Постановление Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2014 г. N 33-П "По делу о проверке конституционности ряда положений пунктов 17 и 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и частей 3 и 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.В. Гончарова"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей гражданина Н.В. Гончарова - кандидата юридических наук Г.Г. Загайновой и адвоката О.А. Поликарповой, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И. Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений пунктов 17 и 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и частей 3 и 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Н.В. Гончарова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С. Бондаря, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации В.Б. Хаменкова, от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - Н.А. Кулясовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно пункту 17 статьи 71 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законом может быть предусмотрено, что зарегистрированный кандидат, включенный в список кандидатов в депутаты представительного органа публичной власти, вправе участвовать в замещении (получении) депутатских мандатов не более двух раз. В пункте 18 той же статьи содержится исчерпывающий перечень случаев, когда зарегистрированный кандидат, включенный в список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, или в список кандидатов, которому переданы депутатские мандаты в соответствии с законодательством Российской Федерации, исключается из указанного списка.

В соответствии с частью 3 статьи 89 Федерального закона от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" зарегистрированный кандидат, включенный в федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы, допущенный к распределению депутатских мандатов, вправе участвовать в замещении (получении) депутатских мандатов не более двух раз. Частью 4 той же статьи устанавливаются случаи, когда зарегистрированный кандидат в депутаты Государственной Думы, включенный в федеральный список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, исключается из указанного списка.

1.1. Оспаривающий конституционность названных законоположений гражданин Н.В. Гончаров обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании незаконным, нарушающим установленный порядок передачи вакантных депутатских мандатов и его право быть избранным в орган государственной власти постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 13 ноября 2013 года. Данным постановлением мандат депутата Государственной Думы, ставший вакантным в связи с досрочным прекращением гражданином М. полномочий депутата Государственной Думы, был передан гражданину Ю.П. Эму, входившему в состав региональной группы федерального списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов, под номером 2. Н.В. Гончаров, который входил в ту же региональную группу под номером 8, ссылаясь на нормы избирательного законодательства, утверждал, что Центральной избирательной комиссии Российской Федерации следовало именно ему передать вакантный депутатский мандат, поскольку Ю.П. Эм, ранее уже получавший депутатский мандат и добровольно сложивший с себя депутатские полномочия, не мог оставаться в списке зарегистрированных кандидатов в депутаты и повторно претендовать на замещение депутатского мандата.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2013 года, оставленным без изменения определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 25 марта 2014 года, в удовлетворении заявленных требований Н.В. Гончарову было отказано. Сославшись на пункты 17 и 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части 3 и 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Верховный Суд Российской Федерации отметил, что получение кандидатом мандата депутата Государственной Думы при первоначальном распределении депутатских мандатов и последующее досрочное прекращение им депутатских полномочий на основании его письменного заявления не являются основанием для исключения данного лица из списка зарегистрированных кандидатов; повторное вручение депутатского мандата одному и тому же лицу не нарушает требования действующего избирательного законодательства, которое предусматривает исключение кандидата из списка кандидатов только после двукратного участия в распределении депутатских мандатов; кроме того, в списке зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы порядковый номер кандидата Ю.П. Эма предшествует порядковому номеру кандидата Н.В. Гончарова, а потому отсутствуют основания для вывода о том, что при передаче мандата была нарушена очередность расположения кандидатов в списке.

В передаче надзорной жалобы Н.В. Гончарова на указанные судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции также было отказано (определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля 2014 года).

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения в силу своей неопределенности допускают необоснованное оставление в федеральном списке кандидатов в депутаты Государственной Думы тех зарегистрированных кандидатов, которые, получив депутатский мандат, впоследствии добровольно сложили с себя полномочия депутата, и позволяют передавать им вакантные мандаты при наличии в соответствующей региональной группе федерального списка других зарегистрированных кандидатов, которым мандат еще не передавался, чем ставят зарегистрированных кандидатов в неравное положение, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 19 и 32 (части 1 и 2).

1.2. Как следует из статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законоположениями, примененными в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что эти законоположения затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли они Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм; при этом Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Поскольку применение судами положений подпунктов "а"-"г", "е", "ж" пункта 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пунктов 1-3, 5 и 6 части 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в конкретном деле заявителя представленными материалами не подтверждается, производство по его жалобе в этой части, как не отвечающей критерию допустимости в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", подлежит прекращению в силу его статей 43 и 68.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 17 и подпункта "д" пункта 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части 3 и пункта 4 части 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", на основании которых зарегистрированному кандидату в депутаты Государственной Думы, включенному в допущенный к распределению депутатских мандатов федеральный список кандидатов, получившему депутатский мандат и впоследствии добровольно прекратившему свои депутатские полномочия, предоставляется право вновь участвовать в замещении (получении) депутатского мандата, ставшего вакантным в связи с досрочным прекращением депутатских полномочий другим депутатом Государственной Думы, включенным в тот же федеральный список кандидатов.

