Защита прав человека в период пандемии: повышенная стипендия, отмена штрафов за нарушение самоизоляции, дистанционная продажа рецептурных лекарств и другие предложения СПЧ

eilemas@gmail.com / Depositphotos.com

Пандемия новой коронавирусной инфекции проверила на стойкость не только экономические и политические системы страны, но и механизмы реализации и защиты основных прав и свобод человека. Несмотря на особую значимость вводимых в рамках борьбы с распространением COVID-19 мер, их влияние на основные права человека, закрепленные в Конституции Российской Федерации и международных актах, зачастую было неоднозначным и спорным. Степень такого влияния оценил Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Результаты этой работы члены СПЧ представили на состоявшейся 8 июля онлайн-конференции, посвященной презентации доклада "Уроки эпидемии с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина"¹.

Документ состоит из 15 разделов:

• правовая основа режима самоизоляции;
• тенденции развития цифровизации;
• семейно-бытовое насилие в период пандемии;
• организация дистанционного образования, права обучающихся и преподавателей;
• оказание онкологической помощи в период пандемии;
• трудовые права и права мигрантов;
• избирательные права и право на участие в управлении делами государства;
• права лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
• права лиц без определенного места жительства;
• право на свободу совести и вероисповедания;
• вопросы похоронного дела;
• оценка адекватности ограничительных мер;
• оказание мер поддержки субъектам предпринимательской деятельности;
• оказание мер поддержки некоммерческим организациям;
• оказание помощи соотечественникам, находящимся за рубежом.

Остановимся подробнее на каждом из указанных направлений.

Правовая основа режима самоизоляции

СПЧ выделил три возможных варианта реагирования на возникшие эпидемиологические вызовы:

• введение на всей территории России или ее части режима чрезвычайного положения;
• введение в субъектах РФ режима повышенной готовности;
• введение дополнительных ограничительных и санитарно-противоэпидемических мероприятий.

Как показала практика, режим повышенной готовности был введен во всех 85 субъектах РФ, из них в 44 регионах такой режим был признан обстоятельством непреодолимой силы (форс-мажором). "Избранная модель регулирования представляется адекватной возникшим угрозам, поскольку она обладает меньшим негативным воздействием на экономику, чем режим ЧС", – считает СПЧ. 

 Все важные документы и новости о коронавирусе COVID-19 – в ежедневной рассылке Подписаться

Однако представители Совета отмечают, что у значительной части юридического и правозащитного сообществ возникли сомнения в законности ряда ограничений конституционных прав и свобод граждан в период пандемии. Это связано не только с тем, что мероприятия, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, должны вводиться федеральными законами, а не указами и постановлениями глав регионов, но и с проблемами расширительного толкования органами власти и полицией некоторых положений региональных актов, касающихся режима повышенной готовности. По большей части это касается ограничительных мер, действовавших в Москве. Хотя Минюст России, которому было поручено проанализировать практику применения принятых в целях борьбы с распространением инфекции НПА, пришел к выводу, что введенные ограничительные меры приняты в пределах компетенции соответствующих органов власти и безусловно отвечают конституционным целям охраны жизни и здоровья граждан.

Тенденции развития цифровизации

В период пандемии работа в рамках цифровизации не только не остановилась, но и активизировалась – в частности, были применены технологии, обеспечивающие соблюдение режима карантина инфицированными коронавирусом гражданами (обязательные к установке мобильные приложения, контроль геолокации мобильных устройств, отслеживание перемещений граждан и автотранспорта при помощи городских камер видеонаблюдения) и обеспечивающие соблюдение режима самоизоляции гражданами, не инфицированными COVID-19 (цифровые пропуска для личных нужд и передвижения автотранспорта, ограничение использования транспортных карт, регламентация прогулок). Степень риска нарушения конституционных прав при применении таких технологий СПЧ оценивает как высокую.

В числе проблем этой сферы выделены следующие:

• установление ограничений конституционных прав граждан нормативными актами органов госвласти субъектов РФ в нарушение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, закрепляющей, что основные права граждан могут быть ограничены только федеральным законом;
• дополнительные трудности для лиц старшего поколения и других категорий граждан, вызванные необходимостью активного взаимодействия с интернет-ресурсами;
• недостаточный уровень защиты персональных данных (незащищенность каналов связи, использование иностранных серверов для хранения персональных данных и т. п.) и несоответствие ряда технологий законодательству об охране персональных данных (в части согласия на обработку данных, включая невозможность его отзыва);
• нестабильность работы мобильных приложений, повлекшая значительное количество ошибочно выписанных штрафов;
• несоразмерность ограничительных мер по сравнению с иными случаями ограничения свободы передвижения (например, при домашнем аресте прогулки возле дома разрешаются, а при режиме самоизоляции – нет);
• возможность дальнейшего использования цифровых профилей граждан по окончании пандемии.

