Автомобильный транспорт и городской наземный электрический транспорт: планы по правовому регулированию

alazur / Depositphotos.com

22 сентября Минтранс России вынес на общественное обсуждение проект федерального закона "Об автомобильном транспорте и городском наземном электрическом транспорте"¹ (далее – законопроект). Документ призван систематизировать правовые и организационные условия функционирования автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта в России, а также закрепить обязательные требования в этой области.

Законопроект содержит нормы о (об):

• общих положениях;
• государственном регулировании в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта;
• услугах по перевозке грузов, пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом;
• организации и осуществлении отдельных видов перевозок грузов, пассажиров, иных лиц и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом;
• трудовых отношениях в области автомобильного и городского наземного электрического транспорта, требованиях к ИП, осуществляющим деятельность по перевозке грузов, пассажиров, иных лиц и багажа автомобильным транспортом без наемных работников;
• госконтроле (надзоре) на автомобильном и городском наземном электрическом транспорте;
• вступлении закона в силу.

Предпосылки разработки законопроекта

Необходимость подготовки отдельного федерального закона об автомобильном транспорте и городском наземном электрическом транспорте назрела давно. Несмотря на то что действующее российское законодательство содержит множество норм в этой области, все они разрознены и не структурированы. Часть положений, касающихся рассматриваемых видов транспорта, содержатся в Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее – Устав), другие – в федеральных законах от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения", от 21 апреля 2011 г. № 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и т. д.

В связи с этим подготовка проекта самостоятельного федерального закона вошла в перечень приоритетных законотворческих задач и была включена как в План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2020 год, утв. распоряжением Правительства РФ от 26 декабря 2019 г. № 3205-р, так и в План мероприятий ("дорожную карту") по реализации механизма "регуляторной гильотины", утв. Правительством РФ 29 мая 2019 г. № 4714п-П36.

Изначально Минтранс России рассматривал три возможных варианта модернизации системы правового регулирования отношений в области автомобильного и городского наземного электрического транспорта:

• принятие Кодекса автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта с интеграцией в его состав имеющихся в действующем законодательстве правовых норм и признанием утратившими силу соответствующих федеральных законов;
• внесение в Устав комплексных изменений, предусматривающих переход от модели регулирования гражданско-правовых отношений, возникающих на указанных видах транспорта, к модели регулирования различных правоотношений, в том числе трудовых, административных и других;
• принятие отдельного федерального закона "Об автомобильном транспорте и городском наземном электрическом транспорте" при сохранении в структуре правового регулирования отрасли существующих федеральных актов, устанавливающих обязательные требования в отдельных подотраслях.

Проработка указанных вариантов применительно к уже имеющейся системе законодательного регулирования в сфере транспорта показала целесообразность последнего. Предполагается, что систематизация правовых норм в отдельном федеральном законе будет достаточной для устранения пробелов и внутренних противоречий текущего правового регулирования. "Выбор такого варианта связан с ориентацией на эволюционный подход к структурированию правового регулирования отношений в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", – подчеркивается в пояснительной записке к законопроекту.

Понятийный аппарат

Важным аспектом планируемого правового регулирования сферы автомобильного и городского наземного электрического транспорта является закрепление в законопроекте основных применяемых понятий с их расшифровкой. В случае принятия закона впервые на законодательном уровне появятся определения терминов:

• "автомобильный транспорт" – вид транспорта, на котором перевозки грузов, пассажиров, иных лиц и багажа осуществляются с использованием транспортных средств автомобильного транспорта (к таковым отнесены автобус, включая автобус с электродвигателем, специализированное пассажирское транспортное средство, легковой и грузовой автомобили, в том числе используемые с прицепами и полуприцепами), а также объектов транспортной инфраструктуры, обеспечивающих осуществление таких перевозок;
• "городской наземный электрический транспорт" – вид транспорта, на котором перевозки пассажиров и багажа осуществляются с использованием транспортных средств городского наземного электрического транспорта (трамваев и троллейбусов), а также объектов транспортной инфраструктуры, обеспечивающих осуществление таких перевозок.

Кроме того, будут конкретизированы понятия:

• "объекты транспортной инфраструктуры" – сооружения, производственно-технологические комплексы, предназначенные для обслуживания пассажиров, иных лиц, фрахтователей, грузоотправителей, грузополучателей, владельцев ТС, в том числе перевозчиков, и фрахтовщиков, а также для обеспечения функционирования ТС;
• "груз" – материальный объект, перемещаемый ТС при осуществлении перевозки (при этом выделены и расшифрованы категории "специальный груз", "груз с особыми свойствами", "скоропортящийся груз");
• "электронные перевозочные документы" – путевые листы, транспортные накладные, сопроводительные ведомости и заказ-наряды, оформленные в форме электронного документа.

