Приказ Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 2 февраля 2017 г. N 23 "Об утверждении Концепции совершенствования системы мониторинга загрязнения окружающей среды с учетом конкретизации задач федерального, регионального и локального уровней на 2017-2025 годы"

В целях повышения эффективности деятельности системы мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды и в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2013 г. N 477 "Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды" приказываю:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию совершенствования системы мониторинга загрязнения окружающей среды с учетом конкретизации задач федерального, регионального и локального уровней на 2017-2025 годы (далее - Концепция), одобренную Федеральным экологическим советом при Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (протокол от 07.10.2016 г. N 69/3-ФЭСпр), а также "Дорожную карту" по ее реализации.

2. Начальникам ФГБУ УГМС, директорам НИУ Росгидромета принять утвержденную Концепцию и "Дорожную карту" по ее реализации к руководству и исполнению.

3. Начальнику УМЗА (Ю.В. Пешков) обеспечить:

3.1. Выполнение мероприятий в соответствии с "Дорожной картой" по реализации Концепции;

3.2. Доведение утвержденной Концепции до сведения заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации (срок - 30 июня 2017 г.).

4. Контроль за выполнением приказа возложить на заместителя Руководителя Росгидромета М.Е. Яковенко.

Приложение
к приказу Росгидромета
от 02 февраля 2017 г. N 23

Концепция
совершенствования системы мониторинга загрязнения окружающей среды с учетом конкретизации задач федерального, регионального и локального уровней на 2017-2025 годы

I. Необходимость и предпосылки разработки Концепции

Система мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды является одной из наиболее важных подсистем в создаваемой в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 09.08.2013 г. N 681 "О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)" в целях обеспечения охраны окружающей среды единой системе государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (далее - ЕСГЭМ).

Основной задачей данной подсистемы ЕСГЭМ является получение и представление заинтересованным потребителям и населению, а также в формируемый согласно вышеуказанному нормативному акту государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) фактических данных об уровнях загрязнения атмосферного воздуха, почв, поверхностных вод водных объектов (в том числе по гидробиологическим показателям), а также результатов оценки и прогнозирования их изменения под влиянием природных и антропогенных факторов.

В соответствии с Федеральным законом от 21.11.1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" совершенствование системы мониторинга радиоактивного загрязнения окружающей среды осуществляется в ходе создания предусмотренной данным законом Единой государственной автоматизированной системы мониторинга радиационной обстановки на территории Российской Федерации.

В этой связи настоящая Концепция определяет основные принципы и направления совершенствования системы мониторинга химического загрязнения окружающей среды.

Согласно законодательству государственный мониторинг загрязнения окружающей среды осуществляется на основе государственной системы наблюдений, включающей в себя государственную наблюдательную сеть, формирование и функционирование которой обеспечивается Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также территориальные системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение функционирования которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

При формировании государственной системы наблюдений предусмотрена необходимость учета пунктов и систем наблюдений за состоянием окружающей среды в районах расположения объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду, и владельцы которых в соответствии с федеральными законами осуществляют наблюдения за состоянием и загрязнением окружающей среды в зоне воздействия этих объектов (далее - локальные системы наблюдений).

Проведение данных наблюдений в соответствии с законодательством предусматривается осуществлять в составе выполняемого предприятиями производственного экологического контроля.

В соответствии со статьей 67 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" требования к содержанию программы производственного экологического контроля с учетом категорий объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, форме отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля и методические рекомендации по ее заполнению, а также порядок и сроки представления указанного отчета, должны быть установлены приказами Минприроды России.

Их принятие создаст необходимые правовые предпосылки для уточнения на основе принятых требований в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2013 г. N 477 "Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды" задач мониторинга на федеральном и региональном уровнях с целью выявления несвойственных для них функций, которые должны осуществляться локальными системами наблюдений.

