Решение Верховного Суда РФ от 8 августа 2019 г. N АКПИ19-438 О признании не действующим приказа Федеральной таможенной службы от 16 мая 2018 г. N 700дсп "Об утверждении Положения о применении системы управления рисками"

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Комиссаровой Н.Н.

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Маяк" о признании недействующим приказа Федеральной таможенной службы от 16 мая 2018 г. N 700дсп "Об утверждении Положения о применении системы управления рисками", установил:

приказом Федеральной таможенной службы от 16 мая 2018 г. N 700дсп (далее - Приказ) утверждено Положение о применении системы управления рисками (далее - Положение).

В период рассмотрения административного дела судом приказом Федеральной таможенной службы (далее - ФТС России) от 12 июля 2019 г. N 1149дсп признаны утратившими силу Приказ, а также приказы ФТС России от 6 августа 2018 г. N 1228дсп, от 5 октября 2018 г. N 1601дсп, от 1 февраля 2019 г. N 160дсп, от 7 февраля 2019 г. N 202дсп, которыми вносились изменения в Приказ.

Общество с ограниченной ответственностью "Маяк" (далее - Общество), осуществляющее внешнеэкономическую деятельность, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа, ссылаясь на то, что утвержденное им Положение, обладает нормативными свойствами, поскольку содержит в себе правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, однако издано с нарушением требований законодательства Российской Федерации, устанавливающих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В обоснование требования административный истец указал на то, что Уссурийской таможней в отношении Общества было выставлено требование в связи с утверждением Дальневосточным таможенным управлением обязательного к применению целевого профиля риска, направленного на проверку соблюдения Обществом запретов и ограничений при ввозе товаров на территорию Российской Федерации, содержащего меры по минимизации рисков в виде запросов дополнительных документов и сведений, и разработанного в отношении Общества на основании Положения.

Административный истец, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Административный ответчик ФТС России в письменном ходатайстве просила прекратить производство по данному административному делу на основании пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с тем, что Приказ признан утратившим силу и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представители ФТС России Гуськов А.Б. и Скрипниченко М.В. поддержали ходатайство, полагая, что оспариваемый акт не является нормативным правовым.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в отзыве на административное исковое заявление указало, что Приказ содержит признаки нормативного правового акта, устанавливает соответствующие требования к участникам внешнеэкономической деятельности, перемещающим товары через таможенную границу (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Однако в нарушение пунктов 2, 10 и 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов), оспариваемый акт в установленном порядке на государственную регистрацию в Минюст России представлен не был.

В судебном заседании представитель Минюста России Кузнецов М.Ю. поддержал изложенную в отзыве правовую позицию, а также ходатайство ФТС России о прекращении производства по делу в связи признанием Приказа утратившим силу.

Административный истец направил в Верховный Суд Российской Федерации письменные возражения против удовлетворения ходатайства о прекращении производства по делу, в которых со ссылкой на часть 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указал, что целевой профиль риска был разработан в отношении Общества на основании Приказа и утвержденного им Положения, о чем изложено в ходатайстве ФТС России.

Обсудив доводы административного истца, выслушав объяснения административного ответчика и заинтересованного лица, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что административный иск подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации находит административное исковое заявление подлежащим удовлетворению.

Поскольку целевой профиль риска был разработан в отношении Общества на основании Приказа, признанного утратившим силу в период рассмотрения судом данного административного дела, в силу положений части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для прекращения производства по делу не имеется.

Из преамбулы Приказа следует, что Положение утверждено в целях обеспечения единообразного подхода к организации таможенного контроля с использованием системы управления рисками.

Пунктом 2 статьи 9 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (приложение N 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза) (далее - Кодекс Союза, Кодекс) установлено, что товары, перемещаемые через таможенную границу Союза, подлежат таможенному контролю в соответствии с данным кодексом.

Исходя из положений пунктов 1-4 статьи 310 Кодекса Союза таможенный контроль проводится таможенными органами в отношении объектов таможенного контроля с применением к ним определенных Кодексом форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля. Порядок проведения таможенного контроля с применением форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, определяется Кодексом, а в части, не урегулированной им, или в предусмотренных им случаях - в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании. Технологии (инструкции) применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании. При проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочное_ объектов таможенного контроля, форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля. При выборе объектов таможенного контроля, форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, используется система управления рисками в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании.

