Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 304 «Аудит государственных и международных инвестиционных проектов» (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 23 декабря 2016 г. № 8ПК)

1. Общие положения

1.1. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 304 «Аудит государственных и международных инвестиционных проектов»(далее - Стандарт) предназначен для методологического обеспечения реализации Счетной палатой Российской Федерации (далее - Счетная палата) в соответствии с частью 10 статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»(далее - Федеральный закон о Счетной палате) полномочия по проведению аудита государственных и международных инвестиционных проектов (далее - инвестиционные проекты).

1.2. Стандарт устанавливает общие требования, характеристики, правила и процедуры осуществления аудита инвестиционных проектов.

1.3. Стандарт предназначен для применения его инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты при организации и проведении аудита инвестиционных проектов.

2. Основные понятия, используемые в Стандарте

Для целей Стандарта используются следующие основные понятия:

государственный инвестиционный проект - инвестиционный проект, капитальные вложения в который осуществляются полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

заказчики - уполномоченные инвесторами физические и юридические лица, которые осуществляют реализацию инвестиционных проектов (заказчиками могут быть инвесторы);

инвестиции - денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности;

инвестиционная деятельность - вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта;

инвестиционный проект - обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план);

инвесторы - физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации;

капитальные вложения - инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты;

международный договор Российской Федерации - международное соглашение, заключенное между Российской Федерацией и иностранным государством (или государствами), международной организацией либо иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования;

международный инвестиционный проект-государственный инвестиционный проект, реализуемый в соответствии с международным договором Российской Федерации;

объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, а также объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек;

объекты капитальных вложений - различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества, находящегося в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;

подрядчики - физические и юридические лица, которые выполняют работы по договору подряда и (или) по государственному или муниципальному контракту, заключаемому с заказчиками в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации либо в соответствии с нормами права государства, на территории которого выполняются такие работы;

пользователи объектов капитальных вложений - физические и юридические лица, в том числе иностранные, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иностранные государства, международные объединения и организации, для которых создаются объекты капитальных вложений (пользователями объектов капитальных вложений могут быть инвесторы);

субъекты инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, - инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица.

В случае реализации инвестиционного проекта за пределами территории Российской Федерации указанные основные понятия применяются в значениях, установленных нормами права государства, на территории которого он реализуется.

3. Содержание аудита инвестиционных проектов

3.1. Аудит инвестиционных проектов осуществляется в целях оценки обоснованности объемов и сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций), а также оценки результатов действий и эффективности вложений средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, федеральной собственности (далее - федеральные ресурсы) и иных ресурсов в форме капитальных вложений (инвестиций) в инвестиционные проекты.

3.2. Задачами аудита инвестиционных проектов являются:

оценка соответствия целей инвестиционных проектов содержанию документов стратегического планирования, приоритетам и целям государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности;

оценка обоснованности объемов капитальных вложений (инвестиций), планируемых на различных стадиях реализации инвестиционных проектов;

оценка обоснованности сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций), в том числе отдельных этапов, планируемых на различных стадиях реализации инвестиционных проектов;

оценка результатов деятельности объектов аудита инвестиционных проектов;

оценка эффективности капитальных вложений (инвестиций) в инвестиционные проекты;

оценка рисков недостижения целей, реализуемости инвестиционных проектов, включая риски потери вложенных федеральных и иных ресурсов.

3.3. Предметом аудита инвестиционных проектов является деятельность субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (далее - субъекты инвестиционной деятельности), а также органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.

Оценка деятельности субъектов инвестиционной деятельности осуществляется по следующим направлениям:

подготовка и реализация инвестиционных проектов;

вложение и использование федеральных и иных ресурсов;

достижение целей и результатов реализации инвестиционных проектов.

Оценка деятельности органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляется по следующим направлениям:

ежегодное формирование федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и плановый период, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере инвестиционной деятельности, и ее реализация*(1);

проведение экспертизы инвестиционных проектов;

защита российских организаций от поставок морально устаревших и материалоемких, энергоемких и ненаукоемких технологий, оборудования, конструкций и материалов;

выпуск облигационных займов, гарантированных целевых займов;

вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и иных объектов капитальных вложений, находящихся в государственной собственности;

предоставление концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов).

