Создание российского суда по правам человека: поиск рационального зерна

Kagenmi / Depositphotos.com

10 декабря 2020 года Президент РФ Владимир Путин провел заседание Совета по развитию гражданского общества и правам человека, на котором, в частности, рассматривались вопросы повышения эффективности инструментов защиты прав человека и гуманизации российской судебной системы. Одной из обсуждаемых в ходе мероприятия идей стало предложение, озвученное членом СПЧ Евгением Мысловским, о создании российского суда по правам человека, который должен стать своеобразным "внешним сторожем", призванным усилить контроль за правосудием.

Глава государства в целом признал инициативу правильной, но требующей дополнительной проработки в части финансирования нового института и необходимости внесения соответствующих изменений в российскую судебную систему. Поэтому в перечне поручений по итогам заседания была прописана рекомендация Верховному Суду Российской Федерации совместно с Минюстом России рассмотреть вопрос о целесообразности создания российского суда по правам человека. Соответствующие предложения, если таковые будут, глава государства ожидает к 1 июня текущего года.

Первая попытка системного обсуждения указанной темы на этой неделе была предпринята в Общественной палате Российской Федерации. В дискуссии приняли участие представители ОП РФ, СПЧ, Ассоциации юристов России, ВС РФ, а также Уполномоченный по правам человека в РФ.

Остановимся на ключевых позициях экспертов более подробно.

Предпосылки дискуссии

Российская правовая система насквозь пронизана идеей защиты прав человека. Статья 2 Конституции Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства. В свою очередь, ст. 18 Основного закона закрепляет, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Сопредседатель Ассоциации юристов России Владимир Плигин обратил внимание на содержание самого понятия "права и свободы", которое в данном случае является комплексным, объединяющим и социальные, и личные, и политические права и т. п. Он напомнил, что на защиту прав и свобод человека нацелена деятельность:

• Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации");
• судов общей юрисдикции (ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации") и т. д.

Кроме того, вектор защиты прав и свобод человека и гражданина прослеживается в процессуальных кодексах – ст. 2 Гражданского процессуального кодекса, ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса, ч. 1 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства. А в п. 2 ч. 4 ст. 413 Уголовно-процессуального кодекса и п. 4 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ говорится о том, что установление ЕСПЧ нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в ЕСПЧ, рассматривается в качестве основания для пересмотра дела по новым обстоятельствам. Таким образом, приоритет защиты прав человека очевиден и бесспорен.

Однако на практике имеют место нарушения прав человека, в том числе при осуществлении правосудия. Об этом свидетельствует статистика жалоб, поступающих уполномоченным по правам человека и направляемых в ЕСПЧ. По данным, озвученным Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации Татьяной Москальковой, в 2020 году таких обращений поступило более 44 тыс., из числа которых в отношении деятельности судебной системы, преимущественно – по вопросам деятельности уголовно-процессуального законодательства, – около 12 тыс. Из 621 тыс. принятых судебных решений примерно 1% – обращения к омбудсмену. В целом за 5 лет около 600 раз уполномоченные по правам человека воспользовались своим правом на обращение по вступившим в законную силу судебным решениям в ВС РФ и кассационные суды других уровней (областные, краевые, республиканские). Но уровень удовлетворения ходатайств омбудсменов не достигает даже 10%.

Что касается обращений россиян в ЕСПЧ, то, по данным Минюста России, по числу жалоб на 10 тыс. населения РФ не входит в число лидеров, при этом процент отклоненных ЕСПЧ жалоб против России вследствие их неприемлемости остается достаточно высоким – более 90%. Согласно статистике ЕСПЧ, на конец 2019 года на рассмотрении суда находилось более 15 тыс. жалоб на Россию, в 2020 году количество таких жалоб, принятых к производству, сократилось на 30%. В целом же из 13 645 жалоб, поданных в ЕСПЧ против России с 2000 года, 9594 жалоб были исключены из списка подлежащих рассмотрению, напомнила Москалькова. "Если в ЕСПЧ поступает так много обращений от граждан России, то можно предположить, что российская судебная система здесь не дорабатывает. Если так много россиян считают решения российских судов несправедливыми и обращаются в ЕСПЧ, значит, есть проблема", – считает Председатель СПЧ Валерий Фадеев.