2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; никто не вправе присваивать власть в Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти (статья 32, части 1 и 2); государство гарантирует гражданам равенство этих конституционных прав, в том числе независимо от принадлежности к общественным объединениям, включая политические партии, возможность создания и деятельности которых вытекает из конституционного принципа многопартийности и права каждого на объединение при недопустимости принуждения к вступлению в партию или пребыванию в ней (статья 13, часть 3; статья 19, часть 2; статья 30).

Приведенным положениям Конституции Российской Федерации корреспондируют положения таких международных договоров Российской Федерации, как Международный пакт о гражданских и политических правах (статья 25) и Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1), а также положения Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, содержащей оговорку о том, что законодательное регулирование порядка выборов (избирательные системы) не должно ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные и (или) законодательные гарантии их реализации или носить дискриминационный характер (пункт 3 статьи 1).

В соответствии с принципами представительной демократии, такими как народный суверенитет, многопартийность и участие граждан на равных основаниях в управлении делами государства через своих представителей, в том числе посредством их избрания, Конституция Российской Федерации предусматривает, что депутаты Государственной Думы как одной из палат Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации, становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (статья 94; статья 95, части 1 и 5; статья 96, часть 1; статья 97). При этом Конституция Российской Федерации прямо не устанавливает конкретный вид избирательной системы, применяемой при проведении выборов депутатов Государственной Думы, и не предопределяет использование какого-либо конкретного способа распределения депутатских мандатов по итогам таких выборов, включая порядок замещения образовавшихся в течение срока текущей легислатуры вакантных депутатских мандатов, - разрешение этих вопросов в силу ее статьи 96 (часть 2) относится к полномочиям федерального законодателя, который при осуществлении соответствующего правового регулирования обладает достаточно широкой дискрецией.

Конституционный Суд Российской Федерации ранее неоднократно указывал, что выбор того или иного вида избирательной системы, закрепление в законе соответствующих механизмов, средств и методов, выработка избирательных процедур осуществляются законодателем на дискреционной основе, в частности с учетом исторических и социально-политических условий, складывающихся на том или ином этапе развития страны (постановления от 17 ноября 1998 года N 26-П, от 16 июня 2006 года N 7-П, от 7 июля 2011 года N 15-П, от 15 апреля 2014 года N 11-П, определения от 20 ноября 1995 года N 77-О, от 15 ноября 2007 года N 845-О-О, от 18 декабря 2007 года N 921-О-О, от 3 июля 2014 года N 1565-О и др.).

Эту позицию разделяет и Европейский Суд по правам человека, который, признавая за государством значительные пределы усмотрения при регулировании избирательной системы, полагает, что избирательное законодательство конкретной страны должно оцениваться в свете ее политического развития, а потому определенные детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданными в другой, по крайней мере при условии обеспечения законодательной властью свободного волеизъявления народа (постановление от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии").

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, федеральный законодатель, самостоятельно в рамках Конституции Российской Федерации устанавливая порядок выборов депутатов Государственной Думы, в частности процедуры распределения депутатских мандатов, и осуществляя тем самым правовое регулирование порядка и условий реализации гражданами Российской Федерации активного и пассивного избирательного права (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), не должен допускать искажения конституционных принципов избирательного права, отмены или умаления принадлежащих гражданам Российской Федерации прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание, и обязан исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации возможные ограничения этих прав федеральным законом должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерны им.

2.1. Правовое регулирование порядка формирования Государственной Думы и замещения депутатских мандатов обусловливается конституционной природой Государственной Думы как избираемой непосредственно народом палаты в составе Федерального Собрания (статья 11, часть 1; статья 94; статья 95, часть 1, Конституции Российской Федерации), а также требованиями, предъявляемыми Конституцией Российской Федерации к численному составу Государственной Думы (статья 95, часть 5) и депутатам (статья 97).