В абзаце десятом статьи 376 Кодекса Союза содержится определение понятия "управление рисками" - систематизированная деятельность таможенных органов по минимизации вероятности наступления событий, связанных с несоблюдением международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании, и возможного ущерба от их наступления.

Согласно пункту 1 статьи 377 Кодекса процесс управления рисками таможенными органами включает в себя: сбор и обработку информации об объектах таможенного контроля, о совершенных таможенных операциях и результатах таможенного контроля, проведенного как до, так и после выпуска товаров; оценку риска; описание индикатора риска; определение мер по минимизации рисков и порядка применения таких мер; разработку и утверждение профилей рисков; выбор объектов таможенного контроля; применение мер по минимизации рисков; анализ и контроль результатов применения мер по минимизации рисков.

Реализация таможенными органами процесса управления рисками осуществляется в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании (пункт 4 статьи 377 Кодекса).

Как определено в пункте 3 статьи 378 Кодекса, основными целями использования таможенными органами системы управления рисками являются: обеспечение эффективности таможенного контроля; сосредоточение внимания на областях риска с высоким уровнем и обеспечение эффективного использования ресурсов таможенных органов; создание условий для ускорения и упрощения перемещения через таможенную границу Союза товаров, по которым не выявлена необходимость применения мер по минимизации рисков.

Пунктом 6 указанной нормы предусмотрено, что стратегия и тактика применения таможенными органами системы управления рисками, а также порядок ее функционирования устанавливаются законодательством государств-членов о таможенном регулировании.

В соответствии с частью 2 статьи 162 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 311-ФЗ) (в редакции, действовавшей на дату издания Приказа, утратила силу с 4 сентября 2018 г.) стратегию и тактику применения системы управления рисками, порядок сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками (за исключением рисков в области ветеринарии, санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения карантина растений) определяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела.

Таким органом в силу пунктов 1 и 5.21 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. N 809, является ФТС России.

На основании указанной нормы Федерального закона N 311-ФЗ приказом ФТС России от 18 августа 2015 г. N 1677 утверждены стратегия и тактика применения системы управления рисками, порядок сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками (за исключением рисков в области ветеринарии, санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения карантина растений).

Действующим в настоящее время Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 289-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 289-ФЗ) предусмотрено, что тактика применения таможенными органами системы управления рисками определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области таможенного дела, является конфиденциальной информацией и не подлежит разглашению, за исключением случаев, если такая информация необходима государственным органам для решения задач, возложенных на них законодательством Российской Федерации (часть 3 статьи 314).

Положение разработано в целях реализации стратегии и тактики применения системы управления рисками, порядка сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками, утвержденных приказом ФТС России от 18 августа 2015 г. N 1677, направлено на обеспечение единообразного подхода к организации таможенного контроля с использованием системы управления рисками, устанавливает порядок действий уполномоченных должностных лиц таможенных органов при осуществлении таможенного контроля с использованием системы управления рисками, осуществляемого в отношении лиц, перемещающих товары через таможенную границу Союза.

Следовательно, распространяется на неопределенный круг лиц, подлежит неоднократному применению.

В Положении приводится классификация профилей рисков в пунктах 11-13. В пункте 15 Положения, подразделяющего профили рисков в зависимости от особенностей их разработки и применения, указано на профили рисков, подлежащих безусловному, обязательному применению в отношении участников внешнеэкономической деятельности, перемещающих товары или транспортные средства.

Из анализа предписаний Положения следует, что оспариваемый акт, вопреки доводам ФТС России, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, устанавливает права и обязанности не только должностных лиц таможенных органов, но и участников внешнеэкономической деятельности, в отношении которых применяется система управления рисками, является нормативным правовым актом, затрагивающим права и свободы граждан и юридических лиц.

Частью третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10).

Согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11).

Названные требования к порядку введения в действие нормативных правовых актов ФТС России при введении в действие Приказа соблюдены не были, поскольку оспариваемый акт не прошел государственную регистрацию в Минюсте России.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Маяк" удовлетворить.

Признать не действующим со дня принятия приказ Федеральной таможенной службы от 16 мая 2018 г. N 700дсп "Об утверждении Положения о применении системы управления рисками".

Взыскать с Федеральной таможенной службы в пользу общества с ограниченной ответственностью "Маяк" расходы на уплату государственной пошлины в размере 4 500 (четырех тысяч пятисот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.