Государственный и муниципальный контроль: новый этап правового регулирования

robuart / Depositphotos.com

31 июля Президент РФ Владимир Путин подписал пакет федеральных законов, в числе которых – ключевые документы проводимой с 2014 года реформы контрольно-надзорной деятельности: федеральные законы № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" и № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". Работа над ними велась на протяжении нескольких лет, причем в ней были задействованы не только уполномоченные органы власти (Минэкономразвития России и Минюст России), Экспертный совет и Аналитический центр при Правительстве РФ, но и представители бизнес-сообщества, включая общественные объединения предпринимателей.

Указанные документы приняты в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины", направленной на отмену актов, имеющих устаревшие и противоречивые нормы и устанавливающих обязательные требования к бизнесу. Речь идет о тех требованиях, которые уполномоченные органы проверяют в ходе проведения контрольных мероприятий. Конечным результатом такой работы должно стать формирование новой системы актуальных требований.

Закон об обязательных требованиях

Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" закрепляет на законодательном уровне механизм "регуляторной гильотины". Он содержит систему принципов, которым должны отвечать новые обязательные требования, определяет порядок их установления и оценки применения. В частности, документ включает нормы о (об):

• действии обязательных требований (по общему правилу, положения НПА, устанавливающие обязательные требования, будут вступать в силу с 1 марта или с 1 сентября, но не ранее чем через 90 дней после официального опубликования соответствующего акта);
• принципах установления и оценки применения обязательных требований (в их числе – принципы законности, обоснованности обязательных требований, правовой определенности и системности, открытости и предсказуемости, исполнимости обязательных требований);
• условиях установления обязательных требований (должны быть определены: содержание обязательных требований; лица, обязанные их соблюдать; осуществляемая деятельность, совершаемые действия, в отношении которых устанавливаются требования; лица и используемые объекты, к которым они предъявляются; результаты осуществления деятельности, совершения действий; формы оценки соблюдения обязательных требований; федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, осуществляющие оценку соблюдения обязательных требований);
• оценке проектов НПА, устанавливающих обязательные требования (в целях оценки регулирующего воздействия проводятся правовая экспертиза проекта и государственная регистрация НПА, устанавливающих обязательные требования);
• оценке применения обязательных требований (оценка фактического воздействия НПА, устанавливающих обязательные требования, проводится в целях анализа обоснованности вводимых обязательных требований, определения и оценки фактических последствий их установления, выявления избыточных условий, ограничений, запретов и обязанностей);
• экспериментальном правовом режиме (применение в течение определенного периода времени специального регулирования в отношении определенной группы лиц или на определенной территории, либо отказ от такого применения или от осуществления разрешительной деятельности в отношении объекта разрешительной деятельности);
• официальных разъяснениях обязательных требований (они выпускаются федеральными органами исполнительной власти в отношении принятых НПА в целях пояснения их содержания, включая добровольные к применению контролируемыми лицами руководства по соблюдению обязательных требований).

На какие виды контроля (надзора) распространяется коронавирусный мораторий – 2020? Узнайте из "Энциклопедии решений. Проверки организаций и предпринимателей" в системе ГАРАНТ. Получите полный доступ на 3 дня бесплатно!

Кроме того, для обеспечения систематизации обязательных требований и информирования заинтересованных лиц планируется сформировать отдельный реестр обязательных требований. В нем будет содержаться перечень обязательных требований, информация об установивших их НПА, сроке их действия. Его создание предусмотрено с 1 марта 2021 года. Порядок формирования, ведения и актуализации такого реестра установит Правительство РФ.

Закон вступит в силу с 1 ноября текущего года, за исключением отдельных положений, для которых предусмотрены иные сроки. Что касается признания утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмены старых НПА, содержащих обязательные требования, и введения в действие новых норм с актуализированными требованиями при учете риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития, то эта работа должна быть завершена до начала 2021 года. Но в любом случае не отмененные до 1 января следующего года акты не будут проверяться в ходе контрольных мероприятий и использоваться для привлечения предпринимателей к ответственности.

Закон о госконтроле

Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" закрепляет систему и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, устанавливает гарантии прав контролируемых лиц, а также вводит новые институты и инструменты, направленные на снижение административной нагрузки на хозяйствующие субъекты.