Цель установления в статье 95 Конституции Российской Федерации численного состава Государственной Думы (450 депутатов), как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года N 2-П, состоит в обеспечении представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации, а потому Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на федерального законодателя обязанность создать условия для замещения депутатских мандатов в Государственной Думе (статья 96, часть 2). В порядке исполнения данной обязанности федеральный законодатель - исходя из конституционной характеристики Федерального Собрания как органа народного представительства, предполагающей, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, - призван вводить, с учетом конкретных условий и особенностей применяемой на выборах депутатов Государственной Думы избирательной системы, правовые механизмы замещения депутатских мандатов, ставших вакантными вследствие досрочного прекращения теми или иными депутатами депутатских полномочий, с тем чтобы были обеспечены правомочность состава Государственной Думы как органа народного представительства, ее стабильное и непрерывное функционирование, не отступая при этом от конституционных принципов, лежащих в основе приобретения и реализации гражданином правового статуса парламентария. Во всяком случае устанавливаемый федеральным законодателем порядок распределения вакантных депутатских мандатов должен обеспечивать отвечающие результатам волеизъявления избирателей на выборах справедливые и равные условия замещения мандатов депутатов Государственной Думы, которые не ставили бы под сомнение ответственность парламентария перед избирателями, его самостоятельность и независимость при осуществлении своих полномочий.

Из статьи 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип правового государства, в системном единстве с ее статьями 3 (часть 3) и 32 (часть 2), а также статьей 21 (часть 1), устанавливающей в качестве основы признания и осуществления прав и свобод человека и гражданина во всех сферах принцип уважения и охраны достоинства личности, следует, что в основе реализации избирательных прав должно лежать также конституционное требование обеспечения взаимного доверия во взаимоотношениях личности и публичной власти, которое применительно к данной сфере предполагает прежде всего поддержание государством уверенности граждан в том, что выборы как одна из высших форм непосредственного выражения народом своей власти достигают цели, а их итоги признаются и уважаются как государством, так и всеми их участниками.

Данный вывод корреспондирует положениям Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, которая исходя из ответственности кандидата, политической партии (коалиции) и других участников избирательного процесса перед обществом и государством (пункт 3 статьи 8) обязывает каждого кандидата и каждую политическую партию (коалицию), участвующих в выборах, признавать итоги голосования и результаты демократических выборов (пункт 7 статьи 9) и вместе с тем связывает с фактом вступления в должность избранных лиц, получивших необходимое число голосов, признание ими своей ответственности перед избирателями, предусматривая при этом, что они остаются в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется Конституцией, законами в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами (пункт 5 статьи 1).

На основе признания ответственности депутата перед избирателями должны обеспечиваться исключительность, постоянство и полнота их представительных связей, что применительно к составу Государственной Думы выражается в конституционной характеристике замещения депутатского мандата в качестве единственной (помимо преподавательской, научной и иной творческой деятельности) профессиональной оплачиваемой деятельности, которую гражданин Российской Федерации, избранный депутатом Государственной Думы, вправе осуществлять в течение всего периода легислатуры (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 34-П). Соответственно, правовое регулирование распределения депутатских мандатов, ставших вакантными вследствие досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы, не может не учитывать обязательный характер итогов состоявшихся выборов, а также игнорировать конституционное требование о несовместимости статуса депутата Государственной Думы с иной оплачиваемой деятельностью.

2.2. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, закрепленное статьей 32 Конституции Российской Федерации право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, являясь одним из основных политических прав гражданина Российской Федерации и важнейшим элементом его правового статуса в демократическом обществе, по своей природе относится к индивидуальным, а не коллективным правам; в реализации данного права существенную роль играют политические партии, которые включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни страны, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы (постановления от 1 февраля 2005 года N 1-П, от 16 июля 2007 года N 11-П, от 9 ноября 2009 года N 16-П и др.). В действующем правовом регулировании избирательной системы, формирования органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов именно политические партии признаются единственным видом общественных объединений, наделяемых статусом избирательного объединения; при этом они могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной власти и ее институционализации в рамках действующей легислатуры только в установленных Конституцией Российской Федерации формах и ни одна из них не может обладать монопольным положением (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2013 года N 324-О).

Законодатель, обеспечивая выполнение политическими партиями функции участников избирательного процесса, важнейшим элементом которого является выдвижение кандидатов в депутаты в составе соответствующих списков кандидатов, вместе с тем связан конституционными положениями о праве на свободные выборы, а также о праве на объединение, гарантии которого, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, в том числе со ссылкой на прецедентную практику Европейского Суда по правам человека, распространяются и на политические партии. Это означает, что устанавливаемые законом условия участия политических партий в реализации гражданами пассивного избирательного права не должны приводить к нарушению конституционных прав граждан.