В целом отраслевой нормативный понятийный аппарат синхронизируется с терминами, уже используемыми в других федеральных нормативных правовых актах. Например, понятие "путевой лист", аналогичное предлагаемому, встречается в Уставе. Категории "пассажир", "фрахтователь", "фрахтовщик", "транспортная накладная", "маршрут" и "маршрут регулярных перевозок" тоже используются в значениях, определенных Уставом. А определение понятия "организованная перевозка группы детей" идентично тому, что имеется в ПДД, но в законопроекте есть оговорка, исключающая из последнего перевозки в автобусе, используемом при осуществлении регулярных перевозок.

Однако наблюдаются и существенные отличия в толковании отдельных терминов. Так, если сейчас в Уставе под багажом понимаются только вещи пассажира, принятые для перевозки в установленном порядке, то в законопроекте – вещи пассажира или иного лица, перемещаемые ТС, сохранность которых при осуществлении перевозки обеспечивает владелец такого ТС. То есть терминологически расширяется не только состав лиц, вещи которых могут перевозиться, но и конкретизируется обязанность владельца ТС обеспечивать сохранность багажа.

Имеются различия и в понимании правовой категории "владелец транспортного средства" – им считается юрлицо или ИП, владеющее ТС на праве собственности или ином законном основании, а в случае, если ТС используется на основании договора аренды ТС с экипажем, – юрлицо или ИП, являющееся арендодателем. Однако в отличие от определений, упоминаемых в других федеральных законах, в законопроекте содержится дополнение о том, что в предусмотренных федеральными законами случаях владельцем ТС может выступать и физлицо, владеющее им на праве собственности или ином законном основании, не являющееся ИП и применяющее налог на профессиональный доход, то есть самозанятое лицо.

Так же, как в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", в законопроекте выделены категории перевозок – коммерческие (перевозки пассажиров и их багажа и (или) перевозки грузов на основании договора перевозки или договора фрахтования) и перевозки для собственных нужд (осуществляемые с использованием ТС для нужд владельцев таких ТС перевозки лиц и их багажа или перевозки грузов без заключения договора перевозки или договора фрахтования).

Всего в законопроекте приводятся определения 19 терминов. Очевидно, что систематизация и конкретизация понятийного аппарата будет способствовать более эффективному применению новых норм на практике, поскольку предотвратит их неправильное толкование.

Изъятия из Устава и отсылочные нормы

По замыслу законодателя, планируется сохранить в структуре отраслевого правового регулирования Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", обеспечив исключение из него норм, не связанных с регулированием гражданско-правовых отношений, и включение их в рассматриваемый законопроект. Так, в него могут войти нормы об особенностях: использования путевых листов (предусмотрена обязанность оформления путевого листа на каждое ТС, используемое для осуществления перевозок в городском, пригородном и междугородном сообщениях, оформление путевого листа возможно как на бумажном носителе, так и в форме электронного документа); лицензирования деятельности по перевозке пассажиров и иных лиц автобусами (планируется сохранить запрет на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами с использованием автобусов, сведения о которых не включены в реестр лицензий, дополнив его запретом на осуществление лицензиатом деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами, если сведения внесены в реестр лицензий в отношении другого лицензиата).

Вместе с тем, в тексте проекта встречаются и отсылочные нормы к федеральным законам:

• от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части порядка организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом);
• от 21 апреля 2011 г. № 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части порядка осуществления перевозок пассажиров и багажа легковым такси);
• от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" (в части правил осуществления международных автомобильных перевозок пассажиров и грузов).

Регуляторный аспект

Часть проектируемых норм направлены на реализацию механизма "регуляторной гильотины" и предполагают установление на уровне федерального закона, а не подзаконных актов, прямых норм права, содержащих обязательные требования. Это касается, в том числе, установления:

• обязанности по размещению и креплению груза и багажа в ТС согласно требованиям, установленным Минтрансом России;
• требований к организации и осуществлению организованных перевозок групп детей автобусами (включая: обязательное уведомление Госавтоинспекции о такой перевозке и при необходимости – оформление заявки на сопровождение автомобилями подразделения ГИБДД; запрет на допуск детей до семи лет к перевозкам длительностью более четырех часов; оборудование автобуса ремнями безопасности; требование предрейсового инструктажа водителей; запрет организованной перевозки группы детей в ночное время, если это не перевозка к вокзалам, аэропортам, морским и речным портам или от них; назначение сопровождающих лиц и, при необходимости, сопровождение медработником и т. п.);
• требований к осуществлению перевозки опасных и скоропортящихся грузов, в том числе при их перевозке для собственных нужд;
• особенностей перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в особых условиях – по зимникам, в условиях бездорожья, по переправам через водные объекты, в горной местности.

