Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 августа 2018 г. N 56-КГ18-19 Суд отменил апелляционное определение об оспаривании постановлений органа местного самоуправления об установлении постоянных публичных сервитутов, а дело передал на новое рассмотрение, поскольку избранный истцом способ защиты нарушенного права является правильным, а заявленные требования ошибочно расценены судом как спор о материальном праве

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу потребительского кооператива индивидуальных застройщиков "Хутор Светланский" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 9 марта 2017 года по административному делу по административному исковому заявлению потребительского кооператива индивидуальных застройщиков "Хутор Светланский" об оспаривании постановлений администрации г. Владивостока от 6 ноября 2015 года N 10312 "Об установлении постоянных публичных сервитутов" и от 17 ноября 2015 года N 10410 "О внесении изменений в постановление администрации города Владивостока от 6 ноября 2015 года N 10312 "Об установлении постоянных публичных сервитутов".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением администрации города Владивостока от 6 ноября 2015 года N 10312 установлен постоянный публичный сервитут в интересах органа местного самоуправления, в том числе в отношении:

части земельного участка с кадастровым номером 25:28:050062:420 площадью 2109 кв.м, расположенного по адресу: местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир жилой дом. Участок находится примерно в 2 м от ориентира по направлению на север. Почтовый адрес ориентира: Приморский край, г. Владивосток, ул. Яблоневая, дом 128 (приложение N 1) (подпункт 1.1 пункта 1);

земельного участка с кадастровым номером 25:28:050062:606, расположенного по адресу: местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир жилой дом. Участок находится примерно в 8 м от ориентира по направлению на север. Почтовый адрес ориентира: Приморский край, г. Владивосток, ул. Яблоневая, 104 (подпункт 1.4 пункта 1);

Постоянные публичные сервитуты, указанные в пункте 1 постановления, устанавливаются в целях обеспечения свободного прохода и проезда граждан через земельные участки, в том числе с кадастровыми номерами 25:28:050062:420, 25:28:050062:606 к земельным участкам, предоставленным в рамках исполнения Закона Приморского края от 8 ноября 2011 года N 837-КЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в Приморском крае" (пункт 2).

17 ноября 2015 года администрацией города Владивостока принято постановление N 10410, которым в постановление администрации города Владивостока от 6 ноября 2015 года N 10312 "Об установлении постоянных публичных сервитутов" внесены следующие изменения: в подпункте 1.1 пункта 1 слова "площадью 2109 кв.м" заменены словами "площадью 2449 кв.м"; приложение N 1 изложено в новой редакции.

Потребительский кооператив индивидуальных застройщиков "Хутор Светланский" (далее - кооператив) обратился в суд с административным иском об оспаривании постановлений администрации города Владивостока от 6 ноября 2015 года N 10312 "Об установлении постоянных публичных сервитутов" в части установления постоянных публичных сервитутов в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:050062:420, 25:28:050062:606 и от 17 ноября 2015 года N 10410 "О внесении изменений в постановление администрации города Владивостока от 6 ноября 2015 года N 10312 "Об установлении постоянных публичных сервитутов" полностью.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:050062:420 находится в пользовании кооператива на основании зарегистрированного в установленном порядке договора аренды земельного участка от 27 июня 2012 года сроком с 5 июня 2012 года по 4 июня 2061 года, заключенного с департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края. Согласно кадастровой выписке о земельном участке его разрешенное использование - для размещения малоэтажной застройки. Земельный участок с кадастровым номером 25:28:050062:606 находится в собственности кооператива. Основанием возникновения права собственности является договор купли-продажи земельного участка от 14 июля 2010 года.

Административному истцу стало известно о том, что в отношении части земельного участка с кадастровым номером 25:28:050062:420 и земельного участка с кадастровым номером 25:28:050062:606 зарегистрированы обременения в виде постоянных публичных сервитутов в интересах местного самоуправления; основанием для государственной регистрации являются оспариваемые постановления администрации города Владивостока.

Кооператив полагает, что при обсуждении на общественных слушаниях вопроса об установлении публичного сервитута гражданам предоставлен для ознакомления недостоверный план; впоследствии при установлении сервитута в соответствии с постановлением от 17 ноября 2015 года N 10410 утверждена другая схема, а сведения о части земельного участка, обремененной сервитутом, имеющиеся в Едином государственном реестре недвижимости, не соответствуют новой схеме сервитута. Административный истец утверждает, что его права и законные интересы нарушены, поскольку из оспариваемых постановлений нельзя однозначно определить, в отношении какой части земельного участка установлено обременение. Публичный сервитут предполагает его использование, в том числе для прохода и проезда, однако, доказательств отсутствия иных вариантов организации прохода или проезда местного населения без использования земельного участка истца не представлено; проход к земельным участкам и объектам, находящимся за пределами земельного участка кооператива, возможен без установления сервитута.

Решением Ленинского районного суда города Владивостока от 22 ноября 2016 года отказано в удовлетворении административного иска.

Суд первой инстанции исходил из необходимости установления публичного сервитута в отношении земельных участков кооператива в связи с отсутствием иной возможности для прохода и проезда к земельным участкам в районе ул. Яблоневая, 123, предоставленным в рамках исполнения Закона Приморского края "О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в Приморском крае", а также недоказанности того факта, что установление публичного сервитута привело к ограничению прав административного истца по использованию земельных участков.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 9 марта 2017 года решение Ленинского районного суда города Владивостока от 22 ноября 2016 года отменено, производство по административному делу прекращено.

Определением судьи Приморского краевого суда от 22 сентября 2017 года кооперативу отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской Федерации, кооперативом поставлен вопрос о передаче жалобы с административным делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 9 марта 2017 года.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 марта 2018 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 18 июня 2018 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия находит, что такие нарушения норм материального и процессуального права были допущены судом апелляционной инстанции.

Отменяя решение Ленинского районного суда г. Владивостока и прекращая производство по административному делу, судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда применила положения пункта 1 части 1 статьи 128 и пункта 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и указала, что кооператив ссылается на ограничение его вещных прав на земельные участки в результате установления публичного сервитута, а также на возможность организации проезда к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям, иным способом, следовательно, имеет место спор о праве, подлежащий рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает вывод суда апелляционной инстанции ошибочным, основанным на неверном толковании норм процессуального права.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Главой 21 указанного Кодекса установлен порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

В силу положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии со статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (пункт 2). Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке (пункт 8).

Таким образом, заявленные требования об оспаривании постановлений администрации, связанных с установлением публичных сервитутов, вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон. В данном случае администрация города Владивостока реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов в отношении административного истца.

Законодательством не предусмотрено иного вида судопроизводства для оспаривания актов органа местного самоуправления, кроме как в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Следовательно, избранный кооперативом способ защиты нарушенного права является правильным, заявленные требования ошибочно расценены как спор о материальном праве, подлежащий рассмотрению и разрешению в порядке искового производства.

Вопросы о нарушении оспариваемым актом прав административного истца, о соблюдении процедуры принятия нормативного правового акта и его соответствии нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, подлежат разрешению в судебном заседании при рассмотрении административного иска по существу.

Принимая во внимание, что судебной коллегией по административным делам Приморского краевого суда допущены ошибки в применении и толковании норм процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения дела, вынесенное ею апелляционное определение подлежит отмене.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 9 марта 2017 года отменить, направить административное дело в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение в ином составе судей.