Реформа института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки: кто и за что будет отвечать

© petovarga / Фотобанк Фотодженика

Нормы о расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки (РОП), напомним, заработали с 1 января 2015 года. Они предусматривают обязанность организаций и ИП, осуществляющих производство товаров на территории РФ, а также юрлиц и ИП, ввозящих в Россию товары из третьих стран или государств – членов ЕАЭС (далее – производители и импортеры товаров соответственно), обеспечивать выполнение установленных нормативов утилизации отходов от использования товаров, в том числе упаковки (группы товаров, подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств, устанавливаются Правительством РФ), либо – в случае необеспечения самостоятельной утилизации товаров и упаковки или недостижения нормативов – уплачивать экологический сбор (ст. 24.2, ст. 24.5 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"; далее – Закон № 89-ФЗ).

Обеспечить выполнение нормативов утилизации производитель или импортер может непосредственно – создавая собственные объекты по утилизации отходов от использования товаров – либо заключая договоры с оператором по обращению с ТКО, региональным оператором, организацией или ИП, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров (за исключением ТКО). Кроме того, обеспечение выполнения нормативов утилизации можно поручить – на основании соответствующих договоров – российскому экологическому оператору или ассоциации, созданной производителями, импортерами товаров в указанных целях, а они, в свою очередь, заключают договоры с юридическими лицами или ИП, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров. В таком случае российский экологический оператор или ассоциация представляет отчетность о выполнении нормативов утилизации от своего имени (п. 4, п. 5 ст. 24.2 Закона № 89-ФЗ).

Средства, поступающие в бюджет в виде уплаченного экологического сбора, являются целевыми – они направляются на обеспечение утилизации отходов от использования товаров ИП и юридическими лицами, а также на строительство, модернизацию объектов и сооружений, необходимых для обращения с отходами, и на обустройство мест накопления отходов (п. 11 ст. 24.5 Закона № 89-ФЗ).

Активное обсуждение необходимости существенной корректировки механизма РОП началось в 2019 году: эксперты констатировали, что его применение в установленном виде не позволяет добиться ожидавшегося от использования системы РОП эффекта в виде значительного увеличения объемов утилизации отходов от использования товаров и снижения объемов таких отходов, направляемых на захоронение.

В конце 2020 года Правительство РФ утвердило Концепцию совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки (далее – Концепция), в которой были отражены основные недостатки действующей системы РОП и намечены направления ее совершенствования.

В Концепции, в частности, отмечалось, что точное количество субъектов РОП в России неизвестно – сложности в их идентификации обусловлены в том числе тем, что обязанность по утилизации отходов товаров и упаковки появляется у производителей и импортеров не с момента их производства, а с момента первичной реализации. При этом у Росприроднадзора, осуществляющего контроль за исполнением обязанности по выполнению нормативов утилизации, нет первичной информации о реализации товаров.

Согласно данным, отраженным в докладе о деятельности Росприроднадзора в 2022 году, за прошлый год отчетность о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров была представлена в службу 23 918 производителями и импортерами. При этом, как указано в Концепции, еще в 2020 году число организаций и ИП, осуществляющих производство и импорт товаров, составляло, по экспертным оценкам, более 160 тыс., а количество хозяйствующих субъектов, использующих упаковку: ретейлеров, интернет-магазинов, организаций общепита, сервисов доставки еды и др., и вовсе могло достигать 4 млн.

Размер поступившего в бюджет в 2022 году экологического сбора, как отмечается в том же докладе Росприроднадзора, составил 4,376 млрд руб. Объем же собранной в прошлом году с граждан платы за обращение с ТКО, по данным Правительства РФ, – около 175 млрд руб.

Такая существенная разница в суммах, уплаченных бизнесом и населением, могла бы объясняться тем, что абсолютное большинство субъектов РОП добросовестно исполняют свои обязанности по утилизации, но, как показывают указанные выше данные, это не так.

Для того чтобы сформировать эффективную модель регулирования, направленную на обеспечение максимального объема утилизации отходов от использования товаров и совершенствование системы контроля и учета исполнения требований субъектами РОП, и была предложена реформа института. Изначально предполагалось провести ее еще в 2021 году – соответствующее поручение давал Правительству РФ Владимир Путин (подп. "и" п. 2 Перечня поручений Президента РФ от 2 мая 2021 г. № Пр-753). Все мероприятия, предусмотренные дорожной картой по реализации Концепции, также были рассчитаны на 2021 год.

