Вне игры

Недавно исполнилось пять лет со дня вступления в силу запрета игорного бизнеса на большей части территории России (Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"; далее – Закон № 244-ФЗ). Сегодня открывать казино можно только в нескольких специальных зонах. Однако за минувшие годы эти анклавы не получили развития и не пользуются популярностью ни среди инвесторов, ни среди игроков. Лишь в одной из них открылись три казино, а остальные еще даже не освоены. Тем не менее, недавно было принято решение создать еще две игорные зоны: в Крыму и в Сочи. Мы проследили за историей развития игорного бизнеса в России и попытались оценить его будущие перспективы.

Азартные игры в нашей стране с давних пор то запрещались, то разрешались. В XVII веке человека могли побить кнутом за игру в кости или карты. При Петре I для любителей азартных игр был введен штраф в размере троекратной суммы денег, задействованных в игре. Позднее, в 1761 году, императрица Елизавета Петровна разрешила играть в карты в дворянских домах, но лишь с самыми малыми ставками. Законной считалась игра, которую ведут не для обогащения, а для развлечения. В начале XIX века при Александре I была развернута масштабная кампания по борьбе с незаконными азартными играми. При этом "игры на интерес" по-прежнему разрешались. В общем и целом система сохранялась неизменной вплоть до революции 1917 года.

24 ноября 1917 года Петроградский военно-революционный комитет издал постановление о закрытии "всех игорных клубов и притонов". Впрочем, за исполнением постановления никто особо не следил, и клубы благополучно продолжили существование на нелегальном положении. С началом НЭПа, в 1921 году, было разрешено открытие игорных клубов, где за определенную плату можно было поучаствовать в "неазартных играх". Впрочем, уже в 1923 году власти обнаружили негативное влияние этих клубов на рабочих, в связи с чем была начата кампания по борьбе с играми (а также с кокаином и самогоном).

В 1928 году организацию азартных игр признали уголовным преступлением (постановление СНК СССР от 8 мая 1928 г. "О закрытии игорных заведений", постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 1 августа 1928 г. "Об изменениях в действующем законодательстве Союза ССР, вытекающих из постановления Совета Народных Комиссаров Союза ССР от 8 мая 1928 года"). При этом лотереи и тотализаторы запрещать не стали. Такое положение дел сохранялось почти до самого крушения СССР. В частности, популярность завоевала лотерея "Спортлото", основанная в 1976 году. Безусловно, нелегальные азартные игры также имели своих поклонников. Такие игры были очень популярны в тюрьмах. На воле желающие могли воспользоваться услугами подпольных картежных клубов. Кроме того, любители азартных игр собирались в бильярдных (которые формально считались чисто спортивными учреждениями).

В 1988 году сначала в московской гостинице "Интурист", а затем и в ряде других советских гостиниц установили игорные автоматы. Их целевой аудиторией были иностранцы, ставки принимались только в зарубежной валюте. В 1989 году открылись два первых советских казино: в гостинице Palace в Таллине и в гостинице "Савой" в Москве. Ну а с 1990 года игорные залы и казино начали открываться повсеместно. К 2006 году было выдано более 6,3 тыс. лицензий на игорный бизнес, причем около 60% заведений сосредоточились в Москве и Санкт-Петербурге. По оценкам американской Ассоциации проблем игорного бизнеса, в начале-середине "нулевых" годов играми увлеклись около 14% россиян. Депутат Госдумы Юрий Медведев подсчитал, что на 350 граждан в ту пору приходился один игровой автомат (в Москве – на 150 граждан). При этом, по данным депутата, две трети игровых залов уклонялись от уплаты налогов (налоговая нагрузка на этот вид бизнеса была очень высока).

Расцвет игорного бизнеса привлек внимание криминального мира. Через казино и игровые залы можно было не только отмывать деньги, добытые преступным путем, но и приумножать доходы. Впрочем, в определенных кругах бытовало мнение, что по-настоящему "крышевать" игорный бизнес не может ни одна преступная группировка – якобы это было привилегией нечистых на руку сотрудников правоохранительных органов.

Отдельной проблемой стало то, что зависимостью от азартных игр начали страдать многие не самые состоятельные россияне. Они увлеклись автоматами, которые привлекали клиентов низкими начальными размерами ставок (от 5 руб.). Рассчитывая выиграть крупные суммы, некоторые граждане за один вечер лишались всей зарплаты. Самые заядлые игроки продавали машины и квартиры, брали кредиты и разводились с недовольными женами. Порой азарт толкал любителей автоматов на преступление: они совершали кражи и грабежи, чтобы тут же проиграть деньги. Другие игроки, испытывая чувство вины перед родственниками, кончали жизнь самоубийством.

