Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 8 февраля 2013 г. N Ф01-6368/12 по делу N А82-7068/2012 (ключевые темы: ревизия - КОСГУ - административные регламенты - дополнительные документы - материальные ценности)

Резолютивная часть постановления объявлена 01.02.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 08.02.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Чигракова А.И., Александровой О.В.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 27.07.2012, принятое судьей Мухиной Е.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012, принятое судьями Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г., Кононовым П.И., по делу N А82-7068/2012 по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" о признании недействительным требования Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области и установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее - Управление) о признании недействительным требования Управления о представлении документов, необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности, от 07.03.2012 N 12-00-18/51.

Решением суда от 27.07.2012 требование Управления признано незаконным в части установленного требованием срока представления документов, а также в части обеспечения явки сотрудников Учреждения для представления письменных объяснений. В удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012 решение суда оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их и прекратить производство по делу.

Ссылаясь на подпункт 5.14.7 Положения о территориальных органах федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказ Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н (далее - Положение), пункты 71, 86 и 87 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент), заявитель жалобы указывает, что запрашиваемые документы были необходимы для проведения контрольных мероприятий. В требовании был установлен реальный срок для представления Учреждением запрашиваемых для проверки документов, поэтому оно могло быть им исполнено. Кроме того, суды нарушили статью 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Данное требование не является ненормативным правовым актом и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Общество в отзыве отклонило доводы жалобы и заявило ходатайство о ее рассмотрении без участия представителя.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направило.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управление издало приказ от 12.01.2012 N 9 "О назначении ревизии и проверки", предписывающий осуществление в отношении Учреждения ревизии финансово-хозяйственной деятельности и проверки устранения нарушений, выявленных в ходе ревизии за 2010 год, а также проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности, за 2011 год. Срок проведения ревизии установлен с 16.01.2012 по 16.03.2012.

Управление издало приказ от 16.01.2012 N 10, в соответствии с которым ревизия финансово-хозяйственной деятельности Учреждения приостановлена на основании представления руководителя ревизионной группы. Ревизия была возобновлена 17.01.2012.

В рамках проводимой ревизии 17.01.2012 Учреждению вручено требование N 12-00-18/09 о представлении документов за 2010 - 2011 годы, необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности. Из указанного требования следует, что затребованные документы, в том числе журналы операций и первичных документов за 2010 - 2011 годы, договоры на оказание услуг и выполнение работ на 2010 - 2011 годы, кассовые книги, главные книги, оборотные ведомости, бухгалтерскую и бюджетную отчетность, проверяемая организация обязана представить в срок до 16 часов 17.01.2012.

Учреждению вручено повторное требование от 18.01.2012 N 12-00-18/11 о представлении тех же документов в срок до 10 часов 19.01.2012, поскольку требование от 17.01.2012 проверяемой организацией не исполнено. Кроме того, дополнительно истребованы расчеты (обоснования) к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010 - 2011 годы, штатное расписание за 2010 - 2011 годы, положения об оплате труда, премировании, материальной помощи и других выплатах за 2010 - 2011 годы, трудовые договоры на сотрудников учреждения за 2010 - 2011 годы с учетом внесенных изменений.

Управление издало приказ от 20.01.2012 N 14, согласно которому внесены изменения в пункт 1 приказа от 12.01.2012 N 9, пункт 1 приказа от 16.01.2012 N 10 и пункт 1 приказа от 17.01.2012 N 11, а также в удостоверение на проведение ревизии и в программу ревизии. Из указанного приказа следует, что Управление изменена тема ревизии, новая тема ревизии сформулирована следующим образом: "ревизия финансово-хозяйственной деятельности за 2010 год и проверка устранения нарушений, выявленных в ходе проведения предыдущей ревизии, а также проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности, за 2011 год".

Непредставление документов в соответствии с требованием от 18.01.2012 послужило причиной для направления 20.01.2012 повторного требования N 12-00-18/15 о представлении в срок до 10 часов 23.01.2012 оригиналов ранее истребованных документов.

Проверяемой организации вновь вручено требование от 23.01.2012 N 12-00-18/18 о представлении в срок до 14 часов 24.01.2012 оригиналов ранее истребованных и не представленных по состоянию на 23.01.2012 документов, в том числе, журналов операций и первичных документов к ним за 2011 год, договоров на оказание услуг и выполнение работ на 2011 год, оборотных ведомостей по основным средствам за 2010 год, расчетов к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010 - 2011 годы, трудовых договоров на сотрудников учреждения за 2010 - 2011 годы с учетом внесенных изменений. Также истребованы дополнительные документы: расходные расписания на 2010 - 2011 годы, план проведения капитального ремонта (реставрации) на 2010 - 2011 годы, выписка из реестра федерального имущества на 01.01.2011, 01.01.2012, карта обновленного имущества с приложением свидетельств о государственной регистрации имущества и земельных участков.