Обращаясь к проблеме обеспечения баланса прав и законных интересов политических партий, граждан, зарегистрированных кандидатами в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, и избирателей при замещении депутатских мандатов, распределенных по итогам выборов в рамках применения пропорциональной избирательной системы и ставших вакантными вследствие досрочного прекращения полномочий депутатов, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал следующие правовые позиции:

вопрос о замещении вакантного депутатского мандата - учитывая связанность участников избирательного процесса волеизъявлением избирателей и обусловленную ею конституционную ценность адекватной формализации итогов голосования по пропорциональной избирательной системе - должен решаться на основе закона не произвольно, а исходя из юридически значимых обстоятельств, явившихся следствием прямого волеизъявления избирателей в условиях подлинно свободных и справедливых выборов;

политическая партия, федеральный список кандидатов которой был допущен к распределению депутатских мандатов, сохраняет связь с избирателями и после завершения избирательного процесса и формирования выборного органа государственной власти и, будучи ответственной перед избирателями за выполнение своей предвыборной программы, имеет правомерный интерес в том, чтобы в случае досрочного прекращения полномочий депутата предложить для замещения вакантного депутатского мандата такую кандидатуру, которая, по ее мнению, способна наиболее адекватно представлять ее фракцию в парламенте;

поскольку при формировании списка кандидатов в депутаты политическая партия должна действовать ответственно и учитывать, что включение в него конкретных лиц влечет возникновение определенных правоотношений с участием этих лиц, в том числе обусловленных их вхождением в качестве депутатов во фракцию данной политической партии, а результаты выборов определяются исключительно голосованием избирателей, ни сама политическая партия, ни тем более ее фракция в парламенте не вправе по своему усмотрению менять его итоги. Это предполагает, что при определении кандидатуры для замещения вакантного депутатского мандата из зарегистрированного списка кандидатов политическая партия не может не учитывать то обстоятельство, что избиратели, отдавая голоса за партийный список в целом, голосовали и за каждого кандидата, внесенного в этот список, в частности с учетом очередности, самостоятельно определенной партией при выдвижении списка кандидатов. Поэтому при распределении вакантных депутатских мандатов, имеющихся в связи с досрочным прекращением полномочий депутатов, должна быть учтена очередность расположения зарегистрированных кандидатов в федеральном списке кандидатов, вместе с тем учету подлежат обстоятельства, возникшие (открывшиеся) в период после выборов, которые могли повлиять на принятие политической партией решения о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе выдвинутого ею списка кандидатов;

в любом случае при принятии коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии решения по кандидатуре для замещения вакантного мандата депутата включенные в список кандидаты не должны ставиться в ситуацию правовой и фактической неопределенности. Такое решение должно содержать указание на обстоятельства, в связи с которыми руководящий орган политической партии отступил от очередности расположения зарегистрированных кандидатов в списке кандидатов, что может быть проверено по существу в судебном порядке. Несоблюдение этих требований нарушало бы формально-юридическую определенность правоотношений, в которых находятся зарегистрированные кандидаты и выдвинувшая их в составе списка кандидатов политическая партия, и вопреки положениям статей 19 (части 1 и 2), 30, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации приводило бы к несоразмерному ограничению как избирательных прав, так и права на свободу объединения в политические партии, влекло возникновение неравенства между кандидатами в составе соответствующего списка кандидатов.

Приведенные правовые позиции, изложенные в сохраняющих свою силу решениях Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 6 марта 2013 года N 324-О и Постановление от 19 декабря 2013 года N 28-П), являются общеобязательными.

2.3. Таким образом, в силу требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации федеральный законодатель, формируя в пределах своей компетенции правовой механизм замещения мандатов депутатов Государственной Думы, ставших вакантными вследствие досрочного прекращения полномочий депутатов, должен стремиться к достижению баланса между конституционными целями, связанными с обеспечением действенных гарантий организации и проведения свободных демократических выборов депутатов Государственной Думы, с одной стороны, и необходимостью создания надлежащих условий для эффективного осуществления возложенных на Государственную Думу конституционных функций - с другой.

Соответственно, он не может действовать произвольно и допускать возникновение ситуаций, при которых передача вакантного депутатского мандата происходила бы без учета вытекающей из Конституции Российской Федерации специфики юридической природы избирательных прав и в нарушение конституционных принципов равенства и справедливости ставила бы под сомнение итоги волеизъявления избирателей на состоявшихся выборах депутатов Государственной Думы и тем самым подрывала бы легитимность федерального парламента.

3. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в первоначальной редакции предусматривал, что в случае досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает его депутатский мандат первому в порядке очередности зарегистрированному кандидату из числа зарегистрированных кандидатов, не получивших депутатских мандатов и включенных в ту же региональную группу кандидатов (общефедеральную часть федерального списка кандидатов), что и зарегистрированный кандидат, депутатский мандат которого оказался вакантным, а если в соответствующей региональной группе кандидатов (в общефедеральной части федерального списка кандидатов) отсутствуют зарегистрированные кандидаты, не получившие депутатских мандатов, оказавшийся вакантным депутатский мандат подлежит распределению между другими региональными группами кандидатов того же федерального списка кандидатов в соответствии с установленной методикой; если в федеральном списке кандидатов не осталось зарегистрированных кандидатов, депутатский мандат остается вакантным до следующих выборов депутатов Государственной Думы, если только в результате реализации этого требования Государственная Дума не останется в неправомочном составе - в этом случае нераспределенные депутатские мандаты передаются по установленным правилам федеральным спискам кандидатов, не допущенным к распределению депутатских мандатов (статьи 83 и 89).

В ныне действующей редакции Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает, что зарегистрированный кандидат, включенный в федеральный список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, вправе участвовать в замещении (получении) депутатских мандатов не более двух раз (часть 3 статьи 89), а также устанавливает, что к основаниям исключения зарегистрированного кандидата из федерального списка относится реализация им указанного права (пункт 4 части 4 статьи 89). Федеральным законом от 25 июля 2011 года N 263-ФЗ аналогичные изменения были внесены и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 17, подпункт "д" пункта 18 статьи 71).

3.1. Право зарегистрированного кандидата участвовать в замещении (получении) депутатского мандата, как оно сформулировано в ныне действующем избирательном законодательстве, не обусловлено какими-либо специальными требованиями, кроме одного, прямо оговоренного в законе, - реализовать данное право не более двух раз. При этом в правоприменительной, в том числе судебной, практике положения пунктов 17 и 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и частей 3 и 4 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" понимаются как не влекущие исключения из федерального списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов, зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы в случае досрочного прекращения им полномочий депутата на основании его письменного заявления (об этом, в частности, свидетельствуют представленные в Конституционный Суд Российской Федерации материалы, включая документы, приложенные к жалобе заявителя по настоящему делу).

Изменения в правовом регулировании порядка замещения вакантных депутатских мандатов в Государственной Думе были вызваны необходимостью установления дополнительных гарантий беспрерывной работы Государственной Думы в правомочном составе в условиях применения пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы. Тем самым федеральный законодатель стремился минимизировать риски, связанные с возникновением ситуаций, при которых вакантный мандат депутата Государственной Думы оказывался бы в течение продолжительного времени (вплоть до очередных выборов) не замещенным, и, соответственно, обеспечить в течение всего срока легислатуры, насколько это возможно, полный состав Государственной Думы исходя из установленной численности.

Вместе с тем ни Конституция Российской Федерации, ни действующее избирательное законодательство не рассматривают наполняемость состава Государственной Думы на уровне не ниже конституционно установленной численности как императивное требование. Признавая в качестве конституционно обоснованной цели, лежащей в основе законодательного регулирования порядка замещения вакантных мандатов депутатов Государственной Думы, наиболее рациональную организацию работы федерального парламента с учетом определенного по итогам состоявшихся выборов соотношения политических сил, федеральный законодатель исходил из того, что если в процессе первоначального распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов не окажется зарегистрированных кандидатов, не получивших депутатских мандатов, то нераспределенные депутатские мандаты остаются вакантными до следующих выборов, за исключением случая, когда в результате реализации соответствующих законоположений Государственная Дума останется в неправомочном составе (части 9 и 10 статьи 83 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Превышение количества кандидатов в списках над количеством мандатов в целом, само по себе служащее гарантией полноты состава Государственной Думы, обусловливается особенностями пропорциональной избирательной системы, по которой, в частности, проводились выборы в Государственную Думу, в которых заявитель по настоящему делу принимал участие в качестве кандидата в депутаты.

3.2. Право избирать (активное избирательное право) и быть избранным (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и органы местного самоуправления, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, будучи элементом конституционного статуса личности, является одновременно и элементом публично-правового института свободных выборов - в нем воплощаются как личный интерес конкретного гражданина в принятии непосредственного участия в управлении делами государства, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных в своей деятельности гарантировать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, осуществляя эффективное и ответственное управление делами государства и общества (постановления от 15 января 2002 года N 1-П, от 29 ноября 2004 года N 17-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 10 октября 2013 года N 20-П и от 15 апреля 2014 года N 11-П).

По смыслу приведенной правовой позиции, обладание мандатом депутата Государственной Думы не может рассматриваться как личная привилегия гражданина, приобретшего соответствующий публично-правовой статус, - оно подразумевает необходимость ответственного отношения как к вступлению в соответствующую должность, так и к исполнению депутатских полномочий. Особый публично-правовой статус депутата Государственной Думы определяется природой федерального парламента и неразрывно связан с конституционно-правовым статусом самой Государственной Думы, в связи с чем соблюдение вытекающих из взаимосвязанных положений статей 95-98 Конституции Российской Федерации требований в отношении приобретения депутатского статуса и осуществления депутатских полномочий является необходимой предпосылкой и условием реализации возложенных на Государственную Думу конституционных функций народного представительства.

