Парковка без последствий: ответственность за "невидимый" госномер признана незаконной

С каждым днем у Госавтоинспекции появляется все больше возможностей для фиксации правонарушений, совершаемых автолюбителями, и направления им штрафов в автоматическом режиме. Широкое распространение получили комплексы видеофиксации, устанавливаемые как в городе, так и за его пределами и позволяющие выделить нарушителя среди потока машин.

В столице сегодня применяется еще один вид средств фиксации — специальные мобильные системы "Паркон" и "Паркрайд", предназначенные для выявления водителей, не оплативших парковку в установленных для этого местах. Напомним, в Москве с 1 ноября 2012 года парковка стала платной на улицах Петровка, Каретный ряд и прилегающих к ним улицам и переулках, а с 1 июня 2013 года зона платной парковки была расширена и ограничивается в настоящий момент внешней границей Бульварного кольца (постановление Правительства Москвы от 17 мая 2013 г. № 289-ПП "Об организации платных городских парковок в городе Москве"). Стоимость парковки установлена в размере 50 руб. в час, а следят за своевременной ее оплатой указанные системы, схема работы которых заключается в считывании госномера автомобиля и сверке с базой на предмет оплаты стоянки

Конечно, водители неодобрительно отнеслись к введению платы за парковку в тех местах, где раньше она была совершенно бесплатной. Поэтому некоторые из них предпочитают сделать номер нечитаемым для таких мобильных систем — например, закрывают одну из цифр номера или используют специальные технические приспособления, а некоторые и вовсе скручивают номер и кладут в багажник на время своего отсутствия.

Власти предусмотрели возможность пресечения подобного недобросовестного поведения, и в октябре 2012 года в Кодексе города Москвы об административных правонарушениях (далее — КоАП г. Москвы) появилась ст. 8.14. "Размещение транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками" (Закон г. Москвы от 24 октября 2012 г. № 51 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях"). Эта норма предусматривает ответственность за нарушение правил пользования городскими парковками (ч. 1 ст. 8.14, штраф 1,5 тыс. руб.), неуплату или нарушение порядка оплаты парковки (ч.2 ст. 8.14, штраф 2,5 тыс. руб.), а также за отсутствие номеров, нечитаемые номера, установление номеров с нарушением требований ГОСТ либо использование материалов, препятствующих или затрудняющих идентификацию номера (ч. 3 ст. 8.14, штраф 5 тыс. руб.). Но летом текущего года случилось событие, которое сделало эти штрафы неактуальными.

Почему теперь можно сделать номер припаркованной машины нечитаемым, и за это ничего не будет

После вступления в силу положения ст. 8.14 КоАП г. Москвы успешно применялись, но недавно судебная коллегия по административным делам ВС РФ (далее — Коллегия) вынесла прецедентное решение, способное изменить эту практику.

Житель столицы В. обратился в Мосгорсуд с требованием о признании ст. 8.14, ч. 9 ст. 16.3, а также ст. 16.6 КоАП г. Москвы противоречащими законодательству и недействующими. Суд отказал в удовлетворении этих требований, и заявитель был вынужден обжаловать это решение в апелляционном порядке в ВС РФ. Коллегия частично отменила решение нижестоящего суда и признала многие положения ст. 8.14 КоАП г. Москвы недействующими с момента вынесения решения.

Рассмотрим аргументацию заявителя и ее оценку Коллегией более подробно.

Аргумент 1. Городские парковки располагаются не на закрытых территориях, а на улично-дорожной сети города.

В. указал, при этом, что пользование такими парковками осуществляется в соответствии с требованиями:

• дорожных знаков особого предписания (5.29 "Зона регулируемой стоянки", 5.30 "Конец зоны регулируемой стоянки");
• информационного знака (6.4 "Место стоянки");
• знаков дополнительной информации (табличек) (8.6.1-8.6.9 "Способ постановки транспортного средства на стоянку), (8.8 "Платные услуги"), (8.9 "Ограничение продолжительности стоянки") или с требованиями горизонтальной разметки (1.4) (приложение 1 к ПДД РФ, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090).

Контраргумент Мосгорсуда. Обозначенные разметкой парковки на проезжей части, внеуличные парковки (в виде "карманов" и отступов от проезжей части) относятся не к элементам дороги, а к элементам благоустройства территории. Исходя из этого, суд признал размещение машины на платной парковке вообще не подпадающим под действие ПДД.

Вывод Коллегии. Выводы Мосгорсуда о том, что административная ответственность, предусмотренная ст. 8.14 КоАП г. Москвы, направлена на охрану общественных отношений в сфере благоустройства, неубедительны.

