Есть ли предел у полномочий органов прокуратуры при проверках НКО?

В последнее время высказывается много идей об изменении законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций (НКО). В частности, предлагается разделить НКО на социально ориентированные и политические, причем первым планируется предоставлять дополнительные меры господдержки, а вот вторые могут получить ужесточение требований к своей деятельности. В принципе это предложение соответствует сложившейся на сегодняшний день ситуации: расширение перечня НКО, имеющих право на господдержку, и в то же время определенное ограничение деятельности НКО политических (например, запрет на финансирование НКО – иностранными агентами политических партий). Тем не менее подобные ограничения не должны ущемлять права граждан на объединение.  

Это в очередной раз подтвердил КС РФ, проверив законность обширных полномочий прокуратуры при проведении проверок НКО, – его позиция закреплена в Постановлении КС РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П (далее – Постановление). Разберемся с тем, что можно, а что нельзя делать прокурорам при проведении проверочных мероприятий в отношении НКО.

Фабула дела 

Поводом для вынесения Постановления стало обращение в КС РФ межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское,благотворительного и правозащитного общества "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие" и ее председателя – гражданки С.А. Ганнушкиной (коллективная жалоба), а также межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр" и регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан. Все они просили Суд проверить на соответствие Конституции РФ следующие нормы (далее – оспариваемые положения) Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее – закон о прокуратуре):

• п. 1 ст. 6, который устанавливает обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, в установленный срок;
• п. 2 ст. 21, закрепляющий, что проверки исполнения законов организациями проводятся на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах их нарушения, и при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы;
• п. 1 ст. 22, согласно которому прокуроры по предъявлении служебного удостоверения могут, в частности, беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых органов, изучать в свободном доступе их документы и материалы и требовать от руководителей или других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. 

Указанные НКО в своих жалобах отмечали, что в 2012-2014 годах они подверглись многочисленным проверкам органов прокуратуры, Минюста и ФНС России, и эти проверки мешали нормальному их функционированию. Организации посчитали многократное представление копий одних и тех же документов для проверок обременительным, а устанавливаемые прокуратурой для их представления сроки – слишком короткими. Также они заявили, что недостаточность сроков влечет за собой невозможность исполнить эту обязанность своевременно, в результате чего руководители организаций привлекаются к административной ответственности, а при обжаловании действий прокуроров в суд судьи встают на сторону органов прокуратуры. 

Рассмотрим подробнее, каким образом были организованы проверки организаций. 

Общественные организации "Правозащитный центр "Мемориал", "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал" и "Гражданское содействие". В марте-апреле 2013 года в рамках проверки исполнения законодательства, проводимой прокуратурой г. Москвы с участием сотрудников Минюста, МВД и ФНС России, руководителям этих НКО были направлены требования о представлении учредительных и уставных документов, сведений об учредителях и других документов, касающихся деятельности организаций за проверяемый период, в том числе – об источниках поступления средств, их расходовании и использовании иного имущества, полученных для осуществления деятельности.

Указанные НКО оспорили решения прокуратуры по проведению проверки, однако Замоскворецкий районный суд г. Москвы отказал им в удовлетворении заявлений (решения от 24 мая 2013 г. и от 10 июля 2013 г., оставленные без изменения судами вышестоящих инстанций). Более того, председатель организации "Гражданское содействие" была привлечена к административной ответственности за невыполнение требований прокурора на основании ст. 17.7 КоАП РФ (постановление мирового судьи судебного участка № 367 Тверского района г. Москвы от 19 июня 2013 г.; оставлено без изменения вышестоящим судом).

Суды постановили, что проверки данных организаций были проведены на основании информации их официальных сайтов, которая свидетельствовала о возможных нарушениях требований законодательства об НКО – иностранных агентах. При этом запрошенные прокурорами документы не выходили за рамки предмета проверок, установленного ст. 22 закона о прокуратуре, а требование об их представлении дополнительно не обременяло организации и не требовало материальных затрат.