3.4. Объектами аудита инвестиционных проектов являются субъекты инвестиционной деятельности и органы государственной власти, осуществляющие государственное регулирование инвестиционной деятельности, на которые распространяются контрольные полномочия Счетной палаты, установленные статьей 15 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

3.5. Реализация инвестиционного проекта включает в себя следующие стадии:

прединвестиционную стадию, под которой понимается стадия, включающая в том числе разработку и утверждение концепции инвестиционного проекта, обоснования инвестиций (технико-экономического обоснования), установление правовой, финансовой и организационной основ реализации инвестиционного проекта, разработку плана-графика реализации инвестиционного проекта, организацию системы управления рисками реализации инвестиционного проекта, а также подготовку и принятие решения о реализации инвестиционного проекта (инвестировании);

стадию осуществления капитальных вложений (инвестиций) в объекты капитального строительства, под которой понимается стадия, включающая в том числе подготовку и утверждение задания на проектирование, проведение инженерных изысканий, проектных работ, проведение государственной или негосударственной экспертизы проектной документации, проверки достоверности определения сметной стоимости в случаях, установленных законодательством Российской Федерации или международными договорами Российской Федерации, определение подрядчиков на конкурентной основе, оформление прав на земельный участок, иные процедуры, обусловленные местом реализации инвестиционного проекта, выполнение строительно-монтажных работ, монтажа оборудования, пусконаладочных работ, осуществление консервации, возобновления строительства законсервированного объекта капитального строительства, производство опытных образцов, ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства;

стадию эксплуатации объектов капитального строительства, под которой понимается стадия, включающая в том числе запуск и выход на проектную мощность, эксплуатацию, гарантийное обслуживание, ремонтные работы и мероприятия, направленные на завершение инвестиционного проекта (например, ликвидация, продажа, реконструкция).

Аудит инвестиционных проектов осуществляется на всех указанных стадиях их реализации.

3.6. При проведении аудита инвестиционных проектов необходимо исходить из того, что:

бюджет инвестиционного проекта*(2) принимается и реализуется с учетом возможности использования различных валют;

сравнение различных инвестиционных проектов (вариантов проекта) предполагает также сопоставимость условий их реализации;

необходимо учитывать факторы изменения параметров инвестиционных проектов во времени;

учет всех наиболее существенных последствий реализации инвестиционных проектов должен осуществляться экспертно посредством выражения мнения инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты;

необходимо учитывать изменения цен на различные виды продукции и ресурсов в период реализации инвестиционных проектов;

необходимо учитывать влияние неопределенностей и рисков, сопровождающих реализацию инвестиционных проектов.

4. Проведение аудита инвестиционных проектов

Аудит инвестиционных проектов проводится в рамках контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, осуществляемой путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии со стандартом внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты, устанавливающим характеристики, правила и процедуры осуществления контрольных мероприятий Счетной палаты и стандартом внешнего государственного аудита (контроля), устанавливающим общие правила и процедуры проведения Счетной палатой экспертно-аналитических мероприятий.

В рамках контрольной деятельности Счетной палаты аудит инвестиционных проектов предусматривает проверку реализации инвестиционных проектов в целях оценки их соответствия требованиям, предусмотренным законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также программами, планами-графиками реализации инвестиционных проектов, проектной документацией, контрактами (договорами) и другими документами, принятыми в целях реализации проверяемых инвестиционных проектов.

В рамках экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты аудит инвестиционных проектов предусматривает исследование актуальных проблем их реализации, причин и последствий нарушения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и недостатков, выявленных по результатам проведенного аудита инвестиционных проектов.

Контроль за реализацией результатов аудита инвестиционных проектов осуществляется в соответствии со стандартом внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты, устанавливающим общие правила и процедуры организации и осуществления контроля реализации результатов проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

В целях повышения качества аудита инвестиционных проектов в соответствии с содержанием направлений деятельности Счетной палаты (приложения № 2 и № 4 к Регламенту Счетной палаты Российской Федерации) по решению Заместителя Председателя Счетной палаты или аудитора Счетной палаты может осуществляться мониторинг реализации инвестиционных проектов посредством сбора, обобщения, систематизации информации об их реализации, а также ее анализ в целях определения отклонений показателей инвестиционных проектов путем проведения экспертно-аналитических мероприятий.

При проведении аудита инвестиционных проектов учитываются:

результаты экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации, проводимой в рамках компетенции Счетной палаты, в части, касающейся реализации проверяемых инвестиционных проектов;

результаты внутреннего финансового аудита, осуществляемого в объектах государственного аудита (контроля), размещенные в государственной информационной системе «Официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений»(далее - ГИС ЕСГФК);

результаты публичного технологического и ценового аудита, осуществляемого в соответствии с Положением о проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. № 382, в случае, если проведение такого аудита является обязательным;

результаты иных независимых экспертиз, строительного аудита и т.п.

В ходе проведения аудита инвестиционных проектов инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты используется информация, полученная из открытых источников, в том числе из информационноаналитической системы удаленного проведения внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты и ГИС ЕСГФК, а также путем направления запросов Счетной палаты о предоставлении информации.

Использование информации, содержащей сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, осуществляется в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Рекомендуемый для использования при проведении аудита государственных и международных инвестиционных проектов перечень федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации содержится в приложении к Стандарту.

