Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2013 г. № 1241-О “Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданина Л.М. Кропачева к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин Л.М. Кропачев оспаривает конституционность пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Как следует из представленных материалов, по результатам муниципальных выборов, назначенных на 2 декабря 2007 года, Л.М. Кропачев был избран главой Куменского городского поселения Куменского района Кировской области сроком на 5 лет. За 2009 и 2010 годы Думой Куменского городского поселения Куменского района Кировской области была дана неудовлетворительная оценка деятельности Л.М. Кропачева, в связи с чем он был удален в отставку. Решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, принятые представительным органом муниципального образования решения признаны законными.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение не соответствует Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 15, 18, 19, 29, 45, 46, 49 и 54, поскольку позволяет представительному органу муниципального образования произвольно удалять в отставку главу муниципального образования.

2. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой составной частью единого механизма народовластия и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с их участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения (статья 3, часть 2; статья 12; статья 32, части 1 и 2; статьи 130 и 131). При этом в Российской Федерации обеспечивается реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. На это указывается в пункте 1 статьи 3 ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования, являясь высшим должностным лицом муниципального образования, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (части 1 и 5 статьи 36).

Как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом и добровольно приобретая этот статус, глава муниципального образования принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2012 года № 114-О-О).

В Определении от 4 октября 2011 года № 1264-О-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что удаление главы муниципального образования в отставку выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге - и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления. При этом действующее законодательство закрепляет ряд гарантий самостоятельности главы муниципального образования при решении вопроса о его удалении в отставку, а также соблюдения прав и законных интересов населения.

Помимо того, что основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является данная два раза подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования, при рассмотрении данного вопроса в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны обеспечиваться: заблаговременное получение главой муниципального образования уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку (пункт 1 части 13 статьи 74.1); предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку (пункт 2 части 13 статьи 74.1).

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (часть 8 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Кроме того, решения представительного органа муниципального образования, связанные с удалением главы муниципального образования в отставку, не должны носить произвольный характер, а процедура их принятия подлежит судебной проверке.

Следовательно, оспариваемое законоположение в системе действующего правового регулирования не предполагает произвольного решения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте.

Проверка же законности и обоснованности правоприменительных решений, принятых в отношении заявителя, включая оценку его деятельности как главы муниципального образования, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации и статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Н. Кокотова

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 16 июля 2013 года № 1241-О отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Л.М. Кропачева на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», посчитав, что жалоба не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми обращение в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимым. Не разделяя такую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, представляю нижеследующее мнение (статья 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

1. Согласно статье 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» мерой ответственности главы муниципального образования, применяемой независимо от способа замещения им своей должности, является удаление его в отставку решением представительного органа муниципального образования по инициативе депутатов данного органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Удаление главы муниципального образования в отставку означает досрочное прекращение его полномочий.

Оспариваемый заявителем пункт 3 части 2 статьи 74.1 названного Федерального закона закрепляет в качестве одного из оснований удаления главы муниципального образования в отставку неудовлетворительную оценку его деятельности представительным органом муниципального образования по результатам ежегодного отчета главы перед представительным органом, данную два раза подряд. Неудовлетворительная оценка деятельности главы, позволяющая представительному органу удалить его в отставку, может основываться не только на установленных по суду фактах незаконности его решений, действий (без чего невозможен отзыв главы избирателями, отрешение главы от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации), но и на характеристике его деятельности как неэффективной. Таким образом, принудительное удаление главы муниципального образования в отставку по оспоренному основанию возможно и по мотивам законности, и по мотивам целесообразности.

При этом законодательство не содержит ясных формальных показателей деятельности главы муниципального образования, по отдельности или в совокупности однозначно свидетельствующих о таком уровне ее неэффективности, который дает представительному органу право на неудовлетворительную оценку названной деятельности, данную два раза подряд по результатам ежегодных отчетов главы, сопроводить его удалением в отставку. Это означает, что судебный контроль такого удаления ограничивается, по сути, проверкой соблюдения его нормативно закрепленной процедуры.

Нельзя сказать, что в законодательстве критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления отсутствуют вовсе. Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, включающий тринадцать позиций. Однако, во-первых, данный перечень весьма общих показателей применяется для оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, не распространяясь на иные муниципальные образования (наш заявитель - избранный населением глава городского поселения). Во-вторых, это все-таки в подавляющем большинстве показатели, позволяющие судить о социально-экономической состоятельности муниципальных образований, лишь отчасти зависящие от компетентности, эффективности деятельности органов местного самоуправления. Кстати, в значительной мере данные показатели зависят от деятельности государственных органов и учреждений. В любом случае, названные показатели, давая возможность составить определенное впечатление об эффективности деятельности органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования в целом, не могут сами по себе служить надежной объективной основой для вывода об удовлетворительном или неудовлетворительном характере деятельности отдельных органов местного самоуправления.