В части страхования гражданской ответственности владельца ТС в отношении деятельности по оказанию услуг по перевозке грузов, пассажиров, иных лиц и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом оговорено, что такое страхование является добровольным, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Большинство из указанных требований в настоящее время упоминаются в подзаконных актах, но не имеют прямого законодательного подтверждения. Поэтому их включение в проектируемый федеральный закон особенно важно для целей правоприменения.

Трудовой аспект

Не менее значимыми являются нормы трудового права, прописанные в законопроекте, поскольку в действующем законодательстве они рассредоточены по многим нормативным актам, причем не только на уровне федеральных законов, но и приказов Минтранса России, а, значит, не имеют прямого законодательного подтверждения. К числу таких положений можно отнести следующие:

• обязанность соответствия отдельных категорий работников автомобильного и городского наземного электрического транспорта определенным квалификационным требованиям;
• требование прохождения стажировки у работодателя работниками, впервые принимаемыми на работу, непосредственно связанную с управлением ТС или имевшими перерыв более одного года в трудовой деятельности, связанной с вождением, или переведенными при приеме на работу с одного типа ТС на другой;
• запрет на принятие на работу, непосредственно связанную с управлением ТС, лиц, подвергнутых административному наказанию за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ, до окончания срока такого наказания;
• дополнительное к перечисленным в ст. 81 Трудового кодекса основание для отказа в приеме на работу и для расторжения трудового договора по инициативе работодателя – совершение административного правонарушения, связанного с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ;
• определение должностных лиц, обязательных для назначения работодателем (для владельцев ТС вне зависимости от вида осуществляемых ими перевозок – это лицо, ответственное за обеспечение безопасности дорожного движения, а для юрлиц, ИП – дополнительно консультант по вопросам безопасности перевозок опасных грузов автомобильным транспортом, а в случае осуществления международных автомобильных перевозок – лицо, ответственное за их организацию);
• перечень работников и лиц, в отношении которых не проводится независимая оценка квалификации, но к оценке квалификации которых предъявляются специальные требования;
• требования к стажу работы, стажу управления ТС, предъявляемые при осуществлении отдельных видов перевозок и т. д.

Отдельные статьи законопроекта посвящены особенностям оценки квалификации работников и лиц, претендующих на осуществление отдельных видов трудовой деятельности на автомобильном и городском наземном электрическом транспорте, включая лиц, ответственных за обеспечение безопасности дорожного движения, консультантов по вопросам безопасности перевозок опасных грузов и лиц, ответственных за организацию международных автомобильных перевозок.

Цифровизация

Одним из главных нововведений законопроекта является переход к безбумажному документообороту на автомобильном и городском наземном пассажирском транспорте посредством создания правовых условий для оформления путевых листов, транспортных накладных, сопроводительных ведомостей и заказ-нарядов в форме электронных документов. 

Курс на цифровизацию рассматриваемой сферы наметил Президент РФ Владимир Путин, прописав в своих майских поручениях необходимость принять меры по ускоренному внедрению онлайн-технологий в сфере автомобильной промышленности и транспортных услуг, включая переход на электронный документооборот при совершении сделок по реализации автотранспортных средств на территории России и внедрение новых цифровых государственных сервисов, среди которых – электронная товарно-транспортная накладная и электронный путевой лист. Реализация таких мер должна избавить бизнес от обременительных затрат. По подсчетам экспертов, количество ежегодно оформляемых в России перевозочных документов превышает 3 млрд., что в пересчете на чистые листы бумаги составляет более 40 тыс. тонн. При средней стоимости листа бумаги формата А4 около 50 коп. в масштабах страны это складывается в расходы бизнеса в сумме свыше 1,5 млрд руб. без учета расходов ресурсов и рабочего времени на заполнение этих бумаг.

Поэтому в законопроект было решено включить отдельную статью, регулирующую порядок оформления электронных перевозочных документов. Предполагается, что оформление таких документов будет осуществляться с использованием информационных систем, соответствующих установленным Правительством РФ требованиям. Причем функциональные характеристики электронно-вычислительного оборудования и программного обеспечения таких информсистем должны будут обеспечивать их программно-техническую совместимость и взаимодействие с государственной информационной системой сведений из электронных перевозочных документов.

Поскольку часть сведений, содержащихся в перевозочных документах, требуется для проведения контрольных (надзорных) мероприятий в рамках различных видов госконтроля (надзора), государственная информационная система сведений из электронных перевозочных документов станет для контрольно-надзорных органов единой информационной платформой, предоставляющей для них доступ к указанным сведениям. Такую систему планируется внедрить в рамках создания суперсервиса "Безбумажные перевозки пассажиров и грузов". Причем выделение бюджетных ассигнований на создание указанной государственной информационной системы документооборота не предполагается – для этого потребуется привлечение инвестиций.