В документе содержится новое, более емкое, определение понятия госконтроля (надзора), муниципального контроля. Причем в отличие от действующего определения, закрепленного в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в новом по-другому расставлены приоритеты работы контролирующих органов. Теперь вместо предупреждения, выявления и пресечения нарушений подконтрольными субъектами установленных требований акцент смещен на предупреждение и пресечение, в первую очередь, причинения вреда жизни, здоровью людей, нравственности, правам и законным интересам граждан и организаций. Уточнено, что государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований.

К числу ключевых положений закона можно отнести:

• создание полноценной системы анализа и учета рисков (если сегодня риск-ориентированный подход применяется только в 34 видах контроля, то положения нового закона будут распространяться более чем на 200 видов госконтроля);
• закрепление принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля (законность и обоснованность, стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований, соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц, охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц, недопустимость злоупотребления правом, соблюдение охраняемой законом тайны, открытость и доступность информации об организации и осуществлении контроля, оперативность при осуществлении госконтроля);
• более четкая систематизация контрольных (надзорных) мероприятий, их дифференциация на две группы – контрольные (надзорные) мероприятия со взаимодействием с контролируемыми лицами и без взаимодействия (к первым отнесены контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная и выездная проверки, ко вторым – наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование);
• формирование с 1 июля 2021 года специального электронного реестра видов контроля (надзора) (если вид контроля не будет указан в реестре, то станет невозможным проведение соответствующих контрольных мероприятий);
• расширение перечня профилактических инструментов (дополнительно к информированию и обобщению правоприменительной практики появятся такие меры, как стимулирование добросовестности, консультирование, профилактический визит и т. п.);
• систематизация видов контрольных (надзорных) действий (осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, инструментальное обследование, испытание, эксперимент, экспертиза и т. д.) и конкретизация их содержания;
• введение института независимой оценки соблюдения обязательных требований (предусмотрено, что плановые контрольные (надзорные) мероприятия в отношении контролируемого лица в течение срока действия заключения о подтверждении соблюдения обязательных требований не проводятся, если иное не предусмотрено федеральным законом о виде контроля);
• внедрение механизма досудебного обжалования решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц (закреплена возможность подачи жалобы в электронном виде с использованием единого портала госуслуг или региональных порталов госуслуг при сокращенных сроках рассмотрения и реагирования на жалобы);
• необходимость согласования выездных контрольно-надзорных мероприятий с органами прокуратуры (в первоначальной редакции проекта документа такое согласование предусматривалось только для выездной проверки и рейдового осмотра);
• закрепление права всех субъектов РФ (а не только городов федерального значения, как предполагалось изначально) устанавливать виды регионального контроля по предметам собственного ведения, а также утверждать положения о видах федерального контроля (надзора), осуществляемых в рамках переданных полномочий;
• предоставление Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и его общественным представителям или региональным бизнес-омбудсменам права присутствовать при проведении контрольно-надзорных мероприятий и т. д.

Новые нормы вступят в силу с 1 июля 2021 года, за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки начала их действия. В целом документ направлен на исключение таких недостатков действующей системы госконтроля (надзора) и муниципального контроля, как ориентация контрольно-надзорной деятельности на наказание предпринимателей, взыскание с них административных штрафов (для этого главная цель государственного и муниципального контроля изменена с выявления нарушений и применения наказаний за них на обеспечение соблюдения обязательных требований), тотальный характер контроля и применение "палочной" системы, при которой деятельность органов контроля оценивается по числу проведенных проверок и взысканных штрафов. По замыслу законодателя, при усилении профилактической составляющей госконтроля (надзора) органы контроля и их должностные лица должны быть в большей степени государственными консультантами бизнеса, а не его карателями.

Подзаконная нормативно-правовая база

Принятие рассматриваемых законов – только первый важный шаг на пути формирования новой правовой базы регулирования порядка осуществления госконтроля (надзора). Но до вступления программных документов и для контролеров, и для бизнеса в силу Минэкономразвитию России предстоит подготовить соответствующую подзаконную базу, а органам контроля – составить актуальные положения о видах контроля.