Законопроект о внесении изменений в действующие нормы о РОП был подготовлен – о его основных положениях портал ГАРАНТ.РУ рассказывал в этой статье. Однако обсуждение его затянулось: как отметила заместитель Председателя Правительства РФ Виктория Абрамченко на совещании Президента РФ с членами Правительства РФ, состоявшемся 17 мая, этот законопроект стал самым сложным в экологической повестке за последние три года. 25 апреля доработанная версия законопроекта¹ была внесена в Госдуму.

Основные положения законопроекта о совершенствовании системы РОП

Важнейшие предлагаемые законопроектом корректировки таковы.

Изменение момента возникновения обязанности по обеспечению утилизации отходов. Сейчас, как указывалось выше, она наступает с момента первичной реализации товара на территории РФ (п. 1.1-1.2 ст. 24.2 Закона № 89-ФЗ). Законопроектом предусматривается, что для производителей товаров данная обязанность должна возникать со дня отгрузки (передачи) товаров, дня полной или частичной оплаты в счет предстоящих поставок или дня списания испорченного или бракованного товара – в зависимости от того, какая из перечисленных дат является наиболее ранней. Для импортеров – со дня принятия товаров на учет (для товаров и упаковки, ввезенных из государств – членов ЕАЭС) или дня их выпуска таможенным органом для внутреннего потребления (для ввезенных из других государств товаров и упаковки).

Повышение нормативов утилизации упаковки, а впоследствии и полный отказ от них. Предполагается, что до конца 2024 года утилизация упаковки должна будет осуществляться, как и сейчас, по установленным Правительством РФ нормативам, в 2025 году необходимо будет утилизировать 55% массы произведенных в России и ввезенных на ее территорию товаров, которые являются упаковкой, в 2026 году – 75%. А начиная с 1 января 2027 года должна будет утилизироваться вся масса обращающейся на территории РФ упаковки. Согласно экспертным оценкам, приведенным в пояснительной записке к законопроекту, отходы от упаковки уже составляют около 50% всего объема ТКО, и в дальнейшем ее масса продолжит увеличиваться в связи с активным развитием электронной коммерции и сервисов доставки. Поэтому возврат упаковочных отходов в хозяйственный оборот является одной из важнейших задач механизма РОП.

Действующие на данный момент нормативы, напомним, предусматривают обязательность утилизации от 10 до 45% упаковки в зависимости от материала изготовления (Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 3722-р; установленные им нормативы действуют с 2021 года без изменений). "Утилизировать отходы от упаковки будут обязаны ее производители, а не компании, которые производят товар [в настоящее время согласно п. 10 ст. 24.2 Закона № 89-ФЗ обязанность выполнения нормативов утилизации упаковки лежит на производителях, импортерах товаров в этой упаковке. – ГАРАНТ.РУ]. Это упростит администрирование процесса, так как субъектов нового регулирования – около 55 тысяч, а сейчас их около 4 миллионов", – цитирует слова Министра природных ресурсов и экологии РФ Александра Козлова пресс-служба министерства².

Возможность передачи отходов для утилизации только юридическим лицам и ИП, включенным в специальный реестр утилизаторов. Вести такой реестр будет Росприроднадзор – с использованием единой федеральной государственной информационной системы учета отходов от использования товаров (ЕГИС УОИТ). Данная система, стоит отметить, создается в настоящее время в соответствии с положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13 мая 2022 г. № 868, ее оператором будет выступать ППК "Российский экологический оператор". Причем, как сообщил заместитель генерального директора компании по правовым вопросам и аналитическому сопровождению работы с федеральной схемой Алексей Макрушин на сессии, посвященной реформе института РОП, в рамках XI Петербургского международного юридического форума (ПМЮФ), не исключено, что будет принято решение создать все же не две отдельные системы: ЕГИС УОИТ и федеральную государственную информационную систему учета твердых коммунальных отходов (ФГИС УТКО; система создается в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 мая 2022 г. № 913, ее оператором также является ППК "Российский экологический оператор"), а одну единую систему, в которой будет вестись учет всех видов отходов.

В случае заключения производителем или импортером товаров договора на оказание услуг с не включенным в реестр утилизаторов лицом утилизация не будет признаваться выполненной. Обязательным для включения в реестр требованием будет наличие у организации или ИП на праве собственности, ином вещном праве или на основании договора аренды сроком более года оборудования и специализированных установок для утилизации отходов от использования товаров. Кстати, информацию о наличии этих установок, оборудования и их производственной мощности у лиц, имеющих лицензию на осуществление деятельности по утилизации отходов I-IV классов опасности, предлагается включать в реестр лицензий. Так что таким организациям и ИП не нужно будет представлять в Росприроднадзор вместе с заявкой о включении в реестр утилизаторов документы, подтверждающие наличие у них необходимых для утилизации мощностей, – достаточно будет указать регистрационный номер лицензии и дату ее выдачи. Включение таких лиц в реестр утилизаторов предполагается осуществлять без проведения дополнительной проверки Росприроднадзором.