Согласно законопроекту Минтранс России получит полномочия по формированию и ведению реестра операторов информационных систем электронных перевозочных документов для отражения в нем сведений об операторе информационной системы, который:

• является юрлицом, зарегистрированным на территории РФ в организационно-правовой форме хозяйственных обществ;
• не является юрлицом, в отношении которого принято решение об административном приостановлении деятельности;
• не является юрлицом, в отношении которого приняты решения о ликвидации или о введении процедуры, применяемой в деле о несостоятельности (банкротстве);
• имеет интернет-сайт, электронный адрес которого включает доменное имя, принадлежащее такому оператору, и на котором размещаются достоверные сведения о наименовании оператора, месте его нахождения, адрес электронной почты и номер телефона оператора, доступный в круглосуточном режиме.

В документе прописан перечень обязанностей оператора информационной системы электронных перевозочных документов – начиная от обеспечения соответствия информационной системы установленным требованиям, самостоятельного и на постоянной основе осуществления обработки сведений из электронных перевозочных документов в целях оформления таких документов в режиме реального времени, включая передачу сведений из электронных перевозочных документов в режиме реального времени в госинформсистему сведений из электронных перевозочных документов, и заканчивая уничтожением сведений из электронных перевозочных документов по истечении пяти лет с даты их записи и обеспечением консультирования пользователей по вопросам оформления электронных перевозочных документов по телефону в круглосуточном режиме. В свою очередь, оператор государственной информационной системы сведений из электронных перевозочных документов, помимо организации обработки сведений, обеспечения доступа к ним уполномоченных органов власти и т. п., должен будет формировать аналитическую информацию о перевозках автомобильным транспортом и городским наземных электрическим транспортом для предоставления ее Минтрансу России.

Одновременно устанавливается правовая возможность оформления путевых листов в форме электронного документа, нацеленная на обеспечение реализации Национальной технологической инициативы по направлению "Автонет", утв. распоряжением Правительства РФ от 29 марта 2018 г. № 535-р.

В целях обеспечения необходимых технических и организационных условий для оформления электронных перевозочных документов в законопроекте предусмотрен переходный период сроком на один год со дня официального опубликования федерального закона. Однако, как проинформировал Минтранс России на своем официальном сайте (Информация Министерства транспорта РФ от 17 февраля 2020 г.), тестирование электронного оформления перевозок на автомобильном транспорте начнется уже с 1 октября текущего года. В течение месяца (до 30 октября) ряд крупнейших российских грузоперевозчиков и операторов электронного документооборота будут принимать участие в эксперименте по внедрению электронной транспортной накладной и электронного путевого листа на автомобильном транспорте при перевозке пассажиров и грузов. Пилотными регионами станут Москва, Татарстан, Московская, Калужская, Рязанская области и Краснодарский край.

Цифровое взаимодействие между представителями бизнеса и государства обеспечит прототип единой государственной информационной системы, а обмен юридически значимыми первичными перевозочными документами между участниками транспортно-логистической цепочки и контрольно-надзорными органами будет происходить в режиме 24 часа в сутки 7 дней в неделю 365 дней в году. Документы в рамках эксперимента будут заполняться как в электронном, так и в бумажном виде.

"Существующий механизм оформления транспортной накладной и путевого листа "на бумаге" требует от всех участников рынка перевозок существенных временных и финансовых затрат. Перевод же их в цифру обеспечит качественно новый уровень документооборота, что для бизнеса означает сокращение затрат, а для государства – прозрачность контроля", – подчеркнул замминистра транспорта РФ Алексей Семёнов.

***

В случае одобрения законопроекта новое правовое регулирование будет применяться со дня официального опубликования соответствующего закона, за исключением норм о безбумажном документообороте и трудовых норм, которые вступят в силу через год после этого, а также положений об осуществлении организованных перевозок групп детей автобусами, для которых предусмотрен отлагательный срок вступления в силу – через 180 дней после опубликования закона.

Положительный эффект от принятия предлагаемого федерального закона очевиден – с его помощью будут систематизированы организационные и правовые основы и оптимизированы обязательные требования. Документ не только уточнит содержание и конкретизирует уже имеющиеся нормативные предписания, но и устранит избыточные правовые нормы, исключит дублирование и восполнит правовые пробелы.

В свою очередь, намеченный путь к цифровизации транспортно-логистической деятельности при перевозках пассажиров и грузов через создание единых стандартов обмена данными между госорганами и бизнесом станет действенным инструментом на пути повышения безопасности дорожного движения, сокращения издержек для бизнеса, ускорения и упрощения прохождения контрольно-надзорных процедур. В конечном итоге это позволит создать для граждан более благоприятные и безопасные условия пользования автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, а также повысить эффективность работы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. 

_____________________________

¹ С текстом законопроекта "Об автомобильном транспорте и городском наземном электрическом транспорте" и материалами к нему можно ознакомиться на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 01/05/09-20/00108563).