Таким образом, появление предложения о формировании нового правозащитного органа стало адекватной реакцией правозащитников на запросы общества. Заметим, что истоки проблемы, решением которой эксперты видят создание в стране отдельного судебного института, отстаивающего права человека, эксперты связывают с уголовным процессом, поскольку именно там наблюдаются существенные нарушения прав, которые впоследствии приходится отстаивать в вышестоящих инстанциях и в ЕСПЧ. По неофициальным данным, которые упомянул Евгений Мысловский, примерно 30% лиц, содержащихся под стражей, – заложники следственной или судебной ошибок, несправедливо привлеченные к уголовной ответственности.

Первый заместитель председателя Комиссии ОП РФ по экспертизе общественно значимых законопроектов и иных правовых инициатив Артем Кирьянов считает, что важность рассматриваемой темы вытекает из объективности проблем сегодняшнего отношения гражданина и судебной системы, что подтверждается и социологическими исследованиями, и статистикой обращений о нарушении прав.

Все участники круглого стола – как поддерживающие идею создания российского суда по правам человека, так и отвергающие ее – признают, что в настоящее время явно назрела необходимость поиска путей укрепления гарантий прав человека и выработки новых защитных механизмов. И они готовы широко обсуждать эту тему. Хотя, как указал Секретарь Пленума ВС РФ, Председатель Совета судей РФ Виктор Момотов, такая идея не нова, она обсуждалась ранее как в России (в 2012 году), так и в Европе (в 2014-2015 годах). В частности, речь шла о предложении по созданию национальных судов или специальной комиссии, которые бы занимались правами человека. Но эта инициатива не получила поддержки "в связи с вероятностью возникновения множества процедурных проблем, значительными затратами на реализацию этих предложений, а также рисками нарушения единообразия судебной практики".

Направления обсуждения

Поскольку по вопросу поручения Президента РФ в части оценки целесообразности создания российского суда по правам человека дискуссия только началась, многие эксперты еще не выработали четких аргументированных позиций по рассматриваемой теме. Так, например, Валерий Фадеев видит ясность в цели обсуждения вопроса – она заключается в поисках механизмов, повышающих эффективность правоохранительной системы в части защиты прав человека, – но в вариантах развития идеи эксперт гипотетически допускает как принятие решения о формировании российского суда по правам человека в случае обнаружения в таком институте необходимых инструментов защиты, так и формулирование выводов о нецелесообразности его создания и отказе от рассматриваемой идеи.

В свою очередь, Уполномоченный по правам человека в РФ считает целесообразным начать исследование поставленного Президентом РФ вопроса с трех ключевых аспектов:

• сбора эмпирических данных о жалобах на судебную систему (то есть объективно определить "масштаб бедствия" и оценить эффективность работы судебной системы);
• оценки организации судебной деятельности независимыми экспертами, в т. ч. международными органами;
• анализа зарубежного опыта организации системы защиты прав человека.

Первый аспект освещает вышеупомянутая статистка обращений к уполномоченным и в ЕСПЧ. Цифры не пугающие и, по мнению омбудсмена, в целом они показывают, что существующая судебная система достаточно эффективна, она развивается, создавая новые, более прогрессивные, формы. К примеру, положительные результаты принесло создание отдельных апелляционных и кассационных судов, а также применение судебного штрафа (ч. 1 ст. 25.1 УПК РФ) как меры уголовно-правового характера, не влекущей судимости (последнее, в частности, способствовало снижению на 16% количества обращений по судебной системе в 2020 году).

Что касается модели построения системы защиты прав человека в зарубежных странах, то в большинстве государств она традиционно разделена на две части – судебная и внесудебная защита прав человека. Первую представляют суды общей юрисдикции, арбитражные, специализированные суды – например, суд по защите интеллектуальных прав, а вторую – уполномоченные по правам человека (такой институт действует в 104 государствах), общественные палаты. Суды по правам человека, как правило, являются наднациональными органами.

По словам омбудсмена, в рамках судебной защиты только в Канаде имеется именно суд по правам человека как специализированный суд, который больше похож на судебных следователей (он возбуждает расследование по делам только одной категории – дискриминация трудящихся в трудовых отношениях). "В других национальных системах сегодня в тренде – укрепление внесудебных правозащитных механизмов, а именно – омбудсменов", – отметила Татьяна Москалькова.