Ассоциация "АГОРА". В отношении данной организации в 2013-2014 годах прокуратурой Республики Татарстан было проведено пять проверок, три из которых – на предмет соблюдения законодательства об НКО – иностранных агентах. Организация обжаловала действия прокуратуры в суд после того, как в ходе последней проверки в ее адрес было направлено требование представить в течение четырех дней тексты ряда документов, в том числе переведенных на русский язык соглашений с иностранными организациями о пожертвованиях на реализацию соответствующих проектов и отчетов об их реализации. Вахитовский районный суд города Казани отказал в удовлетворении требований организации (решение от 14 мая 2014 г., оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции). Свое решение он объяснил тем, что проверки проводились по разным основаниям, а именно на основании получения прокуратурой информации о поступлении на счета организации денежных средств из иностранных источников, сведений о ее политической деятельности (по результатам интернет-мониторинга), а также заявления гражданина о проверке законности образовательной деятельности организации в рамках одного из проектов. Именно это, по мнению суда, обусловило пересечение проверок по времени и предъявление совпадающих требований о представлении документов, а срок для их представления являлся достаточным и разумным. Суд согласился с тем, что неразъяснение сроков и предмета проверки, прав и обязанностей проверяемой организации и проверяющих является нарушением, но назвал его несущественным и не могущим быть основанием для признания проверки незаконной.

Организация "Забайкальский правозащитный центр". В феврале 2012 года Управление Минюста России по Забайкальскому краю провело плановую проверку ее деятельности за 2010-2011 годы и не выявило никаких нарушений. 21 марта 2013 года прокуратура Ингодинского района г. Читы в рамках проверки исполнения данной организацией законодательства за аналогичный период направила ее директору требование о представлении в срок до 28 марта того же года ряда документов. 

Необходимо было направить на проверку учредительные и уставные документы, сведения об источниках поступления денежных средств и имущества с кратким анализом их расходования, а также сведения об участии организации в политической деятельности. Директор НКО посчитал требования прокуратуры незаконными и не представил данные материалы, в связи с чем был привлечен к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ (постановление мирового судьи судебного участка № 1 Центрального района г. Читы от 16 мая 2013 г.; оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции).

Общественный фонд "Международный стандарт". Его директор также была привлечена к ответственности по ст. 17. КоАП РФ за неисполнение требования прокуратуры Советского района г. Уфы о представлении материалов, в том числе учредительных и уставных документов, штатного расписания, копий трудовых договоров с работниками, информации об источниках поступления в 2010-2012 годах денежных средств, их государственной принадлежности, целевом назначении и расходовании. Соответствующее требование было направлено организации 27 марта 2013 года, а представить документы необходимо было в срок до 29 марта 2013 года. 

Вынесший соответствующее постановление мировой судья судебного участка № 1 по Демскому району г. Уфы (оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции) отметил, что предъявленные прокуратурой требования о представлении документов, в том числе первичных бухгалтерских, для проверки исполнения законодательства о противодействии экстремизму являются законными и обоснованными. При этом осуществлению контрольных мероприятий не препятствует проведенная в феврале 2013 года Управлением Минюста России по Республике Башкортостан плановая проверка деятельности фонда за 2010-2012 годы (не выявившая нарушений), поскольку деятельность прокуратуры не заменяет деятельность других госорганов.

Часть, в которой оспариваемые положения соответствуют Конституции РФ  

КС РФ напомнил, что общественные объединения, свобода деятельности и равенство перед законом которых гарантированы ст. 19 и ст. 30 Конституции РФ, самостоятельно выбирают формы и методы реализации поставленных перед ними задач, а органы власти не вправе произвольно вмешиваться в их деятельность. При этом федеральный законодатель может ограничивать право на объединение, как и другие права граждан, если это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Создание же общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, разумеется, запрещено (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ). Таким образом, федеральный законодатель должен, с одной стороны, создавать надлежащие условия для того, чтобы объединения граждан могли эффективно защищать свои права и законные интересы, а с другой – обеспечивать соблюдение ими законодательства, в том числе путем введения механизмов государственного контроля (надзора).