В итоге имеющееся регулирование не исключает выведение представительным органом неудовлетворительной оценки главе муниципального образования с его последующим удалением в отставку на основе субъективного усмотрения депутатов, например на волне их недовольства общим состоянием дел в муниципальном образовании. Это, строго говоря, превращает удаление главы в отставку по данному основанию из меры юридической ответственности главы в меру его политической ответственности перед представительным органом.

2. Удаление главы муниципального образования в отставку решением представительного органа муниципального образования в связи с неудовлетворительной оценкой его деятельности в качестве меры политической ответственности само по себе сомнений в конституционности не вызывает. Конституционный Суд Российской Федерации ранее указывал, что оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (Определение от 25 января 2012 года № 114-О-О).

Вместе с тем в законодательном регулировании института удаления в отставку главы муниципального образования важен учет своеобразия разных моделей организации муниципальной власти. Если в модели с избранием главы представительным органом из своего состава отсутствует необходимость нормативной формализации показателей деятельности главы, дающих основание для неудовлетворительной ее оценки и удаления главы в отставку, то в моделях с избранием главы на муниципальных выборах без такой формализации затруднительно обеспечить конституционные права главы муниципального образования и избирателей. В последнем случае права избирателей задеваются решением представительного органа об удалении в отставку избираемого на муниципальных выборах главы муниципального образования, поскольку такое решение изменяет результаты выборов вне процедур прямой демократии (выборы, отзыв главы избирателями). Оспариваемое регулирование теоретически позволяет представительному органу сокращать срок полномочий избранного населением на пять лет главы до двух лет, для эту практику при желании и возможности сколь угодно долго. При этом полномочия самого представительного органа не могут быть принудительно досрочно прекращены по соображениям целесообразности.

Выше было показано, что законодательство содержит некоторые общие показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, что было принято во внимание Конституционным Судом Российской Федерации при отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.И. Кондратенко, удаленного в отставку с должности избираемого на муниципальных выборах главы городского округа (Определение от 25 января 2012 года № 114-О-О). Однако отсутствие в настоящее время даже таких общих и, как представляется, явно недостаточных показателей для решения вопроса об удалении в отставку избираемых на муниципальных выборах глав городских и сельских поселений заставляет ставить вопрос о необходимости конституционно-судебной проверки оспоренного Л.М. Кропачевым регулирования.

Более того, вызывает сомнения конституционность практики удаления избираемых на муниципальных выборах глав муниципальных образований в отставку в связи с неудовлетворительной оценкой их деятельности соответствующими представительными органами, основанной исключительно на соображениях целесообразности, а не законности, как это имело место в деле Л.М. Кропачева. Такие сомнения вызваны правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации относительно правовой природы отзыва избирателями депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления (Постановление от 2 апреля 2002 года № 7-П), притом что институт удаления в отставку избираемых на муниципальных выборах глав муниципальных образований близок институту отзыва. Названная близость заключается в том, что данные институты равным образом влекут досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, означая пересмотр результатов соответствующих выборов.

Следовательно, правовое регулирование как удаления в отставку главы муниципального образования решением представительного органа муниципального образования, так и отзыва главы муниципального образования населением должно гарантировать от их противопоставления институту выборов, в том числе в части закрепления оснований удаления в отставку и отзыва.

3. В Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что оцениваемые им положения, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3) и 130, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Это, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не только приводит к противопоставлению друг другу таких институтов непосредственной демократии, как отзыв и выборы, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями статей 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что только при наличии конкретизированных оснований отзыва и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом.

В итоге Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133, положения статьи 1 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и пункта 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ныне действующей редакции устанавливает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (статья 24, часть 2). Схожим образом в статье 74 данного Федерального закона закреплены основания применения такой меры ответственности главы муниципального образования (главы местной администрации) перед государством, как отрешение его от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Изложенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющая силу, вполне могла бы быть применена к оспариваемому Л.М. Кропачевым положению пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае принятия Конституционным Судом Российской Федерации его жалобы к рассмотрению. В контексте сказанного вполне естественен вопрос: если основанием отзыва главы муниципального образования населением как первичным субъектом муниципальной власти могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, то почему представительный орган вправе удалять в отставку избираемого населением главу муниципального образования по соображениям целесообразности, пусть и в усложненном порядке?

4. Таким образом, оспоренное Л.М. Кропачевым положение пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», примененное судами в его деле, затрагивает его конституционные права. Поэтому жалоба заявителя отвечает критерию допустимости (статья 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), в связи с чем ее следовало принять к рассмотрению (статьи 42 и 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).