Сторонники идеи

Надо отметить, что на первом этапе обсуждения темы создания суда по правам человека уже наблюдается перекос баланса мнений в пользу противников этой идеи. Однако есть и эксперты, допускающие возможность ее реализации. К таковым относится член ОП РФ Вадим Виноградов, который считает, что новая судебная инстанция могла бы стать единым органом по разрешению конкретных споров, связанных с восстановлением нарушенных прав, вызванных действиями (бездействием) государственных органов и организаций.

Согласно положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод ЕСПЧ может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты. По мнению общественника, новый суд по правам человека может стать последней национальной инстанцией до обращения в ЕСПЧ при условии, что другие национальные средства правовой защиты исчерпаны (по аналогии с процедурой amparo, применяемой в Испании). Но здесь потребуется работа над определением потенциального места суда по правам человека в действующей судебной системе, а также над четким разграничением компетенций.

С такой моделью не согласились некоторые участники круглого стола. Так, Валерий Фадеев усмотрел в ней проектируемую роль суда как некоего фильтра перед обращением в ЕСПЧ, что посчитал неприемлемым. Татьяна Москалькова тоже не поддержала эту идею, предположив, что она ухудшит гарантии защиты прав человека. Более правильным ей кажется подход, который позволяет гражданину обратиться в ЕСПЧ тогда, когда оспариваемое им решение вступило в законную силу (после апелляционной инстанции, не дожидаясь кассации). Введение же еще одного дополнительного этапа, который придется пройти заявителю, омбудсмен считает излишним, приводящим к неоправданным временным и материальным затратам.

Член СПЧ Евгений Мысловский, который и представил Президенту РФ идею создания российского суда по правам человека, отметил, что эта идея – "крик души", призванный ликвидировать имеющиеся в судебной системе недостатки. Но озвучивая ее, эксперт предложил и альтернативный вариант – возможность совместной деятельности уполномоченных по правам человека и СПЧ в рамках защиты прав человека. "Вообще, если говорить в идеале, нам ничего не нужно – у нас есть УПК РФ, в котором все эти фильтры предусмотрены, и если бы все ответственные должностные лица (следователи прокуроры, судьи и т. п.) честно выполняли свою работу, не было бы вообще нужды говорить об этом", – подытожил Мысловский. C этим тезисом согласилась и член СПЧ Галина Осокина, и заместитель председателя Комиссии ОП РФ по экспертизе общественно значимых законопроектов и иных правовых инициатив Светлана Казаченок. Последняя отметила, что "пока мы не будем говорить о персональной ответственности, права человека в России не будут работать в полной мере", а поскольку нарушения прав человека системные, то и проблема системная, требующая незамедлительного решения.

В целом член ОП РФ поддержала идею создания национального суда по правам человека. Светлана Казаченок отметила, что обсуждение проблемы – это огромный запрос общества на справедливое, доступное, ответственное и открытое правосудие. "Поскольку судебная система не такая мобильная, я за создание национального суда по правам человека", – сказала эксперт, добавив, что такой суд не должен действовать в рамках существующей судебной системы, раз она не работает.

Член ОП РФ Артём Кирьянов тоже не против идеи создания суда по правам человека. "Не надо себя ограничивать в том, чтобы сделать более эффективной защиту прав граждан в России, не обращая внимания на то, как это будет увязываться с ЕСПЧ", – подчеркивает эксперт. И даже в потенциальном пересечении компетенций между новым российским судом и ЕСПЧ он видит возможность задвоить функционал и компетенцию, повысив тем самым гарантии защиты прав. В создании нового суда общественник заметил не удлинение пути до ЕСПЧ, а новый путь для многих граждан, которые не готовы судиться в ЕСПЧ, но хотят использовать весь потенциал национальной судебной системы, в том числе по тем компетенциям, по которым не работает ЕСПЧ. Поэтому он призвал не бояться быть "первооткрывателями" в праве, даже если для этого потребуются серьезные структурные преобразования.