4.1. Оценка соответствия целей инвестиционных проектов содержанию документов стратегического планирования, приоритетам и целям государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности

4.1.1. Оценка соответствия целей инвестиционных проектов содержанию документов стратегического планирования, приоритетам и целям государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности (далее - оценка соответствия целей) осуществляется на всех стадиях реализации инвестиционных проектов.

4.1.2. Результат оценки соответствия целей инвестиционных проектов на одной из стадий его реализации не следует рассматривать как доказательство того, что они всегда будут соответствовать содержанию документов стратегического планирования, приоритетам и целям государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

4.1.3. Оценка соответствия целей включает:

анализ документов, определяющих цели, задачи и показатели результативности реализации инвестиционных проектов*(3);

анализ документов стратегического планирования, устанавливающих приоритеты и цели государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности, в предметной области реализации проверяемых инвестиционных проектов;

формулирование вывода о соответствии (несоответствии) целей инвестиционных проектов содержанию документов стратегического планирования, приоритетам и целям государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

4.2. Оценка обоснованности объемов капитальных вложений (инвестиций), планируемых на различных стадиях реализации инвестиционных проектов

4.2.1. Оценка обоснованности объемов капитальных вложений (инвестиций) в инвестиционные проекты, предусматривающие строительство, реконструкцию (в том числе с элементами реставрации), техническое перевооружение объектов капитального строительства и (или) приобретение объектов недвижимого имущества, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты, осуществляется на прединвестиционной стадии и стадии осуществления капитальных вложений (инвестиций), определенных в пункте 3.5 Стандарта.

4.2.2. На прединвестиционной стадии оценка обоснованности объемов капитальных вложений (инвестиций) осуществляется путем сравнительного анализа предполагаемого (предельного) объема капитальных вложений (инвестиций) в объекты капитального строительства, реализуемые в рамках инвестиционного проекта:

с соответствующей информацией подрядчиков и (или) поставщиков услуг, способных реализовать аналогичный объект капитального строительства*(4), полученной путем направления запросов Счетной палаты о предоставлении информации;

со сметной стоимостью реализованных объектов-аналогов, в том числе проектная документация которых признана экономически эффективной проектной документацией повторного использования;

со стоимостью объекта капитального строительства, рассчитанной инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты в ходе проведения аудита инвестиционных проектов по укрупненным нормативам цены строительства, включенным в федеральный реестр сметных нормативов на соответствующий период (далее - НЦС)*(5);

со стоимостью объекта капитального строительства, определенной инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты в ходе проведения аудита инвестиционных проектов по результатам PERT-анализа*(6).

4.2.3. В качестве объекта-аналога необходимо использовать объект капитального строительства, реализованный (или реализуемый) без использования дорогостоящих строительных материалов, художественных изделий для отделки интерьеров и фасада, машин и оборудования, или (в случае необходимости использования дорогостоящих строительных материалов, художественных изделий для отделки интерьеров и фасада, машин и оборудования) объект-аналог, доля дорогостоящих материалов в общей стоимости строительно-монтажных работ и (или) доля дорогостоящих машин и оборудования в общей стоимости машин и оборудования которого не превышает значения соответствующих показателей по рассматриваемому проекту.

При выборе объекта-аналога:

рассматриваются документально подтвержденные сведения по объектам капитального строительства, реализованным (или реализуемым) в Российской Федерации, или за рубежом в случае отсутствия объектов-аналогов, реализуемых на территории Российской Федерации, или в случае реализации международного инвестиционного проекта за пределами территории Российской Федерации;

должно быть обеспечено максимальное соответствие характеристик проверяемого объекта капитального строительства и объектов-аналогов по функциональному назначению, а также по конструктивным и объемно-планировочным решениям.

Объектом-аналогом может считаться объект капитального строительства, относящийся к той же отрасли экономики, что и проверяемый в рамках аудита инвестиционного проекта объект, и имеющий схожие с ним характеристики: назначение, площадь, месторасположение и т.п.

Описание объектов-аналогов в документации, оформляемой в ходе и по результатам контрольного или экспертно-аналитического мероприятия, должно быть подробным, дающим полное представление об их технико-экономических показателях и подтверждено копиями необходимых документов (например, копия положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, копии отдельных разделов проектной документации).

4.2.4. На стадии осуществления инвестиций оценка обоснованности объемов капитальных вложений (инвестиций) осуществляется путем сравнительного анализа утвержденной сметной стоимости объекта капитального строительства, реализуемого в рамках инвестиционного проекта:

со стоимостными показателями инвестиционного проекта, сформированными по итогам прединвестиционной стадии и утвержденными решением о реализации инвестиционного проекта (инвестировании);

со сметной стоимостью объекта капитального строительства, которая признана достоверной по итогам проверки в соответствии с Положением о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 427, в случае, если такая проверка является обязательной;

со стоимостью заключенных контрактов (договоров) на реализацию инвестиционного проекта;

с фактической стоимостью объектов капитального строительства (стоимостью основных средств) в результате осуществления капитальных вложений (инвестиций) в эти объекты капитального строительства.