Основная задача органов прокуратуры в нашей стране – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России (п. 1 ст. 1 закона о прокуратуре). Несмотря на то что большинство прописанных в законе о прокуратуре функций ведомства относятся к сферам уголовного процесса и производства по делам об административных правонарушениях (п. 2 ст. 1 закона о прокуратуре), прокурорский надзор не ограничивается только ими, поскольку органы прокуратуры должны рассматривать все поступающие к ним заявления и жалобы, содержащие сведения о нарушении законов (ст. 10 закона о прокуратуре).

КС РФ подчеркнул, что, поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные госорганы (п. 2 ст. 21 закона о прокуратуре), прокурорский надзор носит вневедомственный и межотраслевой характер и распространяется даже на те сферы общественных отношений, для которых предусмотрен специальный государственный контроль, в том числе на деятельность НКО (абз. 5 п. 3 Постановления). Специальный контроль за деятельностью НКО в настоящее время осуществляет Минюст России (п. 4.1 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее – закон об НКО), постановление Правительства РФ от 11 июля 2012 года № 705 "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций"). Одной из задач этого контроля является обеспечение прозрачности деятельности НКО – иностранных агентов, участвующих в политической жизни России путем оказания воздействия, в том числе за счет формирования общественного мнения, на принимаемые госорганами решения (Постановление КС РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П).

Как ранее отмечал КС РФ, при установлении конкретного соотношения и разграничения федерального государственного надзора за деятельностью НКО и прокурорского надзора за исполнением ими законов не должны создаваться необоснованные и непреодолимые препятствия для их функционирования (Постановление КС РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П, Определение КС РФ от 28 июня 2012 г. № 1251-О). Сами по себе контрольные мероприятия, конечно, не должны восприниматься как ограничение прав и свобод граждан, однако при их реализации на проверяемых субъектов могут быть наложены дополнительные обременения, затрудняющие их деятельность. Такое негативное воздействие необходимо минимизировать, считает Суд (абз. 6 п. 4 Постановления).

Стоит отметить, что заявители по делу оспаривали не столько широту полномочий прокуроров, которые могут в том числе инициировать приостановление деятельности или ликвидацию общественных объединений (ст. 42-44 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", далее – закон об общественных объединениях) и обращаться в суд с заявлением о ликвидации НКО (п. 1.1 ст. 18 закона об НКО), сколько правовую определенность оснований и условий осуществления прокурорских проверок (точнее, неопределенность в силу отсутствия нормативно закрепленного порядка их проведения).

КС РФ подчеркнул, что надзорная деятельности прокуратуры регулируется не только законом о прокуратуре, но и связанными с ним федеральными законами и подзаконными нормативными актами. Так, например, ответ на вопрос о том, могут ли органы прокуратуры реагировать на сведения о нарушениях законодательства не только из поступивших к ним заявлений, жалоб и иных обращений, содержится в приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 года № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (далее – Приказ). В нем сказано, что поводами для прокурорских проверок являются не только конкретные обращения граждан и должностных лиц, но и сообщения СМИ, материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, правоприменительной практики и др. (п. 6 Приказа).

Таким образом, можно предположить, что основанием для прокурорской проверки могут стать и данные, полученные при проведении проверки организации Минюстом России. При этом, по мнению Суда, в каждом случае, когда органы прокуратуры получают сведения о нарушении законодательства конкретной организацией, они обязаны обратиться в министерство за имеющимися в его распоряжении данными об этой организации (абз. 4 п. 5.2 Постановления). 

Еще один важный момент, на который обратил внимание КС РФ, – недопустимость выхода прокуроров за пределы проверки (за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов), в том числе запроса дополнительных материалов, помимо тех, которые необходимы для подтверждения или опровержения сведений о нарушениях закона организацией. Кроме того, не должны запрашиваться и документы, находящиеся в открытом доступе. Напомним, НКО не только представляют информацию о своей деятельности в Минюст России, налоговые органы и Росстат, но и публикуют в Интернете или в СМИ ежегодный (а НКО – иностранные агенты – полугодовой) отчет о своей деятельности (ст. 32 закона об НКО, ст. 21 и ст. 29 закона об общественных объединениях). Таким образом, прокуроры могут требовать только те документы, которые не могут быть получены у других госорганов или из открытых источников.