В марте 2006 года в ходе опроса ВЦИОМ 65% респондентов заявили о негативном отношении к игорному бизнесу. В октябре того же года Президент РФ Владимир Путин предложил запретить игорный бизнес почти на всей территории России, сосредоточив казино в нескольких специальных зонах. Вскоре был разработан соответствующий законопроект. Одно из отраслевых изданий отметило: "Проект закона встретил такую яркую негативную реакцию заинтересованных лиц и настолько явно непродуман, что говорить о его скором принятии не приходится". Однако в итоге на принятие документа потребовалась всего пара месяцев: в декабре 2006 года Закон № 244-ФЗ был подписан Президентом РФ.

Согласно закону, с июля 2009 года открывать казино в России можно только на территории четырех зон: "Сибирская монета" (Алтайский край), "Азов-Сити" (изначально – Краснодарский край и Ростовская область; позднее ростовская часть зоны была ликвидирована), "Приморье" (Приморский край) и "Янтарная" (Калининградская область). На территории одного субъекта РФ может быть создана только одна игорная зона, причем она должна находиться за пределами населенных пунктов. Изначально в законе было прописано, что в течение десяти лет после открытия зоны власти не имеют права ее закрыть. Но в 2010 году это положение было исключено из закона (Федеральный закон от 3 ноября 2010 г. № 281-ФЗ "О внесении изменений в статью 9 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации").

Реформаторы игорной отрасли предпринимательства хотели одним выстрелом убить нескольких зайцев. Предполагалось, что ситуация будет развиваться следующим образом. С одной стороны, игорный бизнес уйдет из городов, и зависимым гражданам будет не так просто удовлетворить свое пристрастие. С другой стороны, на депрессивные территории придут инвесторы, построят там казино, гостиницы и рестораны, создадут инфраструктуру и рабочие места, будут платить налоги в местные бюджеты. Из Москвы и других мегаполисов в провинциальные "Лас-Вегасы" потянутся толпы богатых туристов, благодаря чему бизнесмены окупят свои затраты. Все это красиво выглядело на бумаге, но специфика российских реалий в целом и игорного бизнеса в частности учтена не была.

Конечно, игорный бизнес, изначально сильно криминализованный, предпочел переселиться не в леса и поля, а в городские подвалы. Владельцы казино и игорных залов давно привыкли скрываться от налоговой, давать взятки силовикам и участвовать в переделе сфер влияния с наркоторговцами и сутенерами. Психологически для них оказалось гораздо естественнее окончательно уйти в тень, нежели ехать в глухую провинцию и действовать там по правилам, заданным властями. А те предприниматели, которые все-таки не желали работать нелегально, нашли иной выход: вывели бизнес в ближнее и даже дальнее зарубежье. Открыть казино в оживленном городе в другой стране – гораздо проще и дешевле, чем строить само игорное заведение, отель рядом с ним, проводить коммуникации и дороги в чистом поле.

Что же касается игроков, то после реформы они разделились на два лагеря. Бедняки, зависящие от игровых автоматов, вряд ли могли мечтать о дальних путешествиях. Самые активные из них, конечно, скоро нашли выходы на нелегальные игровые залы. Но для тех, кто не так сильно привык к игре, исчезновение автоматов из общедоступных мест действительно оказалось спасением. В свою очередь, богатые люди, привыкшие развлекаться в шикарных казино, могли счесть предложение поехать на Алтай или в Приморье оксюмороном и оскорблением. Очень скоро их обеспечили любимым развлечением в секретных заведениях "только для своих". Также они начали ездить играть за границу, хотя бы в тот же Лас-Вегас. Наверное, из-за всех этих сложностей и конспирации игроки (азартные, рисковые люди!) начали получать от своего хобби только больше удовольствия.

Как результат, игорные зоны развивались слабо. Уже в 2010 году Счетная палата РФ признала, что реализация проекта не обеспечила ожидаемого экономического эффекта. Инфраструктуру в игорных зонах так и не создали, их транспортная доступность также не была обеспечена. Фактически единственной работающей игорной зоной в России сейчас является "Азов-Сити", которой хотя бы в какой-то степени повезло с климатом и географическим положением. В 2010-2013 годах там открылись три казино: "Оракул", "Шамбала" и "Нирвана". Правда, и в них особого наплыва клиентов не наблюдается. Зону посещают в основном жители близлежащих районов. За первые три года работы казино заплатили налогов, по разным данным, на сумму от 100 млн до 300 млн руб., что отнюдь не оправдывает ожидания государства. Ну а открытие казино в трех других зонах до сих пор остается на стадии проектов и поиска инвесторов.