Противники идеи

Поскольку пока не определена ни концепция нового правозащитного органа, в том числе его компетенция, статус, место в судебной системе России, многие эксперты сомневаются в положительных результатах реализации рассматриваемого предложения. Не считает целесообразным формирование отдельного суда по правам человека Татьяна Москалькова. "Для того, чтобы образовать вышестоящий в правозащитном лифте орган, структуру, необходимо внести изменения в Конституцию РФ, пересмотреть всю судебную систему, ибо все, что решает ВС РФ, связано с правами человека. Ни одна материальная норма не может быть оторвана от прав человека", – заключила она. Статистика обращений недостаточно убедительна для того, чтобы коренным образом перестраивать достаточно отлаженную в настоящее время систему судебных органов, считает эксперт.

При этом омбудсмен упомянула о том, что наднациональным судом по правам человека мог бы быть суд на площадке СНГ, прообраз которого был предусмотрен уставными документами СНГ в виде комиссии по правам человека, но она не состоялась. Но в любом случае уполномоченный не видит оснований для образования суда по правам человека внутри национальной системы, считая, что надо развивать имеющиеся институты. Например, совершенствовать рычаги, связанные с возможностью омбудсмена представить ВС РФ или другому вышестоящему суду свои аргументы, независимые от системы, которая вынесла соответствующее решение. А решить проблему низкого процента удовлетворения ходатайств поможет повышение уровня профессиональности аппарата уполномоченного, введение в этот процесс региональных уполномоченных по правам человека и четкое регулирование процедур участия уполномоченного в нем. Но помимо этого потребуются и законодательные решения, устраняющие правовые пробелы, проявляющиеся в неопределенности, какое решение должно быть вынесено судами в случае обращения уполномоченных, какие процессуальные права уполномоченных и т. п. Пока этот пробел частично восполнен разъяснениями ВС РФ, но "это не законодательное решение", напомнила эксперт.

Схожую позицию выразил и Владимир Плигин. Соглашаясь с тем, что действенность институтов защиты прав человека должна повышаться, он признал, что при нынешней разветвленной и кадровообеспеченной судебной системе, которая является многоступенчатой и урегулированной, введение в рамках этой системы нового института проблематично и преждевременно. Действующие суды, по мнению эксперта, способны обеспечить защиту прав и свобод человека и гражданина при дополнительных элементах развития этих институтов. "Таким образом, уважая идею, подчеркивая ее значимость, давайте подумаем над элементами совершенствования действующего механизма", – призвал спикер.

Член СПЧ Анатолий Ковлер также считает более продуктивным путь поиска придания большей эффективности существующим судебным структурам. К тому же, реализации идеи создания нового суда будет препятствовать Конституция РФ, ч. 2 ст. 118 которой перечисляет виды судопроизводства – конституционное, гражданское, арбитражное, административное и уголовное. И в этом перечне нет места "новому экзотическому образованию", уверен эксперт. Кроме того, уже намечается комплекс проблем, которые может вызвать реализация рассматриваемой идеи. По мнению правозащитника, наиболее проблематичными станут вопросы:

• на основании какого кодекса будет осуществлять свою деятельность суд по правам человека (подойдут ли для этих целей действующие кодексы или придется "на удивление всему миру" придумывать новый кодекс по правам человека)?
• как он будет соотноситься с ЕСПЧ и с действующими нормами Конституции РФ (в частности, со ст. 17 Конституции РФ, предусматривающей, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, а также с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, закрепляющей право обращения граждан в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты)?
• как соотнести правозащитные функции судов в действующих кодексах с новой компетенцией судов (придется ли исключать из всех кодексов правозащитную проблематику или дублировать нормы)?
• где будут располагаться эти суды (будут ли это дополнительные палаты в ВС РФ или КС РФ, либо окружные суды в семи округах или в субъектах Федерации)?
• кто будет осуществлять надзор за исполнением решений этих судов?
• не приведет ли это к необходимости инкорпорировать в национальное законодательство Конвенцию о защите прав человека и основных свобод?

Выступая сторонником использования существующих судебных и внесудебных механизмов защиты прав человека, оптимальным Анатолий Ковлер считает расширение компетенции уполномоченных по правам человека. "Вместо этого мы придумываем какой-то новый экзотический суд", – подчеркнул эксперт, обратив при этом внимание на современный тренд по регионализации международных органов защиты прав человека, а не по их национализации. Да и в целом в создании российского суда по правам человека спикер видит опасность дискредитации самой идеи защиты прав человека.