"Для минимизации указанных рисков необходимо инициировать серьезную общественную дискуссию о допустимости вмешательства государства в частную жизнь граждан посредством формирования и использования их цифровых профилей. При этом недопустимо использование технологий цифрового контроля в целях воспитания и "улучшения морального облика россиян", – считают в СПЧ.

Семейно-бытовое насилие в период пандемии

Период пандемии выявил существенные недочеты и в этой сфере. Так, государственные организации соцобслуживания для жертв домашнего насилия приостановили работу по предоставлению убежища жертвам домашнего насилия. При этом возникла экономическая зависимость жертв насилия, которая снизила их мотивацию обращаться в правоохранительные органы. Также, если в доэпидемический период не утратившая социальных связей жертва насилия могла самодистанцироваться от причинителя насилия, перебравшись к родственниками или друзьям, то в условиях самоизоляции такая возможность отсутствовала. Поэтому СПЧ призывает на случай "второй волны" продумать механизмы защиты жертв насилия – например, рассмотреть возможность предоставления им временного убежища в пустующем гостиничном фонде, выделив на это необходимые средства из бюджета.

Организация дистанционного образования, права обучающихся и преподавателей

Вынужденный перевод студентов вузов на дистанционное обучение породил ряд проблем как в части соблюдения прав преподавателей, выразившехся в увеличении продолжительности рабочего дня и возможном сокращении преподавательских ставок из-за изменения условий работы, так и прав студентов, многие из которых потеряли работу, а некоторые (например, студенты медицинских, инженерных и творческих специальностей) не могли нормально продолжать обучение, так как образовательный процесс включает важнейшие практические элементы. Проявились и проблемы содержательной части занятий – уклонение преподавателей от разъяснения материала, недостаточно ясные формулировки заданий, перегрузка серверов вузов, фактическая подмена онлайн-лекций пересылкой материалов для самостоятельного чтения студентами. В связи с этим СПЧ рекомендует Минобрнауки России:

• увеличить число бюджетных мест в вузах для студентов, обучавшихся на платной основе и потерявших работу в результате пандемии (или предоставить нуждающимся студентам отсрочку в оплате обучения сроком до года);
• организовать в начале следующего учебного года дополнительные сессии для студентов, которые по ряду причин не смогли встроиться в процесс дистанционного обучения;
• организовать в вузах горячие линии с руководством по вопросам обучения в период пандемии;
• поддерживать межвузовский обмен лекционными материалами для расширения кругозора студентов;
• разработать пакет мер поддержки студентов, включающий в себя выплату повышенной стипендии в период пандемии, субсидирование кредитных ставок на приобретение компьютерной техники, прямое субсидирование стоимости проживания в общежитиях и иные меры;
• рекомендовать вузам предоставить преподавателям, не имеющим полноценной возможности удаленной работы, право приезжать в вузы и работать на компьютерах работодателя (с компенсацией проезда к месту работы и обратно на такси, выдачей СИЗ и т. п.).
• СПЧ также инициирует рассмотрение Правительством РФ вопроса о распространении мер поддержки, предусмотренных для детей в возрасте от 3 до 16 лет, на подростков 16-18 лет.

Что касается предложений по поводу замены традиционной формы образования – очной, на дистанционную, то здесь члены СПЧ согласны с Президентом РФ Владимиром Путиным, который считает "откровенной провокацией все слухи и вбросы о том, что дистанционное образование полностью заменит или вытеснит очное и что будут закрыты традиционные школы и университеты".

Оказание онкологической помощи в период пандемии

Из-за пандемии была приостановлена плановая госпитализация больных с онкологией, возникли сложности с закупкой и распределением обезболивающих препаратов, незарегистрированных лекарств. Поэтому СПЧ призывает не только как можно скорее возобновить оказание онкологической и другой плановой медпомощи в прежних объемах, но и далее развивать службу надомного обслуживания онкобольных, в частности, по максимуму переводить услуги в электронный формат и активнее внедрять телемедицинские технологии.