Если производитель или импортер будет намерен обеспечивать утилизацию отходов с использованием собственной инфраструктуры по сбору, накоплению, обработке и утилизации, ему тоже предстоит пройти процедуру включения в реестр утилизаторов. В противном случае самостоятельная утилизация не будет признаваться выполненной.

Возможность передачи обязанности по обеспечению выполнения нормативов утилизации посредникам в виде, например, ассоциаций производителей или импортеров законопроектом не предусматривается.

Обязанность по обеспечению утилизации будет считаться исполненной, если осуществлена она будет путем использования отходов для производства товаров (продукции) – при условии соответствия видов утилизированных отходов и видов произведенной из них продукции перечням, которые установят совместно Минприроды России и Минпромторг России. Нужно отметить, что ППК "Российский экологический оператор" уже разрабатывает так называемый конвертер, который позволит сопоставлять различные виды товаров с видами отходов, которые получаются в результате переработки, и видеть, какая продукция может быть произведена из них в результате утилизации (то есть фактически система будет показывать переход из товарного кода ОКПД (коды продукции по общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности) в коды отходов по ФККО (коды по федеральному классификационному каталогу отходов) и затем – в коды ОКПД новой продукции)³.

Дифференциация ставок экологического сбора в зависимости от степени негативного воздействия отходов от использования товаров на окружающую среду. Базовую ставку, размер которой будет определять Правительство РФ (по им же утвержденной методике), предлагается умножать на коэффициенты, зависящие от сложности извлечения отходов для дальнейшей утилизации, наличия технологической возможности утилизации отходов с учетом возможных циклов их переработки и востребованности получаемого вторичного сырья для использования при производстве товаров. Значения этих коэффициентов также будет устанавливать кабинет министров. "Повышенные коэффициенты будут введены, например, для производителей той упаковки, которая не утилизируется. В конечном счете мы должны создать такую систему стимулов, чтобы производить неперерабатываемую упаковку было невыгодно", – подчеркнул Алексей Макрушин.

Гарантирование обеспечения утилизации импортерами. Предлагается обязать импортеров при ввозе товаров, в том числе товаров в упаковке, из государств, которые не являются членами ЕАЭС, до дня их выпуска таможенным органом для внутреннего потребления либо уплатить экологический сбор, либо представить в Росприроднадзор уведомление о намерении самостоятельно утилизировать отходы с приложением банковской гарантии уплаты денежных сумм в размере экологического сбора или договора поручительства по этому обязательству, заключенного с включенным в реестр утилизаторов лицом. Норма, устанавливающая такую обязанность, как предполагается, должна вступить в силу с 1 января 2026 года. До указанной даты Правительству РФ нужно будет провести эксперимент по ее применению в отношении отдельных групп товаров, в том числе упаковки.

В случае принятия на базе рассматриваемого законопроекта соответствующего закона большинство его положений вступит в силу с 1 января 2024 года. Дата рассмотрения проекта Госдумой в первом чтении пока неизвестна (он включен в примерную программу на июнь), однако есть все основания полагать, что он будет принят уже летом: на упомянутом ранее совещании Президента РФ с членами Правительства РФ Виктория Абрамченко попросила Владимира Путина дать парламенту поручение о приоритетном рассмотрении законопроекта в период весенней сессии, чтобы обеспечить вступление закона в силу с 1 января следующего года, и глава государства пообещал это сделать.

Как оценивают законопроект эксперты

Единого мнения о предлагаемых законопроектом изменениях в профессиональном сообществе нет до сих пор. Тем не менее внесенная в Госдуму версия проекта, по словам генерального директора ППК "Российский экологический оператор" Дениса Буцаева, была подготовлена по итогам многочисленных обсуждений и является наиболее сбалансированной. "Но нам предстоит еще разработать большое количество подзаконных нормативных правовых актов, которые должны будут заставить указанные инициативы наиболее эффективно работать в сложившихся и формируемых отношениях между утилизаторами, региональными операторами по обращению с отходами и другими участниками отрасли", – подчеркнул эксперт, выступая на ПМЮФ.

