ВС РФ "прореживает" бланкетные региональные нормы об ответственности за несоблюдение муниципальных правил благоустройства

valzan / Depositphotos.com

В КоАП многих субъектов РФ содержатся нормы об административной ответственности за несоблюдение любых (всех) Правил благоустройства, установленных муниципальными образованиями "своего" региона без уточнения, что именно это за правила. Верховный Суд Российской Федерации полагает, что эти нормы – как слишком неконкретные и двусмысленные – влекут неясность и неоднозначное толкование, поскольку невозможно установить за нарушение каких именно правил законодателем субъекта РФ вводится административная ответственность. А значит, такие нормы и не должны действовать (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 10 октября 2018 г. № 70-АПГ18-4).

ВС РФ последовательно отстаивает эту позицию уже несколько лет; только за прошедший год он рассмотрел более 10 подобных дел (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 10 октября 2018 г. № 74-АПГ18-6).

Как правило, заявителями в них выступают хозяйствующие субъекты, которые уже поплатились за неисполнение местных Правил благоустройства, и часто оспаривают одновременно и региональную норму, и сами местные Правила.

Напомним, такие Правила могут устанавливать свои "местечковые" требования, например:

• снег должны быть убран или сдвинут до 10 часов утра. Или до 9. Или до 8;
• собственники зданий должны убирать не только свою территорию, но и три метра прилегающей муниципальной. Или пять. Или десять. Или не должны;
• сосульки с крыш должны сбиваться ежедневно. Или по мере необходимости. Или немедленно, как только образуются;
• снежные валы на тротуарах формировать нельзя. Или можно, но на широких;
• посыпать гололед солью нельзя. Или можно, но лишь в исключительных случаях. Или можно, но лишь в составе песко-соляной смеси. Или можно, но только перед тем, как его начнут скалывать;
• убирать снег нужно, если его толщина достигла 2 см. Или 3 см. Или не позднее 20 минут от начала снегопада. Или каждые три часа;
• и тому подобные.

Причем обычно значительная часть предписаний из Правил благоустройства просто "переписана" из федеральных актов.

В рассматриваемых делах региональные суды и ВС РФ безжалостны к региональному закону и лояльны к муниципальным Правилам благоустройства.

В частности, нормы региональных законов о наказании "за благоустройство" признают недействующими, поскольку:

• в спорной норме не сформулирована объективная сторона административного правонарушения – норма отсылает к Правилам благоустройства, утвержденным органами местного самоуправления, которые могут содержать различные, а зачастую и противоположные обязанности (Определение ВС РФ от 19 сентября 2018 г. № 46-АПГ18-22);
• регион использовал сложный способ отсылки: не к конкретному правовому акту, а к целому ряду муниципальных нормативных правовых актов, что нарушает (ч. 1 ст.1.4 КоАП РФ) принцип равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта РФ (Определение ВС РФ от 10 октября 2018 г. № 74-АПГ18-6);
• может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта РФ, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания (Определения ВС РФ от 10 октября 2018 г. № 70-АПГ18-4 и № 74-АПГ18-6);
• спорная норма является по своей юридической конструкции бланкетной, и значит, не несет достаточной и необходимой информации о муниципальных правовых актах. Следовательно, невозможно сделать однозначный вывод о том, что за какое именно нарушение вводится административная ответственность, что влечет правовую неопределенность (Определения ВС РФ от 19 сентября 2018 г. № 46-АПГ18-22, от 11 декабря 2017 г. № 45-АПГ17-18, от 31 августа 2016 г. № 31-АПГ16-5).
• спорная норма не отвечают требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к юридико-технической конструкции правовой нормы, имея в виду требования определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулирования (ст. 19 Конституции РФ), а также ст. 1.1 КоАП РФ, из содержания которой следует основополагающее правило о необходимости установления непосредственно в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия) и конкретизации материального основания административной ответственности в законе об административных правонарушениях субъекта РФ, а не в отсылочном акте (Определения ВС РФ от 10 октября 2018 г. № 70-АПГ18-4 и № 74-АПГ18-6, от 24 июня 2015 г. № 71-АПГ15-3).

Сами Правила благоустройства – пока они ничему не противоречат – могут быть напичканы федеральными цитатами:

• Правила благоустройства являются простой компиляцией санитарно-эпидемиологических, технических, градостроительных, экологических и иных требований (федеральных) и не устанавливают административную ответственность за нарушение "самих себя" (Определения ВС РФ от 10 октября 2018 г. № 70-АПГ18-4, от 30 августа 2017 г. № 11-АПГ17-18, от 31 августа 2016 г. № 31-АПГ16-5);
• дублирование, воспроизведение в Правилах благоустройства предписаний федеральных НПА не свидетельствует о незаконности муниципального правового акта (Определения ВС РФ от 10 октября 2018 г. № 70-АПГ18-4, от 3 октября 2018 г. № 82-АПГ18-6, от 26 сентября 2018 г. № 19-АПГ18-7, п. 18 постановления Пленума ВС РФ Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48).

Конкретные оспариваемые положения Правил благоустройства могут признать недействующими, только если они противоречат федеральным правилам (Определение ВС РФ от 22 августа 2018 г. № 34-АПГ18-7), например:

• требуют убирать муниципальную территорию, которая прилегает к частным зданиям, строениям, сооружениям, земельным участкам. Такая муниципальная норма противоречит ст. 210 Гражданского кодекса, которая допускает, что бремя содержания имущества может нести и не его собственник, но только если это предусмотрено договором или федеральным законом, но никак не муниципальным актом (Определения ВС РФ от 17 апреля 2018 г. № 50-КГ18-6 и № 50-КГ18-7, от 20 декабря 2017 г. № 56-АПГ17-21, от 3 октября 2018 г. № 47-АПГ18-4). Правда, муниципалитет может "вывернуться", если предусмотрит, что такая уборка проводится лишь по "соглашению" администрации и собственников (Определение ВС РФ от 15 ноября 2017 г. № 48-АПГ17-16);
• устанавливает меру принуждения, то есть одну из форм юридической ответственности, что действующим законодательством к полномочиям органов местного самоуправления не отнесено (Определение ВС РФ от 10 октября 2018 г. № 74-АПГ18-7).

Но даже и не согласующиеся с федеральными нормами Правила благоустройства могут "не тронуть", если они введены в целях обеспечения безопасности граждан (Определение ВС РФ от 26 сентября 2018 г. № 19-АПГ18-7).

Однако пока норма не оспорена в суде – она действует, и штраф за ее неисполнение является абсолютно законным. Поэтому всем, кто боится получить наказание за "утренние" сосульки или снег на "приданной" территории, есть смысл заранее обратиться в суд за оспариванием бланкетной региональной нормы: оспаривать ее после штрафа практически бессмысленно. Ведь закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность распространяется лишь на тех нарушителей, которые не успели уплатить штраф или претерпеть иное наложенное наказание. А к моменту вступления в законную силу решения суда штраф уже, скорее всего, будет уплачен.