Совершенствованию системы мониторинга будет способствовать предусмотренное пунктом 8 утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 09.08.2013 г. N 681 Положения о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (далее - ГФДГЭМ) определение Минприроды России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти требований к формату, содержанию информации, включаемой в государственный фонд, и срокам ее предоставления. На их основе должны быть уточнены требования по предоставлению информации в соответствии с постановлениями Правительства Российской# от 15.11.1997 г. N 1425 "Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей среды", от 21.12.1999 г. N 1410 "О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении" и от 14.02.2000 г. N 128 "Об утверждении Положения о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую среду".

В настоящее время в сфере мониторинга загрязнения окружающей среды используются руководящие документы и государственные стандарты, которые не являются нормативными правовыми актами и не подлежат обязательному исполнению. Кроме того, большинство из них ориентированы на решение общих задач в данной сфере, без их разделения на задачи федерального, территориального и локального уровней.

Негативными факторами, сдерживающими совершенствование системы мониторинга загрязнения окружающей среды являются также:

высокий износ приборов и лабораторного оборудования государственной наблюдательной сети и низкий уровень ее технического оснащения, который не отвечает современным, в том числе международным стандартам и требованиям;

отсутствие источников финансирования мероприятий по развитию, модернизации и техническому переоснащению государственной наблюдательной сети;

низкий уровень интегрирования процессов сбора, обработки и представления информации, характеризующей загрязнение окружающей среды, с использованием современных информационных технологий;

отсутствие у большинства органов государственной власти субъектов Российской Федерации достаточных средств для формирования территориальных систем наблюдения;

отсутствие принципов согласованности функционирования государственной наблюдательной сети, территориальных и локальных систем и сопоставимости получаемых по результатам наблюдений данных.

В обозримой перспективе маловероятно, что сложившиеся экономические условия будут способствовать законодательному возложению на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанности по созданию территориальных систем наблюдений, а не предоставленного им в настоящее время права выполнения данных функций при наличии необходимых ресурсов.

Таким образом, настоящая Концепция является ориентиром для органов государственной власти и хозяйствующих субъектов при решении ими вопросов по формированию и обеспечению функционирования государственной наблюдательной сети, территориальных и локальных систем наблюдений за состоянием окружающей среды.

II. Цели и задачи Концепции

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2013 г. N 477 организация согласованного функционирования государственной наблюдательной сети, территориальных и локальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды с целью обеспечения необходимой полноты и достоверности информации о состоянии окружающей среды, а также сопоставимости этой информации на всей территории страны возложена на Росгидромет.

Основой решения данной задачи являются взаимоувязанные нормативные правовые акты, определяющие требования к формированию и программам наблюдений государственной наблюдательной сети, территориальных и локальных систем наблюдений, а также к формату, содержанию информации о загрязнении окружающей среды и срокам ее представления.

Одной из приоритетных целей Концепции является совершенствование государственного регулирования деятельности в сфере осуществления мониторинга загрязнения окружающей среды, в том числе в части определения требований к формированию и функционированию систем наблюдений, форматам, содержанию и срокам предоставления информации.

Другой важной задачей Концепции является развитие и модернизация государственной наблюдательной сети, так как решение аналогичных задач для территориальных и локальных систем наблюдений, как уже отмечалось в разделе I, должно реализовываться субъектами Российской Федерации при наличии средств, а хозяйствующими субъектами - по собственным программам в рамках осуществления производственного экологического контроля.

Целью Концепции также является определение принципов реализации с использованием современных средств и технологий сбора, обработки и представления информации мероприятий по обеспечению интеграции информационных ресурсов, получаемых государственной наблюдательной сетью, территориальными и локальными системами наблюдений в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении (далее - ЕГФД), а также в создаваемый ГФДГЭМ, повышение уровня использования результатов мониторинга загрязнения окружающей среды для принятия управленческих решений в области охраны окружающей среды.

III. Основные направления реализации Концепции

1. Совершенствование государственного регулирования деятельности в сфере осуществления мониторинга загрязнения окружающей среды, в том числе в части определения требований к формированию и функционированию систем наблюдений, форматам, содержанию и срокам предоставления информации

При определении требований к формированию и функционированию государственной наблюдательной сети, территориальных и локальных систем наблюдений за загрязнением окружающей среды Концепция учитывает, что все они решают одну общую задачу - получение фактических данных об уровнях загрязнения окружающей среды.