Совет рекомендует Минздраву России оперативно возобновить оказание онкологической и другой плановой медицинской помощи в прежних объемах при соблюдении противоэпидемиологических мер. Также СПЧ считает необходимым проанализировать последствия мобилизации системы здравоохранения для борьбы с COVID-19. Заместитель председателя СПЧ Ирина Киркора считает целесообразным дополнительно проработать вопрос распространения правил дистанционной продажи лекарств на рецептурные лекарства при условии установления специфических требований и усиленного контроля за их доставкой гражданам. В свою очередь, председатель Комиссии СПЧ по трудовым и пенсионным правам Борис Кравченко предлагает рассмотреть перспективы ратификации в России Конвенции МОТ № 190 "Об искоренении насилия и домогательств в сфере труда", принятой 21 июня 2019 года, включая возможность имплементации ее положений в российское законодательство.

Трудовые права и права мигрантов

"Мы находимся в самом разгаре кризиса в трудовой сфере, связанного с падением доходов российских граждан, ростом безработицы и т. д., и этот кризис будет развиваться еще долго", – отметил Борис Кравченко. Проблемы в части соблюдения трудовых прав граждан проявились в отсутствии эффективных механизмов обжалования нарушений в области трудовых прав (медленном реагировании контролирующих органов на жалобы, отсутствии или неэффективности системы выездных и документарных проверок по обращениям работников), сокращении зарплат и численности работников из-за последствий экономического кризиса, обеспечении работников СИЗ за их счет. Кроме того, имели место нарушения трудовых прав педагогов – при принуждении к разрыву отпуска в связи с переносом экзаменов и обязательным участием в ГИА, медработников – включая дефицит кадров в учреждениях здравоохранения, сложности с процедурой начисления дополнительных надбавок, трудовых мигрантов – трудности с возвращением на родину мигрантов и выдворением за пределы РФ лиц, нарушивших миграционное законодательство, а также существование ограничений в предоставлении им медпомощи.

Избирательные права и право на участие в управлении делами государства

СПЧ в целом приветствует использование новых форм и методов участия в электоральных процедурах (дистанционное голосование, увеличение времени голосования, расширение мест голосования с выездом к избирателям, упрощение избирательных процедур для минимизации контактов) в целях обеспечения избирательных прав в период сохраняющихся ограничений. Но эти процедуры, по мнению членов Совета, не должны ставить под сомнение основополагающие принципы проведения демократических процедур (всеобщие, свободные, открытые, гласные, несфальсифицированные выборы при тайном голосовании и равенстве участников).

В связи с этим СПЧ предлагает уточнить порядок: ведения предвыборной агитации в период приостановления избирательной кампании; исполнения обязательств по заключенным договорам, связанным с проведением избирательной кампании, в том числе с предвыборной агитацией, возможностью/невозможностью расторжения договора в связи с решением госоргана; использования средств избирательного фонда, связанных с выплатами по обязательствам, заключенным до приостановления избирательной кампании; исчисления нормативно закрепленных сроков осуществления избирательных действий, в том числе носящих пресекательный характер; осуществления мероприятий по выдвижению кандидатов, в том числе допустимость проведения заочных съездов, конференций, собраний и других мероприятий; действий при подаче избирателями заявлений (обращений) о голосовании по месту нахождения избирателя, голосовании вне помещения для голосования, получении открепительного удостоверения, досрочном голосовании.

Права лиц, находящихся в местах принудительного содержания

По инициативе СПЧ была минимизирована практика избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, в мае текущего года сократилось количество случаев избрания меры пресечения в виде ареста. Однако в целом ситуация в местах принудительного содержания показала, что там фактически отсутствуют условия для соблюдения социальной дистанции, нет полноценной возможности для участия подозреваемых и обвиняемых в судебных заседаниях в режиме видео-конференц-связи, действуют ограничения в части приема посылок и передач, прогулок и т. п. "Отмеченные проблемы требуют детального нормативного урегулирования на случай повторения эпидемиологической волны", – считают в СПЧ. Хотя, по словам Председателя СПЧ Валерия Фадеева, уровень заболевания COVID-19 в учреждениях ФСИН РФ оказался ниже, чем в среднем по России, а случаев смерти от этого заболевания среди заключенных не выявлено.