Непредставление в установленный срок затребованных документов явилось основанием для направления 24.01.2012 требования N 12-00-18/19 о представлении в срок до 14 часов 25.01.2012 ранее истребованных и не представленных по состоянию на 24.01.2012 документов, в том числе журналов операций и первичных документов к ним за 2011 год, договоров на оказание услуг и выполнение работ на 2011 год, оборотных ведомостей по основным средствам за 2010 год, расчетов к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010 - 2011 годы, трудовых договоров на сотрудников учреждения за 2010 - 2011 годы с учетом внесенных изменений; расходных расписаний на 2010 - 2011 годы, плана проведения капитального ремонта (реставрации) на 2010 - 2011 годы, выписки из реестра федерального имущества на 01.01.2011, 01.01.2012, карты обновленного имущества с приложением свидетельств о государственной регистрации имущества и земельных участков. Кроме того, дополнительно предложено представить копию приказа на отпуск директора Каровской Н.С. с 23.01.2012, а также копии паспортов директора Каровской Н.С., заместителя директора Зякина В.В., главного бухгалтера Павловской И.Л., заместителя главного бухгалтера Ерофеевой О.В.

Проверяемой организации вручено требование от 17.02.2012 N 12-00-18/27 о представлении в срок до 14 часов 24.02.2012 ранее истребованных и не представленных документов. Кроме того, истребованы дополнительные документы, в том числе копии паспортов Каровской Н.С., Павловской И.Л., Ерофеевой О.В.

Учреждению вручено требование от 07.03.2012 N 12-00-18/51 о представлении в срок до 10 часов 11.03.2012 ранее истребованных и не представленных документов. Указанным требованием на заявителя также возложена обязанность представить дополнительные документы. Из указанного требования следует, что Управление просило обеспечить явку для представления письменных объяснений должностных, материально ответственных и иных лиц по вопросам, возникающим в ходе ревизии, а также указало, что в случае воспрепятствования законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок виновные лица будут привлечены к административной ответственности в соответствии со статьей 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Посчитав, что требование Управления не соответствует действующего законодательству и нарушает права и законные интересы, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктами 1 и 5.14.1 Положения, пунктами 66, 71, 72, 74, 76, 77, 79, 82, 86 и 87 Административного регламента, суд первой инстанции признал незаконным установление в требовании срока, влекущего невозможность представления Учреждением запрашиваемых документов, а также требование об обеспечении явки сотрудников Учреждения для представления письменных объяснений и удовлетворил заявленное требование в соответствующей части.

Второй арбитражный апелляционный суд руководствовался этими же нормами, а также статьей 13, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

По общему правилу арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражными судами первой и апелляционной инстанций исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы (пункт 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). В связи с изложенным окружной суд рассмотрел те доводы заявителя, что содержатся в кассационной жалобе.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пунктам 5.14.1 и 5.14.6 Положения Управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки. В ходе проверок оно вправе проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей. Управление вправе получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции территориального управления вопросам, в том числе связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.

В силу пункта 87 Административного регламента руководитель ревизионной группы вправе получать от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации необходимые письменные объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки), документы и заверенные копии документов, необходимые для проведения контрольных действий.

Из материалов дела видно и суды установили, что обжалуемое требование, которым на заявителя возложена обязанность представить ревизионной группе Управления документы за 2010, 2011, 2012 годы, вручено Учреждению 07.03.2012. Из указанного требования следует, что в срок до 10 часов 11.03.2012 заявителю следует направить ревизионной группе Управления документы, которые были затребованные ранее, но не представлены в установленный срок - всего по 22 позициям, в том числе: объяснения работников заявителя, должностные инструкции работников Учреждения, штатное расписание за 2010 - 2011 годы, план капитального ремонта (реставрации) на 2010 год, лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, расчеты (обоснования) к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010 - 2011 годы, иные бухгалтерские документы, проектно-сметную и изыскательскую документацию по модернизации и виртуализации локально-вычислительной сети по договору от 13.09.2010 и дополнительные документы, в том числе объяснения работников заявителя, должностные инструкции работников Учреждения, локальные правовые акты, бухгалтерские документы и другие - всего по 24 позициям.

Как правильно указали суды, акт должностного лица, содержащий законные требования, должен быть реально исполнимым и содержать реальные условия для его исполнения.

Оценив представленные в дело документы по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о неисполнимости обжалуемого требования ввиду значительного объема истребованных документов и непродолжительного периода времени на их подготовку и представление.

При таких обстоятельствах суды правомерно признали требование в оспариваемой части противоречащим действующему законодательству и нарушающим права и законные интересы Учреждения.

Довод заявителя о неподведомственности дела арбитражному суду был предметом рассмотрения судов и обоснованно отклонен.

К подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (статья 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Ненормативный правовой акт - это акт, носящий индивидуально-разовый характер, содержащий властно-распорядительные предписания, затрагивающие права и законные интересы конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое требование содержит обязательное для Учреждения предписание (представление сведений) и влечет юридические последствия в случае его неисполнения, а именно привлечение виновного лица к административной ответственности на основании статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовательно, оспариваемое требование является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 27.07.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012 по делу N А82-7068/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.