4.2.5. При оценке обоснованности объемов осуществления капитальных вложений (инвестиций) в инвестиционные проекты, реализуемые на территории Российской Федерации, необходимо исходить из того, что в соответствии с пунктом 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87, сметная документация объекта капитального строительства составляется с применением базисного уровня цен и цен, сложившихся ко времени ее составления (с указанием месяца и года ее составления). Под базисным уровнем цен понимаются стоимостные показатели сметных нормативов, действовавшие по состоянию на 1 января 2000 года.

Предполагаемая (предельная) стоимость объекта капитального строительства (по годам реализации) рассчитывается с использованием индексов-дефляторов, которые размещаются на официальном сайте Минэкономразвития России в составе справочных материалов к прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

4.2.6. Конкретные способы оценки объемов капитальных вложений (инвестиций), указанных в подпунктах 4.2.2 и 4.2.4 Стандарта, определяются на подготовительном этапе контрольного или экспертно-аналитического мероприятия.

4.3. Оценка обоснованности сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций), в том числе отдельных этапов реализации инвестиционных проектов, планируемых на различных стадиях их реализации

4.3.1. Сроки осуществления капитальных вложений (инвестиций) на различных стадиях реализации инвестиционных проектов, определенных в пункте 3.5 Стандарта, могут быть установлены, например, в следующих документах: обосновании инвестиций (технико-экономическом обосновании), решении о реализации инвестиционного проекта (инвестировании), задании на проектирование, проектной документации (проекте организации строительства).

4.3.2. Оценка обоснованности сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций) в рамках реализации инвестиционных проектов на прединвестиционной стадии осуществляется путем сравнительного анализа планируемого срока осуществления капитальных вложений (инвестиций):

с соответствующей информацией подрядчиков и (или) поставщиков услуг, способных реализовать аналогичный объект капитального строительства, полученной путем направления запросов Счетной палаты о предоставлении информации;

со сроками осуществления капитальных вложений в отношении объектов-аналогов, в том числе проектная документация которых признана экономически эффективной проектной документацией повторного использования;

со сроками осуществления капитальных вложений в отношении объектов капитального строительства непроизводственного назначения и инженерной инфраструктуры, указанными в разделе 2 «Объекты-представители» государственных сметных нормативов - укрупненных нормативов цены строительства различных видов объектов капитального строительства непроизводственного назначения и инженерной инфраструктуры, выпускаемых ежегодно Минстроем России и включенных в федеральный реестр сметных нормативов;

со сроками осуществления капитальных вложений в отношении объекта капитального строительства, определенными (рассчитанными) инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты в ходе проведения аудита инвестиционных проектов с использованием свода правил СНиП 1.04.03-85* «Нормы продолжительности строительства и задела в строительстве предприятий, зданий и сооружений»;

со сроками осуществления капитальных вложений в отношении объекта капитального строительства, определенными инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты в ходе проведения аудита инвестиционных проектов по результатам PERT-анализа.

4.3.3. В ходе осуществления оценки обоснованности сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций) на прединвестиционной стадии инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты оценивается также качество разработки плана-графика реализации инвестиционного проекта с учетом его соответствия следующим критериям:

логической взаимосвязанности и очередности этапов и мероприятий;

наличию для каждого из этапов и мероприятий достаточного количества контрольных событий и равномерности распределения контрольных событий на всем периоде реализации этапа и мероприятия;

наличию лица, ответственного за реализацию каждого из этапов и мероприятий.

Оценка качества разработки плана-графика может осуществляться с использованием дополнительных критериев в случае, если они определены нормативными и методическими документами, регламентирующими разработку конкретного инвестиционного проекта.

4.3.4. На стадии осуществления инвестиций оценка обоснованности сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций) осуществляется путем сравнительного анализа срока реализации объекта капитального строительства в рамках инвестиционного проекта, установленного в решении о реализации инвестиционного проекта (инвестировании):

со сроком реализации объекта капитального строительства, определенным в проектной документации, утвержденной в установленном порядке;

со сроками осуществления работ (оказания услуг), определенными в заключенных контрактах (договорах) на реализацию инвестиционного проекта;

с фактическим сроком осуществления капитальных вложений (инвестиций) в рамках реализации инвестиционного проекта (фактической датой ввода объекта капитального строительства в эксплуатацию).

При проведении аудита инвестиционных проектов необходимо исходить из того, что изменение сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций) влечет необходимость своевременного внесения соответствующих изменений в решение о реализации инвестиционного проекта (инвестировании) и другие документы, определяющие цели, задачи и показатели результативности инвестиционного проекта.