В соответствии со статьей 85 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" зарегистрированный кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, обязан в пятидневный срок со дня получения извещения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации представить ей копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок со дня получения извещения было подано заявление об освобождении от таких обязанностей; если зарегистрированный кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, не выполнит данное требование, его депутатский мандат считается вакантным и передается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации другому зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов в установленном порядке (части 1 и 2).

В силу названных законоположений гражданин, чья кандидатура включается в федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы, принимает на себя обязательство соблюдать в случае его избрания и замещения (получения) депутатского мандата все связанные с этим условия, запреты и ограничения, добросовестно выполнять возложенные на него публичные задачи. Избиратели же, проголосовав за соответствующий список кандидатов, имеют правомерные основания ожидать, что включенные в него кандидаты, замещая депутатский мандат, будут ответственно подходить к исполнению соответствующих полномочий, не дискредитируя приобретенный на основании свободных выборов статус народных представителей, которые при осуществлении депутатской деятельности независимы от чьих бы то ни было указаний и связаны лишь Конституцией Российской Федерации и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной применительно к вопросу об ограничениях, сопряженных с наличием депутатского мандата (Постановление от 27 декабря 2012 года N 34-П), предоставление зарегистрированному кандидату, ранее получившему депутатский мандат, но досрочно отказавшемуся от него, в том числе для замещения должностей в органах исполнительной власти, права повторно претендовать на получение депутатского мандата приводит к тому, что добровольно сложившее с себя депутатские полномочия и перешедшее на должность в органах исполнительной власти лицо не утрачивает окончательно своей связи с парламентом и может вновь войти в его состав того же созыва. Между тем, реализовав свое право на замещение (получение) депутатского мандата повторно, гражданин, ранее перешедший из состава депутатов на должность в органе исполнительной власти, притом что очередное замещение им депутатского мандата непосредственно не обусловлено волеизъявлением избирателей, не может считаться полностью нейтральным во взаимоотношениях парламента и исполнительной власти, что объективно снижает его самостоятельность и независимость как народного представителя.

Тем самым, вопреки требованиям Конституции Российской Федерации (статья 94; статья 95, часть 5; статьи 96 и 97), не исключается формирование состава Государственной Думы на основании дискреционного решения политической партии из числа связанных своей профессиональной деятельностью с исполнительной властью лиц, в отношении которых - с учетом, в частности, характера и итогов такой деятельности - воля избирателей на осуществление ими депутатских полномочий не была выражена.

Возможность в рамках действующей парламентской легислатуры чередования замещаемых гражданином должностей в Государственной Думе и органах исполнительной власти, когда добровольно сложивший свои депутатские полномочия и перешедший на должность в органе исполнительной власти гражданин вновь получает мандат депутата Государственной Думы того же созыва, не согласуется по своей сути с вытекающим из конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10; статья 11, часть 1, Конституции Российской Федерации) требованием недопустимости одновременного участия одного и того же гражданина (одних и тех же граждан) в деятельности органов различных ветвей государственной власти, предполагающим персональное разделение состава парламента и состава органов исполнительной власти. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 29 мая 1998 года N 16-П, содержащаяся в пункте 9 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации норма, согласно которой депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства Российской Федерации, носит строго целевой и временный характер, - она распространяется только на депутатов Государственной Думы первого созыва, и никаких исключений из этого правила не предусмотрено.

3.3. Лежащий в основе реализации пассивного избирательного права принцип равенства означает прежде всего равную защиту закона без всякой дискриминации в ходе выборов и не предполагает равенства результатов выборов (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 года N 234-О, от 12 марта 2002 года N 39-О, от 9 июня 2004 года N 215-О и др.). Равенство кандидатов проявляется в том, что все они обладают равными правами и несут равные обязанности (пункт 1 статьи 39 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статья 45 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

Соответственно, хотя само по себе участие гражданина в выборах в качестве кандидата не предопределяет его избрание на ту или иную выборную должность, тем не менее (в частности, при пропорциональной избирательной системе) всем кандидатам, включенным в допущенный к распределению депутатских мандатов список кандидатов, должны быть обеспечены справедливые и формально равные условия для замещения депутатских мандатов с учетом результатов состоявшегося волеизъявления избирателей применительно к установленной политической партией очередности расположения кандидатов в списке кандидатов, которая в формально-юридическом плане характеризует только очередность получения депутатских мандатов и не может рассматриваться как подразумевающая установление для кандидатов в зависимости от их порядкового номера в списке кандидатов каких-либо особых прав и преимуществ.