Единственными принципиальными отличиями в деятельности этих сетей (систем) являются принципы размещения их пунктов (станций), а также выполняемых на них программ наблюдений, предусматривающие, что они должны обеспечивать получение фактических данных о загрязнении окружающей среды:

- государственной наблюдательной сетью - для оценки загрязнения окружающей среды, обусловленного последствиями глобального и межрегионального воздействия выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также на крупных урбанизированных территориях для оценки загрязнения характерными для них загрязняющими веществами;

- территориальными системами наблюдений - для оценки загрязнения окружающей среды, обусловленного последствиями регионального воздействия выбросов и сбросов загрязняющих веществ, на крупных урбанизированных территориях для оценки загрязнения специфическими для них загрязняющими веществами, а также на других урбанизированных территориях, где отсутствуют пункты (станции) государственной наблюдательной сети, в том числе в населенных пунктах с численностью населения 100 тыс. человек и менее;

- локальными системами наблюдений - для оценки загрязнения окружающей среды, обусловленного воздействием выбросов и сбросов загрязняющих веществ объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Концепция предусматривает, что подготовка соответствующих нормативных актов с требованиями по формированию и функционированию систем наблюдений и реализуемых ими программ наблюдений будет осуществляться с учетом принятых международным сообществом документов в данной сфере, а также проверенных в ходе многолетнего использования положений руководящих документов и государственных стандартов.

При подготовке нормативных актов с требованиями к форматам и содержанию информации о загрязнении окружающей среды и срокам ее представления в ЕГФД и создаваемый ГФДГЭМ также предусматривается учитывать международные документы по вопросам предоставления данной информации в международные организации.

2. Развитие и модернизация государственной наблюдательной сети

Одной из основных проблем государственной наблюдательной сети является низкий уровень технического оснащения, не отвечающий современным требованиям. В большей степени это относится к состоянию государственной наблюдательной сети за загрязнением атмосферного воздуха. Именно это приводит к созданию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации "дублирующих" систем наблюдений, что не обеспечивает получение сопоставимых данных для всей территории страны.

Только на 7% пунктов наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха осуществляется непрерывная регистрация 12% загрязняющих веществ от общего числа наблюдаемых примесей. Ограниченные ресурсы не позволяют организовать непрерывные измерения концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе даже в наиболее загрязненных городах, в том числе за концентрациями в атмосферном воздухе наиболее опасной для человека мелкодисперсной пыли (РМ10 и др.), массовом определении содержания в объектах окружающей среды стойких органических загрязнителей, включая диоксины.

Между тем, международным сообществом эти задачи отнесены к числу наиболее приоритетных, а в большинстве европейских стран в соответствии с Директивами Европейского Союза, а также в других развитых странах они уже решены.

До настоящего времени системой государственного мониторинга загрязнения окружающей среды охвачены не все населенные пункты и промышленные центры с населением свыше 100 тыс. человек.

Сформулированные Концепцией принципы размещения пунктов (станций) наблюдений федерального, территориального и локального уровней, а также предусмотренная Концепцией приоритетная разработка и введение в действие нормативных актов, регулирующих вопросы создания и обеспечения функционирования локальных систем наблюдений в ходе производственного экологического контроля создают необходимые правовые предпосылки для анализа на основе принятых требований состава государственной наблюдательной сети с целью выявления несвойственных для нее задач и функций, которые должны осуществляться территориальными и локальными системами наблюдений.

3. Обеспечение интеграции информационных ресурсов, получаемых государственной наблюдательной сетью, территориальными и локальными системами наблюдений с использованием современных средств и технологий сбора, обработки и представления информации

Решение задач по интеграции Росгидрометом информационных ресурсов, получаемых государственной наблюдательной сетью, территориальными и локальными системами наблюдений, является одной из важных составных частей общей задачи создания эффективной системы информационной поддержки принятия управленческих решений по вопросам охраны окружающей среды.

