, это может привести к значительному ущемлению прав предпринимателей.

МНЕНИЕ

Борис Титов, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей:

"Решения, предусмотренные законом № 294-ФЗ, не идеально, но работают. Все это предлагается отменить и заменить новым принципом – да, очень правильным – риск-ориентированный подход, но дьявол в деталях. Если мы сегодня перейдем к нему, не проработав все аспекты, то он будет работать только в сторону проверяющих органов – они сами  определят удобные для назначения контрольных мероприятий критерии (профили). Фактически мы снимаем любые ограничения по проверкам. Поэтому от старых достижений отказываться нельзя. Мы должны вводить риск-ориентированный подход, но это должен быть процесс дополнительного, постепенного введения. Когда мы поймем, что он начнет работать реально, тогда мы должны снимать ограничения при проведении проверок, предусмотренные законом № 294-ФЗ".

---

Марина Блудян также поддерживает разработанную Минэкономразвития России концепцию и считает, что документ отражает консолидированное мнение бизнес-сообщества по вопросу реформирования системы государственного и муниципального контроля и надзора. По ее словам, введение риск-ориентированного подхода определенно улучшит ситуацию с проверками. "Я знаю, что сегодня люди боятся [нововведений – Ред.], но в данном случае риск-ориентированный подход очень сложно направить против бизнеса", – заверила она. 

В части разработки критериев риска Марина Блудян также настроена оптимистично. По ее мнению, экспертное сообщество на данный момент имеет достаточное влияние, чтобы контролировать данный процесс и вносить необходимые замечания. "С помощью оценки регулирующего воздействия мы отследим, какие критерии будут выдумывать чиновники. Сейчас законодательство и законотворчество достаточно прозрачно для бизнеса и на стадии ведомственных согласований, и на стадии передачи законопроектов в правительство, и на стадии, пока над ним работает правительство. У нас и Госдума открыто работает. На всех стадиях мы можем вмешиваться, публично обсуждать инициативы и, как правило, нас слышат", – пояснила она. 

По мнению адвоката МКА "Князев и партнеры" Алексея Сердюка, в настоящее время объективная необходимость к введению риск-ориентированного подхода к проведению проверок отсутствует. Однако данный порядок при условии его детальной проработки, доступности и простоты в понимании, а также заблаговременном доведении до сведения бизнеса, может стать действительно полезным, поскольку концепция направлена в том числе и на снижение общего количества проверок. При этом он отмечает риск снижения гарантий защиты прав предпринимателей по сравнению с законом № 294-ФЗ, а также высказывает опасения по поводу излишней сложности новой системы.

МНЕНИЕ

Алексей Сердюк, адвокат МКА "Князев и партнеры":

"В настоящее время отсутствует четкое представление о критериях оценки рисков, поскольку во всех сферах проверки они будут различными. Во-первых, это создает дополнительную нагрузку на бизнес, которому будет необходимо учитывать все эти критерии. Во-вторых, мы уходим от простоты и доступности действующего сегодня закона № 294-ФЗ. Ведь любой предприниматель сегодня знает, что по общему правилу плановые проверки не могут проводиться чаще одного раза в три года. Считаю, что в новой концепции такое положение в отношении подконтрольных субъектов должно сохраниться. Кроме того, целесообразно ввести ограничение на общее количество проверок в год. Следует учитывать и то, что минимизация участия органов прокуратуры в оперативной работе контрольно-надзорных органов, может повлечь за собой увеличение количества проверочных мероприятий".

---

Говоря о новой системе государственного и муниципального контроля, многие эксперты упоминают положительный опыт внедрения риск-ориентированного подхода к проверкам, организуемым МЧС России. В результате в текущем году министерство практически вывело предприятия малого и среднего бизнеса из сферы своей контрольно-надзорной деятельности в связи с небольшим уровнем рисков их деятельности и сконцентрировалось на крупных производственных предприятиях. Кроме того, МЧС России уже достаточно давно применяет такую форму подтверждения уровня пожарной опасности объекта, как декларация. Ее некоторые эксперты также видят в качестве разумной модели для новой системы государственного и муниципального контроля, ведь предпринимателям все равно придется подтверждать свое соответствие критериям риска.

МНЕНИЕ

Марина Блудян, вице-президент "Опоры России":

"Если нам удастся внедрить риск-ориентированный подход к проверкам, то к малым и средним предпринимателям сотрудники надзорных органов вообще ходить не будут, им там делать нечего. Но в ответ мы предлагаем ввести добровольное декларирование рисков. Если предприниматель пришел в органы надзора, обратился к профессионалам, выяснил, какие опасности существуют в его деятельности, добровольно их продекларировал, то надзор в отношении него будет отменен "на веки вечные" – ни при каких обстоятельствах вообще к нему никто не приходит [кроме случаев, когда на него поступит жалоба – Ред.]. Если он еще и застрахуется добровольно, то даже когда у него возникнут риски, их покроет страховая компания. Это уже следующий этап – развитие культуры ведения бизнеса".