Коллегия сослалась на ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее — Федеральный закон об автомобильных дорогах), подчеркнув, что стоянки (парковки), наряду с дорожными знаками, дорожными ограждениями, светофорами, остановками, фонарями на дорогах и т.д. отнесены федеральным законодателем к элементам обустройства автомобильных дорог и характеризуют именно дорожную, а не благоустроительную деятельность.

Аргумент 2. За несоблюдение требований, предписанных дорожными знаками или разметкой проезжей части дороги, а также за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств ст. 12.16 и 12.19 КоАП РФ уже предусмотрены административные наказания, при этом значительно в меньших пределах, чем это предусмотрено ст. 8.14 КоАП г. Москвы.

Контраргумент Мосгорсуда. Административная ответственность установлена в рамках компетенции субъекта Российской Федерации и не может рассматриваться в качестве дополнительной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 12.2, ст. 12.16 и ст. 12.19 КоАП РФ, на чем фактически настаивает заявитель.

Вывод Коллегии. Коллегия подчеркнула, что не умаляет выводов Мосгорсуда об имеющемся у субъектов федерации праве принимать законы, устанавливающие административную ответственность за нарушение региональных нормативных актов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Вместе с тем, возможности регионов в данной области ограничены положениями ст. 1.3 КоАП РФ, закрепляющей исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, установлено, что только нормами КоАП РФ может быть установлена ответственность за нарушение федеральных законов. Таким образом, по мысли федерального законодателя, субъект федерации вправе устанавливать административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом.

Далее по тексту определения Коллегия как раз делает вывод о том, что за правонарушения, упоминаемые в ст. 8.14 КоАП г. Москвы, водители могут быть привлечены и на основании норм КоАП РФ. Действительно, с такой позиции можно сказать, что фактически произошло дублирование ответственности за один и тот же административный проступок — ответственность установлена как КоАП РФ, так и КоАП г. Москвы.

Аргумент 3. Оспариваемые юридические составы, будучи бланкетными (отсылающими к иному нормативному акту. — Ред.) по своей юридической конструкции, предоставляют простор для административного усмотрения и допускают возможность наложения штрафа за нарушение требований, предъявляемых федеральным законодательством о безопасности дорожного движения.

Контраргумент Мосгорсуда. Сам по себе бланкетный характер нормы не является недостатком, этот юридический прием часто используется.

Вывод Коллегии. Действительно, регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие правила поведения, не обязательно должны содержаться в том же правовом акте, что и нормы, устанавливающие ответственность за их нарушение, что было неоднократно подтверждено и КС РФ (постановление от 14 февраля 2013 года № 4-П, постановление от 27 мая 2003 года № 9-П, определение от 21 апреля 2005 года № 122-О и т.д.).

Вместе с тем, правовая норма должны быть определенной, ясной и недвусмысленной, а оспариваемые нормы этому требованию не отвечают. Часть 1 ст. 8.14 КоАП г. Москвы устанавливает ответственность за размещение транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками. Эта норма является бланкетной, то есть отсылает к другому акту — правилам пользования парковками, и для наложения штрафа необходимо изучить эти правила и определить, были ли они нарушены водителем. Коллегия сделала вывод о том, что эта бланкетная норма не несет достаточной и необходимой информации о нормативных актах, устанавливающих непосредственно правила, за которые вводится административная ответственность.

Правила пользования городскими парковками и размещения на них транспортных средств были утверждены постановлением Правительства Москвы от 5 октября 2012 года № 543-ПП. Коллегия указала, что это постановление принято по вопросам совместного (регионов и федерации) регулирования, а значит, в нем должны быть учтены требования федерального законодательства. Так, в соответствии со ст. 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются регионами в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог. Сами парковки создаются и используются в порядке, установленном Федеральным законом об автомобильных дорогах.

Вместе с тем, право региона на установление порядка создания и использования парковок не тождественно установлению запретов, которые по своей юридической природе являются ограничениями. Ограничения же дорожного движения должны устанавливаться только в случаях, закрепленных в ст. 30 Федерального закона об автомобильных дорогах:

• реконструкция;
• капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог;
• возникновение неблагоприятных природно-климатических условий;
• снижение несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, её участков;
• повышенная интенсивность движения транспортных средств накануне нерабочих праздничных и выходных дней, в нерабочие праздничные и выходные дни, а также в часы максимальной загрузки автомобильных дорог.

Правда, перечень этот открыт, и ограничения могут быть установлены субъектом федерации также и в иных случаях, однако преследуемой при этом целью должно быть повышение пропускной способности транспортных средств, а сами ограничения должны быть закреплены региональным законом.

Поскольку постановление Правительства Москвы, закрепляющее правила пользования парковками, не направлено на достижение обозначенных целей и является вдобавок к этому подзаконным актом, Коллегия посчитала, что предусмотренные п. 2.7 Правил пользования городскими парковками и размещения на них транспортных средств запреты не могут расцениваться в качестве правомерной основы для установления административной ответственности.

