Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 февраля 2017 г. N Ф07-12601/16 по делу N А21-1534/2016 (ключевые темы: положение о закупке - запрос котировок - антимонопольный орган - срок подачи котировочных заявок - расчет страховой премии)

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Савицкой И.Г., Самсоновой Л.А.,

рассмотрев 13.02.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального предприятия "Калининградтеплосеть" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 23.05.2016 (судья Сычевская С.Н.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2016 (судьи Протас Н.И., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу N А21-1534/2016,

установил:

Муниципальное предприятие "Калининградтеплосеть" (место нахождения: 236022, Калининград, Нарвская ул., 58, ОГРН 1023901007008, ИНН 3903003375; далее - предприятие, МП "Калининградтеплосеть") обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (место нахождения: 236006, Калининград, ул. Барнаульская, 4; ОГРН 1023901001552; ИНН 3905011090; далее - управление, УФАС) от 02.02.2016 N Т-06/2016 и предписания управления от 02.02.2016 N 07-Т/2016 в части внесения изменений в Положение о закупках МП "Калининградтеплосеть".

Суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, закрытое акционерное общество "МАКС" (место нахождения: 115184, Москва, ул. Малая Ордынка, 50; ОГРН 1027739099629, ИНН 7709031643, далее - ЗАО "МАКС").

Решением суда от 23.05.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 26.10.2016, предприятию отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить указанные судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами части 2 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ, Закон о закупках). Предприятие обращает внимание на отсутствие в судебной практике единого подхода к решению спорного вопроса.

В отзыве на жалобу управление просит оставить ее без удовлетворения.

Представители предприятия, управления и ЗАО "МАКС", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 22.01.2016 в УФАС поступила жалоба ЗАО "МАКС" на действия предприятия (заказчик), допущенные при проведении закупочной процедуры (запрос котировок) - оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельца опасных производственных объектов МП "Калининградтеплосеть" за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Рассмотрев жалобу в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), управление установило, что заказчик на официальном сайте www.zakupki.gov.ru 30.12.2015 разместил извещение о проведении запроса котировок на оказание означенных услуг; дата начала срока подачи котировочных заявок - 30.12.2015; дата завершения срока подачи котировочных заявок - 14.01.2016; дата рассмотрения котировочных заявок - 15.01.2016; дата оценки котировочных заявок и подведения итогов закупки - в течение трех рабочих дней, следующим за днем окончания срока подачи котировочных заявок.

Согласно протоколу рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок от 15.01.2016 закупочная комиссия предприятия, рассмотрев котировочные заявки на соответствие требованиям, установленным в документации о проведении запроса котировок, оценив котировочные заявки (к сроку окончания подачи заявок, указанному в извещении, представлено четыре заявки: ООО "Росгосстрах", САО "ВСК", ЗАО "МАКС", АО "СОГАЗ"), признала победителем ООО "Росгосстрах", предложение по цене которого составило 368 545 руб.; предложение ЗАО "МАКС" по цене, аналогичной цене ООО "Росгосстрах", признано лучшим после предложения победителя. Начальную (максимальную) цену договора на оказание соответствующих услуг обязательного страхования гражданской ответственности заказчик сформировал на основании коммерческих предложений; эта цена составила 505 744 руб. 07 коп.; цены договора (страховая премия), предложенные заказчику поставщиками, рассчитывалась без учета сведений об объектах, поскольку эти сведения не содержались в запросах, направленных МП "Калининградтеплосеть" ОАО "Альфастрахование", ОСАО "РЕСО-Гарантия".

Управлением установлено, что документация о проведении закупки, являющаяся по своей сути офертой, в соответствии с положениями которой впоследствии заключается договор, также не содержала сведения об объектах для определения уровня их безопасности, необходимые участникам запроса котировок для расчета страховой премии. Если сведения об объектах не были указаны в документации о закупке, не размещены заказчиком на официальном сайте, страховая премия (цена договора) должна быть рассчитана только с применением базовых тарифов (базовых ставок, составляющих страховой тариф, согласно статье 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте").

По мнению УФАС, отсутствие доступа к информации об уровне безопасности объекта, необходимой для расчета страховой премии, отразилось на сроках подачи котировочной заявки ЗАО "МАКС", так как им заявка подана только после направленного запроса заказчику, получения от него разъяснений и публикации сведений об объектах. Предложение ООО "Росгосстрах" (победителя закупки, подавшего первое предложение) рассчитано с учетом понижающих коэффициентов, что может свидетельствовать об осведомленности относительно технических характеристик объекта страхования, необходимых для расчета страховой премии с целью победы в закупочной процедуре. Определение размера страховых выплат осуществляется исключительно в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, но не на основании субъективного усмотрения страховщиков ввиду законодательно установленного запрета на использование при таком расчете иных страховых сумм и тарифов.

В связи с этим управление сочло, что при проведении закупочной процедуры заказчиком совершены действия нарушившие пункт 3 части 9, пункт 7 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, подпункты 3 и 7 пункта 23.2 Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд МП "Калининградтеплосеть", утвержденного приказом директора предприятия от 25.01.2016 N 32 (в новой редакции) (том дела II; листы 54 - 74; далее - Положение о закупке).

УФАС принято решение от 02.02.2016 N Т-06/2016, согласно которому жалоба ЗАО "МАКС" признана обоснованной; действия заказчика (предприятия) признаны нарушением части 2 статьи 3, пункта 3 части 9, пункта 7 части 10 статьи 4 Закона о закупках, подпунктов 3 и 7 пункта 23.2 Положения о закупке.