Права лиц без определенного места жительства

Бездомные являются группой риска по отношению к COVID-19, так как обладают ослабленным иммунитетом (в силу плохого питания и пораженности хроническими заболеваниями) и лишены возможности соблюдения элементарных гигиенических мер. Так, в учреждениях временного пребывания бездомных из-за нормативов площади на человека не могут быть выполнены условия по соблюдению социальной дистанции, а НКО, оказывающие помощь бездомным, в период пандемии ощутили проблемы как финансового (возросшие расходы на СИЗ), так и организационного (необходимость организации легального передвижения волонтеров) характера. "Несмотря на отмеченную остроту проблемы, ни одного федерального нормативного правового акта, в котором упоминались бы бездомные, за период пандемии принято не было", – констатирует СПЧ. Поэтому Совет сформировал перечень мер, необходимых для снижения распространения коронавирусной инфекции среди бездомных. В их числе:

• снижение числа новых бездомных путем приостановления практики выселения граждан в судебном порядке из единственного жилого помещения на период пандемии;
• усиление контроля за соблюдением санитарных норм в учреждениях временного пребывания для бездомных, рассмотрение вопроса об открытии дополнительных учреждений;
• организация сплошного тестирования бездомных, проживающих в социальных учреждениях, на COVID-19 или антитела к нему;
• оказание содействия благотворительным организациям, оказывающим помощь бездомным, в приобретении СИЗ, бесконтактных термометров и других необходимых устройств.

Право на свободу совести и вероисповедания

"Очевидно, что пандемия не обходит стороной храмы, монастыри, воскресные школы и другие места, связанные с религией. Но запрет на посещение таких мест должен исходить от религиозных властей, а не от светских", – подчеркивается в докладе. Отмечается, что законодательство РФ гарантирует гражданам свободу вероисповедания, включая право каждого совместно с другими исповедовать любую религию, в том числе совершать богослужения и иные религиозные обряды. Такое право в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено в целях защиты здоровья граждан только федеральным законом и не может быть ограничено в условиях чрезвычайного положения. Поэтому СПЧ призывает государство и религиозные организации к содержательному диалогу по данному вопросу. "Здесь надо искать правильный тон отношений, нельзя командовать церковью, надо рекомендовать, договариваться. Нужны деликатные отношения между церковью и институтами власти", – подчеркнул Фадеев.

Вопросы похоронного дела

В части корректировки порядка захоронения умерших в период пандемии СПЧ осуждает решение Роспотребнадзора о похоронах умерших от COVID-19 в закрытых гробах с запретом на вскрытие гроба. "Вирус живет в мертвом теле? Мертвое тело нельзя обработать так, чтобы там не было вирусов, и чтобы хотя бы на социальной дистанции попрощаться с близким? Мне кажется, это перебор", – заявил Валерий Фадеев. Совет считает такую меру избыточной, отмечая, что для обеспечения безопасности здоровья родственников вполне достаточно проведения предварительной санитарной обработки тела и одежды умершего в сочетании с ограничением числа участников похорон и соблюдением дистанции между ними. Вместе с тем, возможна организация по желанию родственников онлайн-трансляции церемоний захоронения.
Совет рекомендует Роспотребнадзору разработать официальные разъяснения, касающиеся факторов риска при проведении церемонии похорон погибших от COVID-19 лиц, а также составить регламент организации похоронных церемоний во время эпидемий.

Оценка адекватности ограничительных мер

Проанализировав обращения граждан, которым были выписаны административные штрафы на основании данных мобильного приложения "Социальный мониторинг", необоснованно начислены штрафы по данным с камер видеофиксации из-за отмены ранее выписанного рабочего пропуска или допущенных ошибок при его оформлении, СПЧ пришел к выводу о целесообразности отмены таких штрафов. Во-первых, закрепленный в КоАП перечень административных правонарушений, которые могут быть зафиксированы посредством автономно работающих видеокамер, не включает случаи нарушения самоизоляции. Во-вторых, Валерий Фадеев считает, что если целью введения штрафов было снижение случаев нарушения самоизоляции, то их отмена уже никак на эту цель не повлияет. Поэтому он признает целесообразным отменить в досудебном порядке не только те штрафы, которые были начислены в результате сбоев приложения "Социальный мониторинг", но и все другие штрафы за нарушение самоизоляции, если эти случаи не повлекли негативных последствий (например, в результате самовольного покидания места жительства произошло заражение другого человека).

Предлагаемое решение может быть оформлено путем издания Госдумой акта об административной амнистии. "Такая амнистия не имеет прецедентов в российской истории, однако полностью соответствует Конституции РФ и не противоречит административному законодательству", – уверены в СПЧ.

Оказание мер поддержки субъектам предпринимательской деятельности

В докладе перечислены три группы способов поддержки бизнеса со стороны правительства: фискальный (снижение налоговой нагрузки, отсрочка налоговых платежей и перенос сроков сдачи отчетности), дерегулирование (снижение административной нагрузки на бизнес со стороны контрольно-надзорных органов), прямые денежные вливания (помощь с инвестициями, помощь в поддержании уровня зарплат, льготные кредиты и субсидии). По оценкам экспертов, из Фонда национального благосостояния, который на начало пандемии составлял около 12-14 трлн руб., на поддержку предпринимателей было использовано не более 2,5-3 трлн руб.