4.3.5. В ходе осуществления оценки обоснованности сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций) на стадии осуществления инвестиций инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты оценивается возможность реализации плана-графика в сроки, оставшиеся до окончания срока реализации инвестиционного проекта, исходя из уже достигнутых промежуточных результатов.

4.3.6. При оценке обоснованности сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций) в рамках реализации инвестиционных проектов на стадии эксплуатации объекта капитального строительства должны оцениваться сроки, устанавливающие продолжительность эксплуатации объекта.

4.3.7. Конкретные способы оценки сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций), указанных в подпунктах 4.3.2 и 4.3.4 Стандарта, определяются на подготовительном этапе контрольного или экспертно-аналитического мероприятия.

4.3.8. В ходе оценки обоснованности сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций) в рамках реализации международных инвестиционных проектов необходимо исходить из специфики порядка заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, определяемой Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

4.4. Оценка результатов деятельности объектов аудита инвестиционных проектов

4.4.1. Оценка результатов деятельности объектов аудита по реализации инвестиционных проектов включает:

оценку соответствия деятельности субъектов инвестиционной деятельности по подготовке и реализации инвестиционных проектов законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также международным договорам Российской Федерации в случае подготовки и реализации международных инвестиционных проектов;

оценку результатов деятельности субъектов инвестиционной деятельности, включая своевременность подготовки уполномоченными на то объектами аудита проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, предусматривающих внесение изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в части, влияющей на эффективное осуществление капитальных вложений (инвестиций), а также в международные договоры Российской Федерации в случае подготовки и реализации международных инвестиционных проектов;

оценку соблюдения субъектами инвестиционной деятельности сроков реализации инвестиционных проектов, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, государственными контрактами, а также международными договорами Российской Федерации в случае подготовки и реализации международных инвестиционных проектов;

оценку исполнения бюджетов инвестиционных проектов; оценку организации объектом аудита системы управления рисками и системы контроля за эффективностью реализации инвестиционного проекта.

4.4.2. При проведении оценки результатов деятельности объектов аудита необходимо учитывать следующее.

На прединвестиционной стадии объектами аудита должны быть приняты меры:

по разработке к установленному сроку и в необходимых объемах обоснований инвестиций (технико-экономических обоснований);

по своевременной организации системы управления рисками;

по своевременной подготовке и принятию решения о реализации инвестиционного проекта (инвестировании);

другие меры, направленные на своевременное достижение результатов прединвестиционной стадии реализации инвестиционного проекта.

На стадии осуществления капитальных вложений (инвестиций) объектами аудита должны быть приняты меры:

по разработке и утверждению в установленные сроки проектной документации;

по своевременному проведению конкурсных процедур, в том числе в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

по своевременному вводу объектов капитального строительства в эксплуатацию;

другие меры, направленные на своевременное достижение результатов на стадии осуществления капитальных вложений (инвестиций).

На стадии эксплуатации объектов капитального строительства объектами аудита должны быть приняты меры:

по обеспечению своевременного выхода на проектную мощность;

по обеспечению выпуска продукции надлежащего качества; по своевременному проведению текущего и капитального ремонта объектов капитального строительства;

другие меры, направленные на своевременное достижение результатов на стадии эксплуатации объектов капитального строительства.

4.4.3. Оценка исполнения субъектами инвестиционной деятельности бюджетов инвестиционных проектов осуществляется в соответствии со стандартом внешнего государственного аудита (контроля), определяющим общие требования, характеристики, правила и процедуры осуществления Счетной палатой финансового аудита.

4.4.4. Проведение проверки процедуры выбора подрядчика и заключения контракта на ее соответствие действующему законодательству осуществляется в соответствии с требованиями стандарта, устанавливающего общие требования, правила и процедуры осуществления Счетной палатой аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.

4.5. Оценка эффективности капитальных вложений (инвестиций) в инвестиционные проекты

4.5.1. Оценка эффективности капитальных вложений (инвестиций) в рамках аудита инвестиционных проектов (далее - оценка эффективности) осуществляется в соответствии со стандартом внешнего государственного аудита (контроля), определяющим общие требования, характеристики, правила и процедуры осуществления Счетной палатой аудита эффективности.

4.5.2. Эффективность капитальных вложений (инвестиций) оценивается по следующим видам:

бюджетная эффективность*(7), под которой понимается оценка финансовых последствий реализации инвестиционного проекта для федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

экономическая эффективность, под которой понимается оценка соотношения затрат на реализацию инвестиционного проекта и результатов реализации инвестиционного проекта, характеризующая целесообразность реализации инвестиционного;

общественная (социальная) эффективность, под которой понимается оценка социально-экономических последствий реализации инвестиционного проекта, включая внешние эффекты и общественные блага, характеризующих целесообразность его осуществления как для общества в целом, так и для отдельных групп населения;

коммерческая (финансовая) эффективность, под которой понимается оценка финансовых результатов реализации инвестиционного проекта, характеризующих целесообразность реализации инвестиционного проекта для инвесторов, заказчиков и пользователей объектов капитальных вложений.

