Решение Верховного Суда РФ от 1 апреля 2015 г. N ВКАПИ15-11 О признании недействующим Порядка организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны, утв. приказом директора Федеральной службы охраны РФ от 29 апреля 2005 г. № 155

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Воронова А.В.

при секретаре Носенко Н.А.

с участием прокурора Соколова С.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по заявлению Таратухина A.Н.

о признании недействующим Порядка организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны, утвержденного приказом Директора Федеральной службы охраны Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. № 155, установил:

приказом Директора Федеральной службы охраны Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. № 155 утвержден Порядок организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны (далее - Порядок).

Таратухин А.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим Порядка со дня принятия, ссылаясь на то, что Порядок, являясь нормативным актом, затрагивает права и законные интересы граждан, однако не прошел обязательную государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован.

В связи с этим, в силу пункта 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пунктов 10 и 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, и пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» не подлежит применению.

В судебном заседании заявитель Таратухин А.Н. поддержал заявленные требования и пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт был применен в отношении его. Это выразилось в том, что 22 августа 2014 г. по результатам проведенной на основании Порядка внеочередной аттестации он уволен с военной службы по подпункту «в» пункта 2 статьи 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (несоблюдение условий контракта).

Представитель Федеральной службы охраны Российской Федерации Лысяков А.Н., возражая против удовлетворения требований Таратухина А.Н., в судебном заседании пояснил, что Порядок определен в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237, носит исключительно организационно-распорядительный характер, адресован узкому кругу должностных лиц Федеральной службы охраны Российской Федерации, не содержит новых правовых норм, затрагивающих права и обязанности военнослужащих федеральных органов государственной охраны, в том числе заявителя, в связи с чем не подлежал представлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации и туда по данному вопросу не направлялся.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Обушенко Л.А., поддержав требования заявителя, пояснила суду, что Порядок, как содержащий нормативные предписания, затрагивающие права военнослужащих федеральных органов государственной охраны, должен был быть представлен Федеральной службой охраны Российской Федерации в Министерство юстиции Российской Федерации в установленном порядке на государственную регистрацию, но этого не сделано. Поэтому данный нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим. Министерство юстиции Российской Федерации в связи с этим неоднократно обращало внимание Федеральной службы охраны Российской Федерации на необходимость отмены Порядка.

Выслушав объяснения заявителя Таратухина А.Н., представителя Федеральной службы охраны Российской Федерации Лысякова А.Н., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Обушенко Л.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора отдела Главной военной прокуратуры Соколова С.Б., полагавшего, что требования заявителя подлежат удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с пунктами 8-10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11). Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (пункт 19).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Порядок, оспариваемый заявителем, утвержден Директором Федеральной службы охраны Российской Федерации во исполнение требований пункта 3 статьи 26 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237, и при этом дословно его содержание не воспроизводит.

Данный нормативный правовой акт, как следует из самого названия документа, регламентирует порядок организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны, то есть неопределенного круга лиц.

Так, в пункте 1 Порядка указано, что аттестация военнослужащих федеральных органов государственной охраны, проходящих военную службу по контракту, проводится в целях их всесторонней и объективной оценки, определения их соответствия занимаемой воинской должности и перспектив дальнейшего служебного использования.

Пунктами 2 и 3 Порядка установлено, что военнослужащие аттестуются не менее чем за четыре месяца до истечения срока военной службы, но не реже чем через каждые пять лет прохождения военной службы, а также по окончании военно-учебного заведения, адъюнктуры, военной докторантуры. В случае необходимости Директор Федеральной службы охраны Российской Федерации вправе назначить время и порядок проведения аттестации всех военнослужащих или отдельных их категорий.

Пункт 15 Порядка определяет правила составления аттестационного листа на аттестуемого военнослужащего и его содержание. В частности, аттестационный лист должен содержать вывод о соответствии или несоответствии аттестуемого военнослужащего занимаемой воинской должности, рекомендации по его дальнейшему использованию, а также по устранению недостатков аттестуемым военнослужащим.

Пунктом 19 Порядка установлено, в каких случаях аттестуемый военнослужащий приглашается на заседание аттестационной комиссии в обязательном порядке и при каких обстоятельствах заседание аттестационной комиссии может быть перенесено на более поздний срок (когда аттестуемый военнослужащий, реализуя свое право на защиту, выразил несогласие с указанными ему недостатками).

Пункт 25 Порядка предусматривает право военнослужащего на обжалование аттестационных выводов и процедуры проведения аттестации, а также порядок обжалования.

Нормативные предписания, непосредственно затрагивающие права военнослужащих федеральных органов государственной охраны, сформулированы также в пунктах 14, 20, 21, 23, 27 Порядка и других.

Указанные обстоятельства нашли свое подтверждение в судебном заседании в результате исследования содержания оспариваемого нормативного правового акта.

Данные обстоятельства подтверждены в судебном заседании представителем Министерства юстиции Российской Федерации - уполномоченного органа, к компетенции которого отнесено разрешение вопросов, связанных с государственной регистрацией нормативных правовых актов, том числе проведение правовой экспертизы соответствия актов законодательству Российской Федерации, принятие решения о необходимости государственной регистрации таких актов.

Таким образом, оспариваемый заявителем Порядок является нормативным правовым актом, он подлежал регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию.

Между тем, в нарушение приведенных выше норм Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Порядок перед введением в действие не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и не был официально опубликован в установленном порядке.

Согласно разъяснению, содержащемуся в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим (в частности, несоблюдение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. С учетом изложенного требование заявителя о признании Порядка недействующим подлежит удовлетворению.

Ввиду того, что до настоящего времени правила, содержащиеся в Порядке, применялись, данный нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил:

заявление Таратухина А.Н. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда Порядок организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны, утвержденный приказом Директора Федеральной службы охраны Российской Федерации от 29 апреля 2005 года № 155.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.