Процесс реализации пассивного избирательного права имеет длящийся многостадийный характер и предполагает ряд изменений в правовом статусе субъектов данного права. В силу ранее сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций реализация пассивного избирательного права - в том смысле, что публично-правовой статус выборных лиц публичной власти обусловлен осуществлением народом своей власти через органы публичной власти и обеспечивает лицу, наделенному соответствующим статусом, участие в управлении делами государства посредством замещения выборной должности и тем самым реализацию норм статьи 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 3 (часть 3), - охватывает собой отношения, складывающиеся как до момента избрания гражданина на выборную публичную должность, так и после замещения (получения) им в установленном порядке соответствующего мандата (постановления от 5 апреля 2013 года N 7-П и от 27 июня 2013 года N 15-П). При этом уже сам факт приобретения гражданином официального статуса кандидата в депутаты, выдвинутого политической партией как избирательным объединением, означает публично-правовое признание того, что процесс реализации пассивного избирательного права вступил в стадию, когда политическая партия утрачивает возможность по своему усмотрению решать вопрос о дальнейшем пребывании того или иного гражданина в выдвинутом ею списке кандидатов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2009 года N 16-П и от 19 декабря 2013 года N 28-П).

Для кандидата, входящего в состав допущенного к распределению депутатских мандатов федерального списка кандидатов, не исключается возможность добровольного отказа от замещения мандата, и в таком случае для замещения соответствующего депутатского мандата должен быть предложен следующий по списку за данным кандидатом зарегистрированный кандидат. Согласие же кандидата на получение мандата и связанное с этим приобретение публично-правового статуса депутата Государственной Думы во всяком случае влекут утрату этим лицом статуса зарегистрированного кандидата, поскольку юридический смысл и предназначение этого специального статуса исчерпываются свершившимся избранием и вступлением в соответствующую публичную должность.

Получив депутатский мандат и реализовав в полном объеме свое пассивное избирательное право, гражданин не вправе рассчитывать на участие по итогам состоявшихся выборов в замещении депутатского мандата вновь, поскольку самой природой института выборов предопределяется возможность для гражданина, в пользу которого было подано необходимое число голосов избирателей, считаться избранным и замещать в силу одного и того же волеизъявления избирателей выборную публичную должность лишь однажды (не более одного раза). Следовательно, с момента замещения (получения) гражданином депутатского мандата он не может более состоять в соответствующем федеральном списке кандидатов и подлежит исключению из него.

То обстоятельство, что в условиях применения пропорциональной избирательной системы, как правило, не все кандидаты, включенные в допущенный к распределению депутатских мандатов федеральный список кандидатов, имеют реальную возможность участвовать в замещении депутатских мандатов, не может служить оправданием тому, что кандидат, не получивший депутатского мандата при их первоначальном распределении и претендующий на замещение вакантного мандата депутата Государственной Думы в порядке очередности, отстраняется от участия в этом процессе, с тем чтобы лицу, не исключенному из того же списка кандидатов после досрочного прекращения полномочий депутата и формально сохраняющему в нем более высокий порядковый номер, обеспечивалась возможность повторного замещения депутатского мандата.

В силу взаимосвязанных положений статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина имеет в качестве своего объективного предела воспрепятствование реализации прав и свобод других лиц, а потому недопустим такой порядок замещения вакантного депутатского мандата в Государственной Думе, при котором повторное участие в замещении (получении) депутатского мандата в Государственной Думе гражданина, получившего депутатский мандат и затем добровольно прекратившего исполнять свои депутатские полномочия досрочно, приводило бы к тому, что пассивное избирательное право кандидатов, входящих в состав допущенного к распределению депутатских мандатов списка кандидатов, не замещавших депутатских мандатов, оказывалось бы ущемленным, а часть кандидатов из соответствующего списка в нарушение принципа равенства кандидатов ставилась бы в привилегированное положение, позволяющее замещать депутатский мандат более одного раза.

3.4. К конституционным критериям правомерного функционирования механизма распределения вакантных депутатских мандатов, имеющихся в связи с досрочным прекращением полномочий депутатов Государственной Думы, относятся требования учета политической партией как очередности расположения зарегистрированных кандидатов в федеральном списке кандидатов, так и позволяющих отступить от нее обстоятельств, возникших (открывшихся) в период после выборов, которые могли повлиять на принятие политической партией решения о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе выдвинутого ею списка кандидатов, притом что такое решение может быть проверено по существу в судебном порядке (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2013 года N 324-О).