---

При этом современные мировые тенденции в области государственного контроля таковы, что декларация считается более строгой формой подтверждения соответствия обязательным требованиям, чем получение разрешительной документации. В таком случае ответственность за нарушения полностью лежит на предпринимателе, который сам гарантирует соответствие своего объекта определенному уровню опасности. Также подобный подход стимулирует страхование предпринимателями своей ответственности и снижает уровень коррупции из-за отсутствия "разрешительной" составляющей. 

Как отмечает Алексей Сердюк, в связи с внедрением новой концепции государственного и муниципального контроля компаниям, владеющим объектами низкого риска, а также добросовестным подконтрольным субъектам (именно их затронут позитивные последствия в виде снижения числа проверок), придется уделять более серьезное внимание соблюдению действующего законодательства. 

При этом, скорее всего, появятся различные услуги по оформлению соответствующих деклараций. "Если в стране в результате возникнет аудит безопасности, кроме пользы ничего в этом нет, для малых предприятий это вполне приемлемые деньги. Парикмахерская – это полчаса работы для грамотного аудитора, но в результате предприниматель знает, что у него все нормально и в нужном месте стоит огнетушитель, и государство знает, что ты осуществил самоконтроль и нечего к тебе приставать", – пояснила Марина Блудян. 

Тем не менее, существуют опасения, что тенденция с исключением отдельных видов проверок из сферы действия единой системы государственного и муниципального контроля, может иметь место и в новом законе. По крайней мере, уже на этапе разработки его концепции наблюдается сходная ситуация. "Каждый орган государственной власти пытается доказать, что он не принадлежит к сфере регулирования будущего закона", – поясняет вице-президент "Деловой России" Анастасия Алехнович. При этом, по ее словам, в настоящее время концепция не дает понимания, какие виды контроля будут охвачены новым законом, а какие нет. 

По мнению общественного представителя бизнес-омбудсмена по вопросам защиты прав предпринимателей в сфере контрольно-надзорной деятельности Петра Слепченко, отдельные виды контроля, которые связаны с государственной безопасностью, основными статьями выполнения государственного бюджета, биологической безопасностью и ряд других, обоснованно не попадут в сферу регулирования закона, что соответствует мировой практике. Однако остальные виды контроля и надзора, по его мнению, должны регулироваться новым законом. 

"Сейчас задача состоит в том, чтобы определить, что может и должно разумно исключаться из сферы действия нового закона, а все остальные виды контрольной деятельности должны им регулироваться. Будет польза, если удастся принять "мини-конституцию" в сфере контрольно-надзорной деятельности, сразу определившись с принципами, кто под требования нового закона подпадает, а кто нет, и дальше отсечь возможность "растаскивания" из него каких-либо видов контроля, – пояснил Петр Слепченко. 

Еще одни недостаток, который присутствует и в действующем, и предыдущем законах о государственном контроле и надзоре – отсутствие блока об ответственности контролирующих органов и их должностных лиц за предъявление избыточных требований и другие нарушения прав проверяемых субъектов. В концепции такие положения также пока отсутствуют, за исключением положений об эффективности и результативности контроля.

"К сожалению, в концепции совершенно не отражен блок альтернативных методов контроля: саморегулирование, общественный контроль. Связка с нынешней конструкцией общественного контроля отсутствует, как будто этот проект рассматривается в абсолютном вакууме", – отмечает также Анастасия Алехнович.

*** 

Таким образом, большинство экспертов сходятся в том, что предлагаемая Минэкономразвития России модель является актуальной и соответствует мировым стандартам. Главный вопрос как всегда в практической реализации: насколько новая система будет простой, понятной, унифицированной и стабильной. Иначе может возникнуть ситуация, которая сложилась в ходе применения закона № 294-ФЗ, который практически "разобрали по кирпичикам", постоянно исключая из сферы его действия различные виды контроля и надзора.

Тот факт, что это будет уже третий закон, призванный защитить бизнес от проверок, также ставит под сомнение качество законотворческой деятельности и государственного управления в данной сфере. В связи с этим призывы бизнес-омбудсмена не торопиться с принятием документа и заняться его тщательной проработкой выглядят весьма обоснованными. На данный момент доработкой концепции занимается специальная рабочая группа из представителей Минэкономразвития России и бизнес-сообщества. По предварительным прогнозам, готовый законопроект может быть внесен в Правительство РФ до 1 января 2015 года.