Также в документе проанализированы результаты опросов предпринимателей относительно мер господдержки в условиях пандемии и предложения бизнес-сообщества. В целом СПЧ подчеркнул, что в России по сравнению с другими крупными странами коммуникация между бизнесом и властью по антикризисным вопросам была выстроена более масштабно и оперативно.

СПЧ выражает надежду на то, что даже если будет вторая волна пандемии, введения мер по приостановке экономической деятельности больше не потребуется, так как изначально закрытие предприятий преследовало цель дать время системе здравоохранения подготовиться к принятию массового числа заболевших. Коечный фонд уже расширен, произведены и закуплены аппараты ИВЛ, поэтому экономика сможет продолжать работать вне зависимости от пандемии.

Оказание мер поддержки НКО

Снижение финансирования НКО за счет уменьшения на 50-70% объема пожертвований от физических и юридических лиц и доходов от собственной деятельности, а также отсутствие мер государственной поддержки на начальном этапе пандемии привело к существенному сокращению (более, чем в 10 раз) числа благополучателей НКО. Многие НКО были вынуждены серьезно сократить штат сотрудников, был приостановлен и ряд видов деятельности НКО в сфере реабилитации, прерывать которую нежелательно.

Члены СПЧ считают, что в решении указанных проблем может помочь предоставление НКО: прямой финансовой поддержки для пополнения фонда оплаты труда, организации дистанционной работы и оплаты аренды помещений либо освобождение от арендной платы в случае аренды государственного и муниципального имущества; отсрочки по оплате коммунальных платежей; отсрочки по налогам и сборам; прямой материальной помощи благополучателям в виде продуктов, лекарств и т. п. Также они призывают запустить "горячие линии", по которым будет проводиться консультирование НКО по юридическим вопросам, а также будут оперативно решаться проблемы благополучателей. Ранее Совет выступал с идеей на период пандемии приравнять НКО к субъектам малого и среднего предпринимательства в части мер господдержки. "В этом смысле мы рассматриваем не только выпуск после каждой встречи с Президентом РФ постановлений, но, возможно, и закрепление такой нормы, при которой социальное предприятие, МСБ (коммерческие организации, осуществляющие профильную деятельность), получая поддержку, автоматически распространяют эти меры на НКО", – отметила член СПЧ Светлана Маковецкая.

Оказание помощи соотечественникам, находящимся за рубежом

Наконец, Совет обеспокоен и судьбой россиян, которые в период начала пандемии оказались за рубежом. Для помощи в разъяснении вопросов возвращения их на родину был запущен отдельный раздел на сайте "Горячей линии" СПЧ и АЮР по мерам поддержки из-за пандемии коронавируса. В нем собраны контакты профильных подразделений МИД России, порядок регистрации на "вывозные рейсы", условия получения материальной помощи и другая полезная информация.
Жалобы соотечественников касались сбоев в обработке заявлений, медленного рассмотрения обращений, сложностей в заполнении предлагаемых форм, несвоевременного получения финансовой поддержки, а также неготовности регионов обеспечить необходимые условия для самоизоляции россиян по возвращении в страну. Проблемы, выявленные в результате обращений граждан на горячую линию, обобщались, и соответствующие рекомендации направлялись в Правительство РФ.

***
"Уроки периода изоляции поставили как оперативные, так и системные задачи повышения защищенности отдельных категорий граждан. Как показала практика, проблемы соблюдения прав человека в период пандемии не снимаются, что, в свою очередь, требует повышения роли правозащитных институтов, как государственных, так и негосударственных, включения их в составы оперативных штабов", – отмечается в докладе. И здесь члены СПЧ считают крайне важным продолжить проводить детальный анализ работы всех государственных механизмов в условиях пандемии с тем, чтобы оценить их влияние на основные права человека.

Результаты такой работы могут пригодиться в принятии более скоординированных и эффективных решений на случай повторного всплеска заболеваемости коронавирусом в России. Члены Совета готовы к тесному взаимодействию с федеральными и региональными органами власти в части реализации сформированных в докладе рекомендаций.

_____________________________

¹ С текстом доклада СПЧ "Уроки эпидемии с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина" можно ознакомиться на официальном сайте СПЧ (http://www.president-sovet.ru/presscenter/news/read/6349/).