Неопределенным, по мнению Коллегии, является и один из составных элементов ч. 2 ст. 8.14 КоАП г. Москвы — там речь идет о нарушении порядка оплаты парковки. Действительно, эта норма оставляет большой простор для усмотрения и злоупотребления со стороны контролирующих органов. Порядок оплаты за размещение транспортных средств на платных городских парковках существует, он утвержден приказом Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы от 31 октября 2012 г. № 61-02-224/2. Однако его анализ все равно не позволяет ответить на вопрос, какие действия (бездействия) образуют правонарушение, которое можно было бы квалифицировать по ч. 2 ст. 8.14 КоАП г. Москвы.

Аргумент 4. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 8.14 КоАП г. Москвы схожа до степени смешения с диспозицией ст. 12.2 КоАП РФ, что нарушает принцип правовой определенности.

Контраргумент Мосгорсуда. Суд настаивал на том, что установленная региональным законодательством ответственность является дополнительной к федеральной, а не дублирующей ее. Резон в этом действительно есть — ведь КоАП РФ устанавливает ответственность только за нарушение требований к номерам на движущемся автомобиле, оставляя вне сферы закона запаркованные машины.

Вывод Коллегии. Действительно, несоблюдение пользователями городских парковок сформулированных региональными органами государственной власти запретов (резервировать парковочные места и создавать иные препятствия к свободному размещению автомобилей на парковке; размещать на парковочном месте, предназначенном для транспортных средств определённого вида, транспортное средство иного вида, размещать транспортное средство с нарушением границ парковочных мест, оставлять транспортное средство на парковке (парковочном месте) с нечитаемыми, нестандартными или установленными с нарушением требований ГОСТ номерами) не исключает их квалификации не только по ч. 1 и ч. 3 ст. 8.14 КоАП г. Москвы, но и по соответствующим статьям КоАП РФ, в том числе по ст. 12.16 и ст. 12.19 КоАП РФ.

В связи с этим Коллегия признала такое правовое регулирование субъекта федерации с неизбежностью порождающим конкуренцию региональных и федеральных норм, а как следствие — снижающим уровень правовых гарантий при привлечении к административной ответственности.

Итоги. Основываясь на том, что неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта является основанием для признания такого акта противоречащим федеральному законодательству и недействующим (п. 25 постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"), Коллегия признала недействующим следующие положения ст. 8.14 КоАП г. Москвы:

1. Часть 1 ст. 8.14 КоАП г. Москвы. Она позволяла взимать штраф за размещение транспортного средства на городской парковке с нарушением правил пользования городскими парковками (за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и ч. 3 ст. 8.14 КоАП г. Москвы).
2. Часть 2 ст. 8.14 КоАП г. Москвы в части слов "а равно нарушение порядка оплаты размещения транспортного средства на платной городской парковке".
3. Часть 3 ст. 8.14 КоАП г. Москвы, которая устанавливала ответственность за оставление машины без номера, с нечитаемым или установленным не по правилам ГОСТ номером, а также номером, оборудованным с применением материалов, препятствующих или затрудняющих их идентификацию.

Таблица 1. Ответственность за нарушение правил установки и использования государственных регистрационных знаков.

Примечание. Номер признается нестандартным, если он не соответствует требованиям законодательства о техническом регулировании, и нечитаемым, если с расстояния 20 м не обеспечивается прочтение в темное время суток хотя бы одной из букв или цифр заднего номера, а в светлое время суток хотя бы одной из букв или цифр переднего или заднего номера (ст. 12.2 КоАП РФ).

Таким образом, из всей ст. 8.14 КоАП г. Москвы действующей осталась только ч. 2, закрепляющая штраф в размере 2,5 тыс. руб. за неоплату парковки. Коллегия заключила, что, поскольку пользование на платной основе парковками, расположенными на автомобильных дорогах регионального значения, федеральным законодателем не исключается (ст. 12 Федерального закона об автомобильных дорогах), на водителе лежит обязанность по оплате стоянки. А следовательно, не исключается и установление административной ответственности целях обеспечения исполнения этой обязанности.

Прогнозы. Конечно, наиболее интригующим и одновременно самым спорным является признание недействующей ч. 3 ст. 8.14 КоАП г. Москвы — ведь теперь автолюбители могут безнаказанно оставлять машину на парковке с номером, часть которого заклеена или скрыта, либо пользоваться рамками-перевертышами и специальными отражающими материалами, спреями и т.д., либо вообще открутить номер и положить его в багажник.

Примечательно, что если бы ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ (нарушение правил пользования городскими парковками) осталась действующей, основание для привлечения к ответственности тоже было бы сохранено, поскольку п. 2.9.4 правил организации платных парковок (утв. постановлением Правительства Москвы от 17 мая 2013 г. № 289-ПП) как раз закрепляет запрет на сокрытие номеров.