Следует отметить, что министерство уже приступило к реализации указанной задачи. Так, несколько дней назад на федеральном портале проектов нормативных правовых актов появились уведомления о начале разработки проектов правительственных постановлений:

• "О ежегодном плане контрольных (надзорных) мероприятий";
• "Об утверждении Правил формирования и ведения единого реестра видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля";
• "Об утверждении Правил формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий";
• "О проверочных листах контрольных (надзорных) органов";
• "Об утверждении Правил ведения информационной системы досудебного обжалования контрольной (надзорной) деятельности";
• "О применении обязательного досудебного порядка рассмотрения жалоб при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля";
• "Об общих требованиях к порядку оценки риска причинения вреда (ущерба) при организации государственного контроля (надзора), муниципального контроля";
• "О программе профилактики рисков причинения вреда (ущерба), утверждаемой контрольно-надзорным органом";
• "О докладах об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля";
• "О порядке оценки результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов";
• "О предоставлении в рамках межведомственного информационного взаимодействия документов и (или) сведений, необходимых для осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля";
• "О возмещении стоимости продукции (товаров), утраченной в ходе осуществления контрольных (надзорных) мероприятий";
• "О программе профилактики рисков причинения вреда (ущерба), утверждаемой контрольно-надзорным органом";
• "О порядке аттестации экспертов, привлекаемых к осуществлению экспертизы в целях государственного контроля (надзора), муниципального контроля";
• "Об утверждении требований к информационному взаимодействию информационных систем государственного контроля (надзора), муниципального контроля";
• "О предоставлении в рамках межведомственного информационного взаимодействия документов и (или) сведений, необходимых для осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля";
• "О регулировании взаимодействия контрольных (надзорных) органов и саморегулируемых организаций" и т. д.

Работе над этими и другими сопутствующими федеральным законам документами будет посвящен ближайший год. Планируемая дата вступления их в силу – июль 2021 года.

Преимущества новой системы правового регулирования

Несмотря на то что новая нормативная правовая база еще не обросла необходимой правовой надстройкой, уже наметились главные преимущества обновленной системы правового регулирования организации и проведения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Они проявляются в:

• применении риск-ориентированного подхода, при котором выбор формы, продолжительности, периодичности проведения мероприятий по контролю и профилактике нарушения обязательных требований зависит от отнесения деятельности юрлица и ИП к определенной категории риска;
• вариативности выбора мероприятий по контролю среди широкого перечня таких мероприятий, включающего, помимо традиционной проверки, инспекционные визиты, контрольную закупку, дистанционный мониторинг;
• ориентации на профилактику, а не на наказание (при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), будет приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий);
• внедрении новой системы оценки результативности и эффективности деятельности контрольно-надзорных органов, главным критерием которой станет снижение ущерба охраняемым законом ценностям, а не количество проведенных проверок и назначенных штрафов;
• широком использовании IT-технологий, включая формирование электронных реестров видов контроля, контрольных (надзорных) мероприятий, заключений о подтверждении соблюдения обязательных требований, внедрение информационных систем досудебного обжалования и контрольных (надзорных) органов;
• исключении избыточных административных издержек и снижении административного давления на бизнес, связанного с реализацией контрольно-надзорных функций государства (например, за счет отмены дублирующих требований, возможности применения менее обременительных для бизнеса контрольных мероприятий и т. п.);
• направленности регулирования на повышение эффективности обеспечения защиты прав и законных интересов граждан.

***

Большое количество устаревших и неактуальных норм, противоречащих друг другу требований, бессистемность правового регулирования, наличие избыточных административных издержек, многообразие возникающих на практике проблем при проведении контрольных мероприятий, а также стремительное развитие цифровых технологий потребовали от законодателя принятия новых нормативных правовых актов, направленных на концептуальное переформатирование системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Результатом инициированной более пяти лет назад масштабной работы по реформированию законодательства о контрольно-надзорной деятельности стало принятие центральных документов – законов о госконтроле и обязательных требованиях. В них очерчены базовые правовые и организационные аспекты новой системы контроля – соответствующие нормы станут фундаментом при принятии сопутствующих федеральных законов и подзаконных актов. Ожидается, что обновленная законодательная база поможет не только решить существующие проблемы, но и наладить более плодотворное взаимодействие бизнеса с контролирующими органами в целях повышения гарантий защиты прав и законных интересов граждан при осуществлении предпринимательской деятельности.