Что касается претензии заявителей к неоднократности прокурорских проверок, то установить какое-либо точное их количество невозможно, поскольку они проводятся по конкретным сведениям о нарушении законодательства. В противном случае ни о каком своевременном реагировании на эти сообщения со стороны прокуратуры не могло бы идти речи. При этом, в случае установления фактов нарушения законодательства, проведение по прошествии разумного срока еще одной проверки – чтобы понять, устранены ли они – является вполне разумным и закономерным действием. Организации не должны расценивать ее как еще одну проверку по одному и тому же предмету. Соответственно, и органы прокуратуры должны проверять только лишь факт устранения нарушений, а не проводить проверочные действия повторно (абз. 3-4 п. 5.4 Постановления).

Недовольство заявителей привлечением к прокурорским проверкам сотрудников других госорганов КС РФ также счел необоснованным. Он отметил, что служащие, например, Минюста России, привлекаются в качестве специалистов для разрешения возникающих в ходе проверки вопросов о деятельности НКО. Это не наделяет их статусом проверяющих, и, соответственно, не является увеличением числа проверок именно министерством в нарушение закона (абз. 6 п. 5.4 Постановления). Напомним, плановые проверки организаций могут проводиться не чаще, чем раз в три года (ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Однако необходимо обратить внимание на то, что любая прокурорская проверка должна оканчиваться вынесением акта, отражающего ее результаты. Если в ходе ее проведения было подтверждено нарушение законодательства организацией, выносится протест, представление, постановление или предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 23-25.1 закона о прокуратуре). В случае же, когда нарушений выявлено не было, прокурор не освобождается от обязанности вынесения соответствующего акта и доведения его до сведения проверяемой организации. Без принятия такого решения прокурорская проверка не может считаться завершенной, что позволяет прокурору использовать свои властные полномочия в отношении НКО в течение длительного срока (абз. 3 п. 5.5 Постановления).

Таким образом, оспариваемые положения в той части, в которой закрепляют полномочия прокурора требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, обеспечивают выполнение прокуратурой РФ возложенной на нее функции надзора, а потому не противоречат Конституции РФ, заключил Суд.

Часть, в которой оспариваемые положения неконституционны

Тем не менее наделение прокуроров широкими полномочиями в сфере проведения проверок НКО в отсутствие нормативно закрепленной процедуры их проведения действительно создает препятствия для нормальной деятельности организаций, постановил КС РФ. Так, согласно оспариваемым нормам организации обязаны исполнить требования прокурора в установленный срок. За невыполнение этой обязанности организации могут быть привлечены к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, максимальное наказание по которой – штраф в размере от 50 тыс. до 100 тыс. руб. либо приостановление деятельности на срок до 90 суток.

При этом ни длительность срока, ни порядок его исчисления не определены в нормативных актах, поэтому прокуроры самостоятельно устанавливают их в каждом конкретном случае. Таким образом, создается ситуация, когда времени для представления требуемых материалов организации недостаточно, а обжаловать законность установленных прокуратурой сроков она не может из-за отсутствия нормативно закрепленных критериев их определения, и соответственно, не может избежать и административной ответственности. 

Кроме того, не определена законом о прокуратуре и продолжительность проверок, поэтому ее также устанавливает прокурор, исходя, как правило, из результативности проверочных мероприятий. Несмотря на то что проверки НКО в большинстве случаев имеют камеральный (документарный) характер, их продолжительность должна быть ограничена, поскольку определение ее в каждом конкретном случае по усмотрению прокурора препятствует полноценной реализации права граждан на объединение, отметил Суд (абз. 6 п. 6 Постановления). 

Отсутствие указанных сроков в нормативных актах приводит к нарушению требования формальной определенности закона. Поэтому федеральному законодателю надлежит внести изменения в законодательство, регулирующее надзорную деятельность прокуратуры, а именно: определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий и сроки исполнения требований прокурора проверяемыми организациями.

***
До тех пор, пока соответствующие изменения не будут внесены в законодательство, разумность сроков должна будет доказываться прокурорами в суде (если организации будут обжаловать их требования). Что касается дел заявителей, то КС РФ посчитал, что решения по ним подлежат пересмотру в той части, в какой они опирались на толкование оспариваемых положений, признанное в соответствии с Постановлением неконституционным.