Теперь недобросовестных водителей не только нельзя привлечь к самостоятельной юридической ответственности за отсутствие номеров или их "невидимость", но и штрафа за неоплату парковки они могут избежать — ведь автоматические системы "Паркон" и "Паркрайд" не смогут распознать такой номер.

Расслабляться автомобилистам, тем не менее, не стоит. Есть риск, что машина попросту будет принудительно эвакуирована. С одной стороны, среди оснований эвакуации, установленных административным законодательством (ст. 27.13 КоАП РФ), отсутствует оставление транспортного средства на платной стоянке без номеров или с нечитаемыми номерами. В ч.1 ст. 12.19 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение прочих, не перечисленных в остальных частях этой статьи, правил остановки или стоянки — однако эвакуировать за эти прочие нарушения нельзя.

Утверждаемые на региональном или местном уровне правила могут делать эвакуацию возможной в случае, если автомобиль бесхозный, то есть отсутствуют данные о его владельце (см., например, постановление Главы муниципального образования "Мытищинский район" Московской области от 15 апреля 2002 г. № 1062 "Об эвакуации транспортных средств с улиц и газонов г. Мытищи"). В таком случае сотрудники Госавтоинспекции могут сослаться на невозможность идентификации хозяина машины — ведь номерные знаки (или их отсутствие) не позволяют этого сделать — и принять решение об эвакуации по формальным признакам. Учитывая, что эвакуация в столице с недавнего времени стала платной, такая практика Госавтоинспекции может обойтись намного дороже, чем оплата парковки.

Кроме того, на официальном сайте Департамента транспорта г. Москвы содержится следующая информация: пока автомобили, владельцы которых не оплатили парковку, не эвакуируются, но уже готовятся соответствующие поправки в законодательство. Не исключено, что эти поправки коснутся не только неоплаты парковки, но и нарушений требований к номерам.

Вместе с тем, в еженедельных отчетах о ходе реализации проекта платных парковок уже упоминается об эвакуации (около 100-150 машин эвакуируются каждую неделю).

Не стоит забывать и о том, что управление автомобилем с нечитаемыми, нестандартными или установленными с нарушением требований ГОСТ номерами, как и раньше, влечет наложение штрафа в размере 5 тыс. руб. или лишение прав на срок от одного до трех месяцев (ч. 2 ст. 12.2 КоАП РФ).

В целом определение судебной коллегии по административным делам ВС РФ в части признания ч. 3 ст. 8.14 КоАП г. Москвы можно назвать прецедентом — и по своему значению, и для опыта по организации платных стоянок в других городах. Хотя Коллегия и упоминала в тексте судебного акта о том, что несоблюдение пользователями городских парковок региональных запретов (в том числе нарушение требований к номеру) не исключает привлечение к ответственности по статьям КоАП РФ, в том числе по ст. 12.16 и ст. 12.19 КоАП РФ, фактически ответственность именно за оставление машины на парковке с нечитаемым, отсутствующим или неправильно установленным номером из правового поля исчезла.

Возможно, в качестве ответных мер столичная Госавтоинспекция перейдет на выполнение функций контроля не с помощью автоматических средств фиксации, а вручную — ведь правила организации платных стоянок не устанавливают конкретный способ контроля. По сообщениям некоторых СМИ, к такой работе уже приступили 70 сотрудников Департамента транспорта г. Москвы.

Еще одним способом борьбы с недобросовестными автолюбителями может стать обязательная установка на номера автомобилей радиочастотных меток. Они позволят получать всю информацию о транспортном средстве, его перемещении, а также опознать машину с расстояния до 100 м даже при нечитаемых номерах. Эта инициатива была озвучена Председателем Правительства РФ Дмитрием Медведевым и в настоящее время разрабатывается Минпромторгом России.

Новости по теме:

• Эвакуация неправильно припаркованных автомобилей в Москве стала платной — ИА "ГАРАНТ", 16 сентября 2013 г.
• На российские автомобильные номера будут наносить радиочастотные метки — ИА "ГАРАНТ", 14 августа 2013 г.
• Многодетные семьи смогут бесплатно парковаться в пределах Бульварного кольца Москвы — ИА "ГАРАНТ", 13 августа 2013 г.
• C 1 июня 2013 года в пределах Бульварного кольца вводится платная парковка — ИА "ГАРАНТ", 17 мая 2013 г.
• В Москве стартовал проект по введению платной парковки — ИА "ГАРАНТ", 2 ноября 2013 г.

Документы по теме:

• Определение судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 26 июня 2013 г. № 5-АПГ13-20
• Постановление Правительства Москвы от 17 мая 2013 г. N 289-ПП "Об организации платных городских парковок в городе Москве"
• КоАП г. Москвы
• КоАП РФ