4.5.3. Сочетание видов эффективности, указанных в подпункте 4.5.2 Стандарта, определяется на предварительном этапе контрольного мероприятия, осуществляемого в ходе аудита инвестиционных проектов, в зависимости от целей и задач планируемого аудита инвестиционных проектов, таких как:

экономическая оценка результатов выбора одного из альтернативных инвестиционных проектов (вариантов проекта) при ограниченном количестве ресурсов;

оценка выгодности реализации инвестиционного проекта или участия в нем;

выявление граничных условий эффективной реализации инвестиционного проекта;

оценка рисков, связанных с реализацией инвестиционного проекта (реализуемость);

оценка устойчивости инвестиционного проекта (сохранения его выгодности и ресурсной реализуемости*(8)) при изменениях внешних и внутренних условий его реализации.

4.5.4. На предварительном этапе контрольного мероприятия, осуществляемого в ходе аудита инвестиционных проектов, определяются критерии оценки эффективности капитальных вложений (инвестиций) с учетом формы и объема государственной поддержки (участия в инвестиционном проекте), особенностей объектов аудита инвестиционных проектов, а также общественной значимости инвестиционного проекта.

4.5.5. В качестве критериев оценки эффективности капитальных вложений (инвестиций) используются как качественные, так и количественные критерии (показатели) оценки эффективности.

4.5.6. К качественным критериям оценки эффективности капитальных вложений (инвестиций) относятся:

1) соответствие задач и целей реализации инвестиционных проектов задачам и целям, установленным стратегией социально-экономического развития Российской Федерации, документами стратегического планирования, в которых описаны перспективные направления социально-экономического развития Российской Федерации к 2020, 2030 году;

2) наличие положительных социально-экономических эффектов*(9), связанных с реализацией инвестиционных проектов, таких как:

повышение уровня занятости населения;

повышение количества создаваемых и модернизируемых высокотехнологичных рабочих мест;

повышение уровня качества здравоохранения и его доступности для населения;

сохранение и развитие научно-технического потенциала;

развитие социальной инфраструктуры;

повышение уровня качества образования и его доступности для населения;

повышение уровня обеспечения населения жильем;

создание и улучшение транспортной инфраструктуры;

улучшение экологической ситуации, применение технологий, обеспечивающих минимальное воздействие на окружающую среду;

другие положительные социальные эффекты;

3) возможность реализации инвестиционных проектов без государственной поддержки;

4) соответствие фактической стоимости реализации инвестиционных проектов стоимости инвестиционного проекта, определенной на различных стадиях его реализации;

5) соответствие технико-экономических показателей инвестиционных проектов, утвержденных решением о реализации инвестиционного проекта (инвестировании) в соответствии с обоснованием инвестиций (технико-экономическим обоснованием), результатам аудита инвестиционных проектов, подтвержденным соответствующими расчетами, на основании которых можно сделать вывод о соответствии планируемых и достигнутых показателей финансовой эффективности инвестиционного проекта, бюджетной и экономической эффективности инвестиционного проекта, а также о соответствии оценок эффективности инвестиционного проекта установленным предельным значениям;

6) другие качественные критерии оценки эффективности.

4.5.7. К количественным критериям (показателям)*(10) оценки эффективности капитальных вложений (инвестиций) относятся такие общепринятые экономические показатели, как:

чистая приведенная стоимость;

внутренняя норма доходности;

средневзвешенная требуемая доходность капитала, инвестированного в инвестиционный проект, на начало периода реализации инвестиционного проекта;

чистая прибыль предприятий; чистый дисконтированный доход;

индекс доходности (рентабельность) инвестиций по чистому доходу предприятий;

срок окупаемости (период возврата) инвестиций за счет всех источников финансирования по чистому доходу предприятий;

поступления в бюджеты бюджетной системы (налоги и т.п.);

бюджетный эффект;

срок окупаемости (период возврата) вложенных федеральных и иных ресурсов по налоговым поступлениям;

индекс доходности (рентабельность) вложенных федеральных и иных ресурсов по налоговым поступлениям;

объем вклада проекта в увеличение валового внутреннего продукта;

другие количественные критерии (показатели) оценки эффективности.

4.6. Оценка рисков недостижения целей, реализуемости инвестиционных проектов, включая риски потери вложенных федеральных и иных ресурсов

4.6.1. Оценка рисков недостижения целей инвестиционных проектов и рисков потери вложенных федеральных и иных ресурсов (далее - оценка рисков), состоит из:

идентификации рисков;

оценки вероятности наступления неблагоприятных событий*(11);

определения структуры и объема предполагаемого ущерба в натуральной и (или) стоимостной форме;

оценки величины рисков;

определения и оценки эффективности возможных способов снижения рисков.