Среди позитивных эффектов, ожидаемых экспертным сообществом от принятия закона, – практическая реализация принципа приоритетности фактической утилизации отходов перед уплатой экологического сбора. "К сожалению, пока нельзя сказать, что такой приоритет – самостоятельной утилизации – работает, хотя он справедливо задекларирован в Концепции: большая часть наших клиентов, как я вижу, склонны платить экологический сбор, потому что там более понятные правила игры. Самостоятельная утилизация может быть сопряжена с определенными рисками. Есть ст. 8.5.1 КоАП, которая предусматривает ответственность за недостоверную отчетность по РОП, и по этой статье наказывается двойной суммой экосбора производитель, импортер. Поскольку статья так сформулирована, судебная практика пошла по такому пути: наказывается именно тот субъект, который в ней обозначен, независимо от того, кто недоработал: сам производитель, импортер или утилизатор. И в ситуации подобной неопределенности многие просто предпочитают платить экосбор, – рассказала партнер юридической компании "Пепеляев Групп" Наталья Стенина. – Эта проблема в законопроекте частично решена, говорится и о реестре, и об ответственности утилизаторов в определенных ситуациях – может быть, это потребует и внесения изменений в КоАП РФ заодно, и о перечне случаев, когда утилизация считается несостоявшейся. Было бы здорово, если бы этот перечень случаев не толковался надзорными органами расширительно".

Мнение о том, что пока практика стимулирует субъектов РОП просто платить экологический сбор, разделяет также исполнительный директор Ассоциации содействия экономике замкнутого цикла "Ресурс" Валерия Гулимова. "Мы в конце прошлого года, общаясь с крупными отходообразователями, компаниями, подпадающими под РОП, спрашивали, почему они принимают решение заплатить экосбор, даже если вся цепочка утилизации есть. Они говорят, что все юристы стоят на том, чтобы не идти на риски, поскольку есть удивительные судебные решения по непризнанию утилизацией выработки крошки из шин, например. "Гвоздем в крышку" стало крупное дело Samsung. После этого внутренний комплаенс компаний говорит, что до тех пор, пока не наступит какая-то определенность, лучше просто платить. А ведь хочется, чтобы система работала, а не просто платилось что-то", – заключает эксперт.

Разумеется, значительное увеличение объемов утилизации невозможно без достаточных для этого мощностей. По данным, которые приводит ППК "Российский экологический оператор" на своем официальном сайте⁴, к 2030 году должно быть создано 25,7 млн тонн мощностей по переработке отходов – это соответствует ежегодному объему выпуска в оборот товаров и упаковки. Существующие на 2022 год мощности – 8,1 млн тонн, требуется построить еще 17,6 млн тонн.

А это значит, что нужны эффективные механизмы финансирования. "Если вспомнить реформу ТКО, там мы получили сортировку – а в настоящее время сортируется 50% ТКО, потому что инвесторам стало понятно, какой объем отходов к ним приедет, по какой цене они смогут перерабатывать эти отходы, эта цена была зафиксирована в тарифах, концессионных соглашениях, это дало возможность инвестировать. Поэтому для того чтобы инвестировали в утилизацию, тоже должно быть понятно, сколько можно будет на ней заработать, – отметил Алексей Макрушин. – Также большой вопрос, каким образом будут расходоваться средства экосбора. Сейчас этих средств практически нет – если сравнить с объемом платы за обращение с ТКО, это даже не десятки процентов. Тем не менее мы надеемся, что администрирование экологического сбора улучшится, и у нас действительно появятся некоторые средства, за счет которых можно будет гарантировать утилизаторам, переработчикам получение некоторого дохода от переработки каких-то видов товаров. Нам предстоит пройти большой путь по созданию экономических моделей, но я надеюсь, что мы эту задачу решим в рамках той реформы, которая сейчас проводится".

***

Законопроект, напомним, – правительственный, и Правительство РФ уверено, что запланированная реформа института РОП приведет к развитию самостоятельной утилизации, оптимизации упаковочных решений, снижению захоронения отходов и – в совокупности с другими реализуемыми в настоящее время мерами – поспособствует к переходу к экономике замкнутого цикла до 2030 года.  

______________________________

¹ С текстом законопроекта № 345338-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и материалами к нему можно ознакомиться на официальном сайте Госдумы. 
² Соответствующая новость размещена на официальном сайте Минприроды России (mnr.gov.ru/press/news/pravitelstvo_odobrilo_zakonoproekt_o_rop_dokument_vvodit_otvetstvennost_proizvoditelya_za_utilizatsi/).
³ Соответствующая информация размещена на официальном сайте ППК "Российский экологический оператор" (reo.ru/tpost/3ak6f8org1-reo-razrabotaet-konverter-dlya-perehoda). 
⁴ В новости о внесении в Госдуму обсуждаемого законопроекта (reo.ru/tpost/2jr6bxyny1-zakonoproekt-o-rop-vnesli-v-gosdumu).