На основании этого решения управление выдало предприятию предписание и передало материалы дела в правовой отдел УФАС для решения вопроса о привлечении лиц, виновных в совершении законодательства о закупках, к административной ответственности.

Предписанием УФАС от 02.02.2016 N 07-Т/2016 на заказчика возложена обязанность прекратить указанные нарушения Закона N 223-ФЗ, Положения о закупке, в срок до 12.02.2016 аннулировать торги; в срок до 05.03.2016 привести в соответствие с требованиями части 2 статьи 3 Закона N 223-ФЗ пункт 25.1 Положения о закупке; сообщить об исполнении предписания в УФАС в пятидневный срок со дня его исполнения.

Не согласившись с решением и предписанием управления в части внесения изменений в Положение о закупке, предприятие обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие в данном случае у УФАС как уполномоченного контролирующего органа правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном системном анализе положений Закона N 223-ФЗ в конкретном случае, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из того, что деятельность МП "Калининградтеплосеть" при осуществлении закупочных процедур регулируется положениями Закона о закупках; полномочия управления по рассмотрению соответствующих жалоб, объему проверки соответствующих процедур, принятию решений и выдаче предписаний закреплены в статье 18.1 Закона N 135-ФЗ.

Вместе с тем суды правильно учли, что по смыслу статей 198 и 201 АПК РФ для удовлетворения заявления предприятия необходимы два условия: несоответствие оспариваемых ненормативных правовых актов УФАС закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение оспариваемыми актами прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на заявителя обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Целями регулирования Закона N 223-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, заказчиков, в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Согласно положениями статьи 2 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, названным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 названной статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке) (часть 1).

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (часть 2).

По смыслу статей 2, 3 и 4 Закона N 223-ФЗ извещение о закупке является неотъемлемой частью документации о закупке; сведения, содержащиеся в извещении о закупке, должны соответствовать сведениям, содержащимся в документации о закупке; надлежащее своевременное информационное обеспечение закупки является важнейшим слагаемым законности, прозрачности и эффективности ее проведения.

Согласно пункту 25.1 Положения о закупке заказчик обязан разместить на официальном сайте извещение о проведении запроса котировок, документацию о запросе котировок и проект договора, заключаемого по результатам проведения такого запроса, не менее чем за пять рабочих дней до дня истечения срока подачи котировочных заявок.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона N 223-ФЗ извещение о проведении конкурса или аукциона размещается в соответствии с частью 5 статьи 4 названного Федерального закона не менее чем за двадцать дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе.

В положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами (часть 3 статьи 3 Закона N 223-ФЗ).

Как указали суды, приведенными нормами (части 2 и 3 статьи 3 Закона о закупках) законодатель императивно регламентировал требования к сроку размещения извещения о проведении конкурса или аукциона не менее чем за двадцать дней до дня окончания подачи заявок на участие. Предусмотренная альтернатива осуществления закупки иными способами (помимо конкурса или аукциона) не содержит указания на возможность установления заказчиком иного срока размещения извещения о проведении закупочных процедур. Следовательно, содержание пункта 25.1 Положения о закупке в части сроков размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок не соответствует положениям части 2 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Суд кассационной инстанции считает, что буквальное и системное толкование статей 2, 3 и 4 Закона о закупках не обязывает заказчика во всех случаях при том или ином способе закупки (помимо конкурса или аукциона) следовать исключительно двадцатидневному сроку, указанному в части 2 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. Но при любом ином варианте закупочной процедуры законное установление заказчиком иного срока не допускает абстрактное и субъективное усмотрение заказчика, без учета целей правового регулирования (часть 1 статьи 1 Закона N 223-ФЗ), своих объективных потребностей и объективных интересов участников соответствующей процедуры в их сбалансированной взаимосвязи.

По настоящему делу управление и суды по сути признали двадцатидневный срок тем сроком, который необходим в рассматриваемой ситуации, отвечает балансу законных интересов заказчика и участников закупки, законным последующим котировочным закупкам заказчика. Необоснованность соответствующих выводов антимонопольного органа и судов предприятием не опровергается; оно лишь обращает внимание на несоответствие этих выводов формальной трактовке закона.

Установленные судами обстоятельства (организация и проведение рассматриваемого запроса котировок, ограничение реальной возможности для ЗАО "МАКС" своевременно подготовить предложение, максимально привлекательное и соответствующее нормативных требованиям, неполное, несвоевременное раскрытие заказчиком значимой информации перед всеми страховщиками - участниками закупки) свидетельствуют о том, что сохранение пятидневного срока в пункте 25.1 Положения о закупке не отвечает требованиям Закона N 223-ФЗ, основам правового регулирования закупочной деятельности, равно как и специфике деятельности заказчика.

Вместе с тем в деле нет доказательств необъективности именно двадцатидневного срока, нарушения в связи с этим сроком прав и законных интересов заявителя (при широких возможностях заказчика предусмотреть в Положении о закупке различные варианты как менее, так и более срочных закупочных процедур и реализовать их на практике в строгом соответствии с нормативными требованиями).

Как обоснованно признал апелляционный суд, в рассматриваемом случае предприятие произвольно, в нарушение законодательства понизило минимальный срок размещения извещения о проведении закупки путем запроса котировок.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения заявления предприятия и восстановления его прав как заказчика, для иной оценки выводов судов по существу спора, изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 23.05.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2016 по делу N А21-1534/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу муниципального предприятия "Калининградтеплосеть" - без удовлетворения.