Подобный подход в соответствии с пунктом 1 статьи 67 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" направлен на повышение оперативности и эффективности использования данных локальных систем наблюдений в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Кроме того, он позволяет более эффективно использовать полученные в ходе производственного экологического контроля данные для решения задач государственного экологического надзора.

Утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 09.08.2013 г. N 681 Положением о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (далее - Положение) за Росгидрометом закреплены задачи по созданию и обеспечению функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов только части соответствующих подсистем ЕСГЭМ, осуществляющих государственный мониторинг.

Предоставление информации о результатах производственного экологического контроля (включающих данные локальных систем наблюдений) подпунктами "и" и "к" пункта 7 Положения возложено на Росприроднадзор и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вне рамок ГФДГЭМ (пункт 8 Положения) законодательство не предусматривает определение требований к форматам и содержанию информации о загрязнении окружающей среды и срокам ее представления, что необходимо для решения задач по интеграции информационных ресурсов.

С учетом изложенного, Концепцией предусматривается интеграция информационных ресурсов, получаемых государственной наблюдательной сетью, территориальными и локальными системами наблюдений, в составе мероприятий по созданию ГФДГЭМ.

Участие Росгидромета в создании ГФДГЭМ позволит также обеспечить его подведомственным учреждениям и организациям доступ к данным государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, что позволит использовать информацию о составе и объеме выбросов и сбросов загрязняющих веществ для обоснованного определения программ проводимых наблюдений.

Одновременно в результате данных работ будет обеспечено представление оперативных данных мониторинга загрязнения окружающей среды на официальных сайтах учреждений Росгидромета и на портале Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.

IV. Механизмы реализации Концепции

Реализацию Концепции предусматривается осуществлять путем выполнения комплекса мероприятий, содержащихся в "Дорожной карте".

По результатам мониторинга реализации мероприятий настоящей Концепции Росгидромет может вносить в установленном порядке необходимые корректировки в содержание мероприятий "Дорожной карты".

Учитывая, что достижение целей и решение обозначенных в настоящей Концепции задач носит долговременный характер и неразрывно связано с вопросами создания и обеспечения функционирования ЕСГЭМ и ГФДГЭМ, мероприятия "Дорожной карты" предусматривается отразить также в плане работ по созданию ГФДГЭМ, предусмотренном пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 09.08.2013 г. N 681.

В данном плане предусматривается также и решение вопросов об источниках финансирования мероприятий по развитию и модернизации государственной наблюдательной сети.

V. Ожидаемые результаты реализации Концепции

Непосредственными результатами реализации настоящей Концепции к 2025 году должны стать:

исключение дублирования работ, выполняемых государственной наблюдательной сетью, территориальными и локальными системами наблюдений;

организация и функционирование локальных систем наблюдений мониторинга загрязнения окружающей среды в 100% районов расположения объектов с высоким риском загрязнения окружающей среды исходя из специфики выбросов и сбросов загрязняющих веществ, в том числе, по специфическим (маркерным) веществам;

обеспечение принятых международным сообществом показателей в степени полноты и достоверности информации о загрязнении окружающей среды, а также сопоставимости этой информации на всей территории страны;

обеспечение технического перевооружения и модернизации не менее 50% государственной наблюдательной сети до уровня, соответствующего международным стандартам;

увеличение до 100% учреждений Росгидромета, размещающих на своих сайтах оперативную и режимную информацию о загрязнении окружающей среды.

Реализация настоящей Концепции будет также способствовать достижению следующих целей:

повышению эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц в области охраны окружающей среды;

обеспечению соблюдения конституционных прав граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды;

минимизации негативных последствий загрязнения окружающей среды для здоровья населения и состояния экосистем.

Приложение к Концепции
совершенствования системы мониторинга
загрязнения окружающей среды с учетом
конкретизации задач федерального,
регионального и локального уровней
на 2017-2025 годы

"Дорожная карта"
по реализации Концепции совершенствования системы мониторинга загрязнения окружающей среды с учетом конкретизации задач федерального, регионального и локального уровней на 2017-2025 годы