4.6.2. На основе результатов оценки рисков формируются вывод о реализуемости инвестиционных проектов*(12) и рекомендации по возможному снижению рисков реализации инвестиционных проектов, предусматривающие минимизацию рисков, снижение вероятности возникновения неблагоприятных событий, уменьшение возможного ущерба, передачу рисков другим субъектам инвестиционной деятельности, компенсацию полученного или нанесенного ущерба и т.п.

4.6.3. При проведении аудита инвестиционных проектов в обязательном порядке оцениваются следующие основные риски:

риски несоблюдения графиков реализации инвестиционных проектов;

риски превышения бюджета инвестиционных проектов;

общеэкономические риски (например, риски курсов валют, процентных ставок, усиления или ослабления инфляции, увеличения конкуренции);

риски недополучения социально-экономических эффектов и (или) прибыли от реализации инвестиционных проектов (маркетинговые риски).

4.6.4. Источниками информации для идентификации рисков могут являться обоснования инвестиций (технико-экономического обоснования), решения о реализации инвестиционного проекта (инвестировании), планы-графики реализации инвестиционного проекта, задания на проектирование, проектная документация, контракты (договоры), а также любые общедоступные источники информации.

4.6.5. Идентификация рисков выполняется путем:

анализа документов инвестиционных проектов;

сбора информации о проверяемых инвестиционных проектах (например, методами Дельфи, проведения опросов, SWOT-анализа и др.);

сбора и анализа информации, накопленной в ходе реализации аналогичных инвестиционных проектов;

анализа допущений инвестиционных проектов;

применения других методов идентификации рисков.

5. Особенности организации и проведения аудита инвестиционных проектов

5.1. В целях проведения аудита инвестиционных проектов формирование группы инспекторов и иных сотрудников аппарата Счетной палаты должно осуществляться с условием того, что их профессиональные знания, навыки и опыт работы позволят обеспечить качественное проведение мероприятия.

Необходимо исходить из того, что для успешного и качественного проведения аудита инвестиционных проектов требуются определенные профессиональные знания проверяемой сферы использования вложений федеральных и иных ресурсов и особенностей деятельности объектов аудита инвестиционных проектов, в том числе знания в области градостроительной деятельности, ценообразования и сметного нормирования, проектного управления, управления рисками.

5.2. В случае необходимости к проведению аудита инвестиционных проектов могут привлекаться внешние эксперты путем включения их в состав группы инспекторов и иных сотрудников аппарата Счетной палаты для выполнения конкретного вида и определенного объема работ, отдельных заданий, подготовки аналитических записок, экспертных заключений и оценок в соответствии с порядком, установленным в Счетной палате.

5.3. При необходимости для успешного и качественного проведения аудита инвестиционных проектов может создаваться специальный экспертный совет из сотрудников аппарата Счетной палаты и специалистов, привлекаемых на договорной основе, в порядке, который устанавливается соответствующим положением, утверждаемым Председателем Счетной палаты.

5.4. Аудит инвестиционных проектов может проводиться с использованием различных способов получения и методов изучения, анализа и оценки фактических данных и информации, выбор которых осуществляется таким образом, чтобы их применение обеспечивало возможность получения достаточных доказательств, позволяющих сделать соответствующие выводы и заключения.

5.5. При подготовке, проведении и оформлении результатов аудита инвестиционных проектов инспекторы и иные сотрудники аппарата Счетной палаты должны основываться на своем профессиональном суждении и придерживаться профессионального скептицизма.

Профессиональное суждение представляет собой вывод, сделанный инспектором или иным сотрудником аппарата Счетной палаты, основанный на его знаниях, квалификации и опыте работы и используемый для принятия решений в случаях, когда однозначно не определен порядок действий, а также по проблемам, не имеющим стандартного решения.

Под профессиональным скептицизмом понимается критическая оценка собранных фактических данных и информации, внимательное изучение отдельных фактических данных и информации, которые противоречат каким- либо документам или пояснениям (объяснениям) должностных лиц объекта аудита инвестиционного проекта, в целях получения исчерпывающих доказательств.

Использование инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты в ходе аудита инвестиционных проектов своего профессионального суждения и скептицизма позволит изучить вопросы аудита инвестиционных проектов с разных точек зрения, придерживаясь объективного взгляда в отношении позиций и приведенных к ним аргументов, представленных должностными лицами объекта аудита инвестиционного проекта, а также будет способствовать подготовке обоснованных выводов.

В то же время в целях исключения ошибок и неправильного суждения инспекторам и иным сотрудникам аппарата Счетной палаты следует принимать во внимание аргументированное мнение должностных лиц объекта аудита инвестиционного проекта в отношении полученных результатов аудита инвестиционного проекта.

