Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 мая 2014 г. N Ф09-14149/13 по делу N А50-15218/2013 (ключевые темы: нестационарный торговый объект - торговая деятельность - городская дума - заключение договора - антимонопольный орган)

Резолютивная часть постановления объявлена 13 мая 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 мая 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Поротниковой Е.А., Татариновой И.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Пермской городской Думы (далее - Дума; ИНН 5902291910, ОГРН 1025900516311) на решение Арбитражного суда Пермского края от 07.11.2013 по делу N А50-15218/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2014 по указанному делу.

Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Думы - Шляхтин П.С. (доверенность от 21.10.2013 N И-01-01-02-1667).

Дума обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - управление, антимонопольный орган; ИНН 5902290360, ОГРН 1025900536749) о признании недействительными решения и предписания от 30.05.2013 по делу N 313-13-а.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация города Перми, Управление по развитию потребительского рынка Администрации города Перми.

Решением суда от 07.11.2013 (судья Вавилова Н.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2014 (судьи Грибиниченко О.Г., Васева Е.Е., Осипова С.П.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Дума просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на то, что Положение о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Перми, утвержденное решением Думы от 01.03.2011 N 27 (далее - Положение), принято в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), относящей к вопросам местного значения вопрос создания условий для предоставления населению услуг торговли, с учетом п. 3 ст. 3, п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), наделяющих органы местного самоуправления правом издавать для его решения муниципальные правовые акты в случаях и пределах, установленных законодательством.

Рассмотрев доводы, изложенные в кассационной жалобе, исследовав материалы дела, проверив правильность применения судом норм права, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты отмене не подлежат ввиду следующего.

При исследовании материалов дела судами установлено, что на основании Закона N 381-ФЗ, Закона N 131-ФЗ, постановления Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п, в целях создания условий для обеспечения жителей города Перми услугами торговли Думой принято решение от 01.03.2011 N 27 "Об утверждении Положения о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Перми и о внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы в части размещения нестационарных торговых объектов".

Из анализа п. 2.3, 3.4, 4.3, 4.6, 4.8, 4.9 Положения следует, что хозяйствующие субъекты вправе осуществлять торговую деятельность только в нестационарных торговых объектах (далее - НТО), соответствующих типовому проекту, разработанному и утвержденному органами местного самоуправления города Перми.

Пунктами 3.7, 3.8 Положения установлены временные ограничения торговой деятельности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в передвижных НТО.

Поскольку действующее законодательство не предусматривает установление указанных ограничений, антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях Думы признаков нарушений ст. 15 Закона N 381-ФЗ и приказом от 19.04.2013 N 190-п возбудил в отношении Думы дело N 313-13-а о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения указанного дела 30.05.2013 антимонопольным органом принято решение, которым признан факт нарушения Думой ст. 15 Закона N 381-ФЗ, выразившегося в установлении правил осуществления торговой деятельности в нестационарных торговых объектах, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе понуждения хозяйствующих субъектов к прохождению непредусмотренных действующим законодательством контрольных (разрешительных) процедур по аттестации и проверке на соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации, а также ограничения времени осуществления торговой деятельности в передвижных нестационарных торговых объектах.

Также Думе выдано предписание от 30.05.2013 прекратить нарушение ст. 15 Закона N 381-ФЗ, в срок до 31.07.2013 в рамках имеющихся полномочий, в соответствии с действующим законодательством РФ и с учетом выявленного нарушения отменить, либо внести изменения в п. 2.3, 3.4, 3.7, 3.8, 4.3, 4.6, 4.8, 4.9 Положения.

Полагая, что принятые управлением решение и предписание являются незаконными, Дума обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из законности решения и предписания антимонопольного органа.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В силу ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Согласно п. 15 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ установлено, что создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли относится к вопросам местного значения.

В целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (п. 2 ч. 3 ст. 17 Закона N 381-ФЗ).

Схема размещения нестационарных торговых объектов - это документ в соответствии с которым НТО размещаются, в том числе на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ч. 1 ст. 10 Закона N 381-ФЗ).

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 N 381-ФЗ).

Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пермского края утвержден постановлением Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п.

В ст. 15 Закона о торговле установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Однако п. 2.3 Положения установлено, что типовой проект нестационарного торгового объекта - документ, представляющий собой совокупность материалов в текстовой и графической форме, устанавливающий требования к типам нестационарных торговых объектов, предусмотренных в Типологии, за исключением объектов, указанных в п. 3.4 настоящего Положения. В составе Типового проекта указываются требования к нестационарному торговому объекту в части внешнего вида и устройства (безотносительно к конкретным производителям, маркам и моделям), а также требования по обеспечению нестационарного торгового объекта объектом санитарного назначения (туалетом) общего пользования, объектами благоустройства с указанием их перечня.