Об этом же упоминала член СПЧ Татьяна Андреева, оценивая новый суд сквозь призму его предполагаемой компетенции. В вопросе создания национального суда по правам человека эксперт призвала коллег для начала решить, какова будет его компетенция, заметив, что с позиции компетенции имеются очевидные риски, угрозы для самой идеи защиты прав человека. С одной стороны, компетенция выглядит аналогом уже существующих компетенций других судов. А поскольку каждый суд, по существу, осуществляет защиту прав и свобод человека, создание отдельного суда эксперт не находит рациональным, поскольку придется забрать у действующих судов часть их компетенции. С другой стороны, по мнению эксперта, новый суд должен будет взять на себя часть компетенции ЕСПЧ и КС РФ. А изъятие части компетенции национальных судов и ЕСПЧ может привести к снижению международных стандартов защиты прав человека. Наконец, поскольку новый суд не вписывается в действующую систему российских судов, то без изменения Конституции РФ он может рассматриваться только в качестве специализированного суда (по аналогии с судом по защите интеллектуальных прав), который не сможет обеспечить должный уровень защиты прав человека.

Председатель Комиссии ОП РФ по безопасности и взаимодействию с ОНК Александр Воронцов также придерживается мнения о необходимости укрепления двух правозащитных институтов – государственного и негосударственного, например, в части расширения функционала региональных уполномоченных по правам человека. Он предложил определить наиболее проблемные направления путем анализа дел, направляемых в ЕСПЧ, чтобы уяснить, в чем проблематика страны, где имеются серьезные проблемы. А также – поискать механизмы усиления позиций сторон процесса, обеспечивающие равные права как государственному обвинителю, так и защитнику.

Член СПЧ Андрей Бабушкин согласен с тем, что сейчас "инструментарий по защите прав человека явно недостаточен, явно неэффективен и не позволяет реализовать конституционный принцип приоритета прав человека над всеми другими интересами". Но для создания суда по правам человека в России имеется множество "правовых, этических, психологических и прочих препятствий". Поэтому он, как и многие выступающие, предлагает усилить институт уполномоченных по правам человека, предприняв четыре шага:

• предоставить им право давать заключения о том, что имел место факт нарушения прав человека, и рассматривать это решение как новое обстоятельство, которые должно привлечь повторное внимание суда, прокуратуры, следствия к вынесенному решению (постановлению);
• наделить их правом издавать приказ (по аналогии с судебным приказом) на устранение грубых нарушений прав человека, выявленных уполномоченным при проверке;
• ускорить процесс принятия законодательства о создании национального превентивного механизма;
• инкорпорировать уполномоченных, в том числе региональных, как процессуальную фигуру в уголовный, гражданский, административный и другие процессы.

Виктор Момотов рассказал, что в ВС РФ и Совете судей уже занимаются проблемой оценки целесообразности создания российского суда по правам человека. Он отметил, что в мировой практике нет ни одной идеальной судебной системы, у каждой есть свои плюсы и минусы. "Вся судебная система, начиная от мирового судьи и заканчивая ВС РФ, и есть суд по правам человека, потому что права и свободы человека неотделимы от материальных прав и то, что судьи каждый раз принимая судебный акт, касаются прав и свобод человека – это аксиома", – подытожил он.

***

Первое обсуждение темы целесообразности формирования в России суда по правам человека показало полярность мнений экспертов по поводу рассматриваемой темы. Однако в чем сошлись все участники мероприятия, так это в том, что сам посыл дискуссии в части поиска дополнительных механизмов защиты прав человека является сложным и требующим тщательной проработки.

Определенные направления дальнейшего обсуждения намечены, приоритеты понятны. Рассмотрение вопроса и выработка экспертных позиций будут продолжены на площадках не только общественников, но и органов власти, которым было адресовано поручение Президента РФ – Минюста России и ВС РФ. Не исключено, что вскоре появится и специальная рабочая группа, которая взвесит все "за" и "против" и примет оптимальное решение по вопросу целесообразности создания суда по правам человека в России.