В то же время, полицейские рейды регулярно выявляют нелегальные казино и игровые залы по всей России. В 2011 году в Московской области была показательно разгромлена "империя" подпольных казино бизнесмена Ивана Назарова. Впрочем, это отражало не столько борьбу с азартными играми, сколько противодействие между прокуратурой и отделившимся от нее Следственным комитетом РФ. Следователи обвинили в покровительстве Назарову прокуроров, многие из которых в итоге стали фигурантами уголовного дела. Глава областной прокуратуры Александр Мохов был снят с должности, а его заместителя Александра Игнатенко объявили в розыск (в 2012 году он был задержан в Польше). Но в конечном счете громкое дело практически развалилось. Назарова и его помощников амнистировали, а дело Игнатенко и других прокуроров расследуется до сих пор, но все бывшие сотрудники прокуратуры, обвиняемые в покровительстве Назарову, уже давно освобождены из-под стражи.

Развитию игорных зон все эти события не помогли. Да и нелегальные казино никуда не исчезли, что подтверждается регулярными успешными рейдами правоохранительных органов (в ходе которых по одному адресу постоянно "воскресающее" заведение могут закрывать каждый месяц). Может быть, их создатели и покровители стали лишь чуть-чуть осторожнее, и уже не разрастаются до уровня "империй".

После того, как весной 2014 года в состав России вошла Республика Крым, в Госдуму был внесен законопроект о создании в этом регионе пятой игорной зоны (стоит отметить, что власти Украины, где азартные игры находятся под запретом с 2009 года, ранее также обсуждали проект по открытию казино в Крыму). Это можно назвать отступлением от первоначальной политики: Крым не входит в число депрессивных регионов, которые не могут привлечь туристов ничем, кроме азартных игр. С другой стороны, разве еще недостаточно ясно, что первоначальная политика не принесла результатов?

Вскоре после внесения законопроекта было предложено включить в него также положения о создании игорной зоны в Сочи. Дело в том, что Крым и Сочи сейчас воспринимаются как основные конкурирующие российские курорты. Несправедливо было бы предоставить Крыму преимущество в виде казино. Поправка была принята: игорные зоны будут созданы и в Крыму, и в окрестностях Сочи. При этом в Сочи открывать игорные заведения можно будет лишь на территории бывших олимпийских объектов, в финансировании которых не принимала участия госкорпорация "Олимпстрой" (Федеральный закон от 22 июля 2014 г. № 278-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации").

А уже после редактирования "игорного" закона Минфин России обратил внимание, что Сочи находится в Краснодарском крае. По закону в одном субъекте РФ может быть создана только одна игорная зона (ст. 9 Закона № 244-ФЗ). Таким образом, в связи с открытием казино в окрестностях Сочи зона "Азов-сити" подлежит ликвидации. Однако странно было бы закрывать три единственных легальных казино страны. Бизнесмены и так не рвутся в эту сферу, а уж после такого решения даже самый рисковый предприниматель не решится вкладывать деньги в строительство легальных игорных заведений. Чтобы сохранить "Азов-сити", Минфину России пришлось разрабатывать еще один законопроект, который исключает правило "уникальности" игорной зоны на территории одного региона (он пока не внесен в Госдуму).

Эксперты Минфина России раскритиковали и проект крымской игорной зоны. Они доложили вице-премьеру России Дмитрию Козаку, что новую зону, скорее всего, постигнет судьба всех предыдущих. В то же время, ведомство выступает против того, чтобы создать в Крыму какие-то особые условия (например, разрешить размещать казино в населенных пунктах). По мнению чиновников, существующие правила направлены на защиту нравственности, и отступать от них не стоит.

Очевидно, что проект по созданию игорных зон потерпел крах, и простым добавлением новых зон проблема не решится. Отрасли требуется глобальная реформа. Однако ждать ее, видимо, придется еще долго: пустые игорные зоны никому не мешают, а отсутствие возможности легально играть в азартные игры – явно не самая насущная проблема большинства россиян.

Документы по теме:

• Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"
• Федеральный закон от 22 июля 2014 г. № 278-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"

Новости по теме:

• Минфин России предложил сохранить игорную зону "Азов-сити" – ГАРАНТ.РУ, 12 августа 2014 г.
• Депутаты одобрили создание игорных зон в Крыму и Сочи – ГАРАНТ.РУ, 4 июля 2014 г. 
• В Сочи предложили открыть игорную зону – ГАРАНТ.РУ, 3 июня 2014 г.
• В Крыму планируется создать игорную зону – ГАРАНТ.РУ, 21 апреля 2014 г.