При этом в аудите инвестиционных проектов устные и письменные заявления должностных лиц объекта аудита инвестиционных проектов не являются для инспекторов и иных сотрудников аппарата Счетной палаты заменой необходимости получить достаточные документальные доказательства.

______________________________

*(1) Оценка формирования федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и плановый период и ее реализации осуществляется в соответствии со стандартами внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты, устанавливающими общие требования, характеристики, правила и процедуры проведения предварительного аудита формирования федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период; общий порядок осуществления оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета; общий порядок проведения последующего контроля за исполнением федерального бюджета, а также с методическими рекомендациями по проведению проверок использования средств федерального бюджета при осуществлении капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой.

*(2) Под бюджетом инвестиционного проекта понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения реализации инвестиционного проекта.

*(3) Например, решения о реализации инвестиционного проекта (инвестировании), паспорта инвестиционного проекта, его технико-экономического обоснования.

*(4) Под аналогичным объектом капитального строительства понимается объект капитального строительства, технико-экономические показатели которого максимально совпадают с технико-экономическими показателями объекта капитального строительства, проверяемого в ходе аудита инвестиционного проекта.

*(5) При расчетах с применением НЦС необходимо использовать Методические рекомендации по применению государственных сметных нормативов - укрупненных нормативов цены строительства различных видов объектов капитального строительства непроизводственного назначения и инженерной инфраструктуры, утвержденные приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 4 октября 2011 г. № 481.

*(6) Метод PERT-анализа (Program Evaluation and Review Technique) - метод, используемый для оценки сроков реализации и объемов капитальных вложений (инвестиций) инвестиционных проектов и предусматривающий три оценки сроков реализации (стоимости реализации) - оптимистическую, пессимистическую и наиболее вероятную, и расчет ожидаемых значений:

ожидаемый срок (стоимость) = (оптимистический срок (стоимость) + пессимистический срок (стоимость) + 4 х наиболее вероятный срок (стоимость)) / 6.

*(7) Оценку бюджетной эффективности инвестиционного проекта рекомендуется проводить с учетом Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденных Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации и Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике от 21 июня 1999 г. № ВК 477.

*(8) Под ресурсной реализуемостью инвестиционного проекта понимается наличие достаточных ресурсов для реализации инвестиционного проекта с установленными технико-экономическими показателями в установленные сроки.

*(9) Наличие положительных социально-экономических эффектов должно выражаться в количественных показателях, характеризующих величину социально-экономического эффекта от реализации проверяемого инвестиционного проекта.

*(10) В качестве источника для определения критериев оценки эффективности рекомендуется использовать Методические рекомендации по рассмотрению межведомственной комиссией по отбору инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов, вопроса о соответствии инвестиционного проекта критериям финансовой, бюджетной и экономической эффективности инвестиционных проектов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов, утвержденные приказом Минэкономразвития России № 482 и Минфина России № 111н от 15 сентября 2011 г.

*(11) Выделяют три основных метода оценки вероятности наступления неблагоприятных событий: статистический, аналитический и экспертный. Для наиболее качественной и точной оценки используют все методы одновременно и сравниваются полученные данные.

*(12) Выделяют следующие основные методы оценки реализуемости инвестиционных проектов: анализ влияния отдельных факторов (анализ чувствительности), анализ влияния комплекса факторов (сценарный анализ) и имитационное моделирование (метод Монте-Карло).

Приложение

Перечень
федеральных законов и иных нормативных правовых актов, рекомендуемый для использования при проведении аудита государственных и международных инвестиционных проектов

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации.

4. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

6. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».

7. Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

8. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий».

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. № 590 «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения».

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 427 «О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов».

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы».

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. № 382 «О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

15. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2013 г. № 941 «Об утверждении Правил принятия решения о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета».

16. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. № 13 «Об утверждении Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета».

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. № 14 «Об утверждении Правил принятия решений о предоставлении субсидии из федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации».

18. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 19 мая 2014 г. № 278 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы»(зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 20 октября 2014 г. № 34368).

19. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (утверждены Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике от 21 июня 1999 г. № ВК 477).

20. Методические рекомендации по рассмотрению межведомственной комиссией по отбору инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов, вопроса о соответствии инвестиционного проекта критериям финансовой, бюджетной и экономической эффективности инвестиционных проектов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов, утвержденные приказом Минэкономразвития России и Минфина России от 15 сентября 2011 г. № 482/111н).

21. Методические рекомендации по применению государственных сметных нормативов - укрупненных нормативов цены строительства различных видов объектов капитального строительства непроизводственного назначения и инженерной инфраструктуры, утвержденные приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 4 октября 2011 г. № 481.

22. Строительные нормы и правила «Нормы продолжительности строительства и задела в строительстве предприятий, зданий и сооружений»(СНиП 1.04.03-85*), утвержденные постановлением Госстроя СССР и Госплана СССР от 17 апреля 1985 г. № 51/90.