Нестационарные торговые объекты должны соответствовать Типовым проектам, за исключением временных конструкций, передвижных сооружений. Порядок разработки и утверждения Типологии и Типовых проектов, требования к временным конструкциям и передвижным сооружениям, а также Типология утверждаются администрацией города Перми (п. 3.4 Положения).

Торговая деятельность в палатках, лотках, контейнерах, автомагазинах, автолавках, автоприцепах осуществляется в режиме, определенном в договоре на размещение нестационарного торгового объекта, но не ранее 07.00 час, и не позднее 23.00 час. Ежедневно после завершения торговой деятельности места размещения нестационарных торговых объектов подлежат освобождению их владельцами от указанных объектов в соответствии с условиями договоров; неоднократное (два и более раза) неисполнение владельцем обязанности по перемещению палатки, лотка, контейнера, автомагазина, автолавки или автоприцепа после завершения ежедневной торговой деятельности является основанием для расторжения соответствующего договора на размещение нестационарного торгового объекта (п. 3.7, 3.8 Положения).

Также п. 4.3, 4.6, предусмотрено, что договор заключается Уполномоченным органом с победителем торгов в порядке, установленном администрацией города Перми. Договор подлежит заключению в срок, предусмотренный документацией о торгах, но не позднее чем через десять рабочих дней со дня проведения торгов; владелец нестационарного торгового объекта в течение трех дней после установки нестационарного торгового объекта направляет в Уполномоченный орган в письменной форме извещение об установке нестационарного торгового объекта. На основании извещения Уполномоченный орган организует обследование установленного нестационарного торгового объекта для оценки его соответствия Схеме, Договору, Типовому проекту, требованиям к временным конструкциям и передвижным сооружениям и Положения.

При несоответствии нестационарного торгового объекта Схеме, Договору, Типовому проекту, требованиям к временным конструкциям и передвижным сооружениям и (или) правовых актов в акте обследования указываются выявленные несоответствия. Владелец нестационарного торгового объекта обязан устранить выявленные несоответствия (недостатки) в месячный срок со дня получения акта обследования и уведомить об этом Уполномоченный орган. После этого обследование нестационарного торгового объекта осуществляется повторно. В случае если указанные в акте обследования несоответствия в установленный срок не устранены. Уполномоченный орган обращается в суд с требованием о расторжении Договора либо применяет иные меры, предусмотренные законодательством и правовыми актами города Перми, Договором. Акты обследования нестационарных торговых объектов являются неотъемлемой частью Договоров, что отражено в п. 4.8 Положения.

В п. 4.9 Положения оговорено, что по окончании сроков действия Договоров, а также при досрочном их прекращении владельцы нестационарных торговых объектов в месячный срок должны их демонтировать (переместить) и восстановить нарушенное благоустройство территории, за исключением случая, предусмотренного абзацем вторым настоящего пункта. По истечении срока действия Договора на размещение киоска, павильона владелец соответствующего нестационарного торгового объекта имеет преимущественное перед другими лицами право на заключение Договора на новый срок в случае, если места их размещения включены в действующую Схему и соответствуют планировочной документации города. До заключения Договора владелец соответствующего нестационарного торгового объекта вносит плату за право на заключение Договора в размере платы за размещение нестационарного торгового объекта, определяемой на момент использования преимущественного права в соответствии с приложением к Положению. В этом случае владелец павильона или киоска принимает на себя письменное обязательство по приведению павильона, киоска в соответствие с Типовым проектом, действующим на момент заключения Договора, в срок не более шести месяцев со дня заключения Договора на размещение павильона, киоска на новый срок. Волеизъявление о реализации преимущественного права на заключение договора на размещение павильона, киоска может быть выражено владельцем соответствующего павильона, киоска не позднее чем за 30 календарных дней до окончания срока действия Договора.

Таким образом, проанализировав содержание п. 2.3, 3.4, 3.7, 3.8, 4.3, 4.6, 4.8, 4.9 Положения, суды согласились с выводом антимонопольного органа о том, что на территории города Перми в нарушение положений Закона N 381-ФЗ к хозяйствующим субъектам предъявляются требования об обязательном участии в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур в части соответствия внешнего вида и устройства НТО требованиям, установленным исключительно нормативными правовыми актами органа местного самоуправления, а также об осуществлении торговой деятельности с использованием передвижных сооружений в строго определенное время, что возлагает на хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, дополнительные обязанности.

При таких обстоятельствах, оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу о том, что решение и предписание от 30.05.2013 по делу N 313-13-а являются законными и обоснованными.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, выводов судов не опровергают, основаны на ошибочном толковании заявителем норм материального права и, по сути, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу ст. 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 07.11.2013 по делу N А50-15218/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2014 по указанному делу оставить без изменения, кассационную жалобу Пермской городской Думы - без удовлетворения.