Из изложенной правовой позиции во взаимосвязи с положениями части 12 статьи 82 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которым порядок размещения зарегистрированных кандидатов в федеральном списке кандидатов, установленный при регистрации этого списка Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, рассматривается как порядок очередности получения депутатских мандатов, вытекает, что с получением зарегистрированным кандидатом депутатского мандата действие принципа очередности для него прекращается, право же политической партии отступить от очередности расположения кандидатов в федеральном списке кандидатов распространяется только на граждан, включенных в соответствующую очередь, и не может предполагать такого отступления в пользу граждан, которые из нее уже выбыли в связи с получением ими депутатских мандатов.

Между тем рассматриваемые законоположения, не связывающие - как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому им в правоприменительной практике, - с замещением (получением) гражданином депутатского мандата утрату им статуса зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы и его исключение из федерального списка кандидатов, допускают вопреки конституционной природе парламентской легислатуры, что вакантный депутатский мандат (в случае, если политическая партия не воспользуется своим правом на отступление от установленного порядка очередности получения депутатских мандатов) может быть передан лицу, досрочно прекратившему свои депутатские полномочия и потому объективно утратившему как правовую связь с избирателями, так и принадлежность к очередности на получение депутатских мандатов, и тем самым влекут нарушение пассивного избирательного права того кандидата, остающегося в федеральном списке кандидатов, который претендует на получение вакантного депутатского мандата в порядке очередности.

4. Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 17 и подпункта "д" пункта 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части 3 и пункта 4 части 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 1-3), 10, 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 96 и 97 (части 1 и 3), постольку, поскольку эти положения, как не предусматривающие исключение получившего депутатский мандат лица из федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, допущенного к распределению депутатских мандатов, и при этом позволяющие передавать вакантный депутатский мандат лицу, ранее получившему депутатский мандат, а затем добровольно прекратившему исполнение депутатских полномочий досрочно, лишают зарегистрированного кандидата, входящего в состав федерального списка и не получавшего мандат депутата Государственной Думы, возможности реализовать в порядке очередности право на замещение депутатского мандата.

Данным выводом не ставится под сомнение право политической партии при распределении вакантных депутатских мандатов, имеющихся в связи с досрочным прекращением полномочий депутатов Государственной Думы, отступить - в соответствии с ранее сформулированными правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации - от очередности расположения зарегистрированных кандидатов в федеральном списке кандидатов с учетом обстоятельств, возникших (открывшихся) в период после выборов, которые могли повлиять на принятие политической партией решения о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе выдвинутого ею списка кандидатов, притом что такое решение должно содержать указание на конкретные обстоятельства, в связи с которыми руководящий орган политической партии отступил от очередности расположения зарегистрированных кандидатов в списке кандидатов, что может быть проверено по существу в судебном порядке.

Федеральному законодателю надлежит внести необходимые изменения в правовое регулирование отношений, связанных с распределением вакантных депутатских мандатов в случае досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы, руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении.

Законы субъектов Российской Федерации, основанные на признанных в настоящем Постановлении не соответствующими Конституции Российской Федерации законоположениях либо воспроизводящие их или содержащие такие же положения, какие были признаны неконституционными, подлежат отмене в установленном порядке.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 74, 75, 78, 79, 80, 87 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать взаимосвязанные положения пункта 17 и подпункта "д" пункта 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части 3 и пункта 4 части 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 1-3), 10, 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 96 и 97 (части 1 и 3), постольку, поскольку эти положения, как не предусматривающие исключение получившего депутатский мандат лица из федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, допущенного к распределению депутатских мандатов, и при этом позволяющие передавать вакантный депутатский мандат лицу, ранее получившему депутатский мандат, а затем добровольно прекратившему исполнение депутатских полномочий досрочно, лишают зарегистрированного кандидата, входящего в состав федерального списка и не получавшего мандат депутата Государственной Думы, возможности реализовать в порядке очередности право на замещение депутатского мандата.

2. Федеральному законодателю надлежит внести необходимые изменения в правовое регулирование отношений, связанных с распределением вакантных депутатских мандатов в случае досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы, руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении.

Законы субъектов Российской Федерации, основанные на признанных в настоящем Постановлении не соответствующими Конституции Российской Федерации законоположениях либо воспроизводящие их или содержащие такие же положения, какие были признаны неконституционными, подлежат отмене в установленном порядке.

3. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданина Гончарова Николая Владимировича, подлежат пересмотру в соответствии с выраженными в настоящем Постановлении правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, касающимися порядка распределения депутатских мандатов, ставших вакантными в связи с досрочным прекращением полномочий депутатов Государственной Думы, если для этого нет иных препятствий.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".