Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 декабря 2006 г. N 47-Г06-460

Справка

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 20 декабря 2006 г. дело по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Оренбургской области от 1 сентября 2005 г. N 2526/466-III-ОЗ "Об областной программе "Оздоровление экологической обстановки Оренбургской области в 2005-2010 годах" по кассационному представлению прокурора на решение Оренбургского областного суда от 22 сентября 2006 г., которым заявленные прокурором требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации С.В.Н., объяснения представителя Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Оренбургской области Т., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С.Н.Я., полагавшей решение суда обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим, не подлежащим применению Закон Оренбургской области от 1 сентября 2005 года N 2526/466-III-ОЗ "Об областной программе "Оздоровление экологической обстановки Оренбургской области в 2005-2010 годах", ссылаясь на то, что статьей 1 данного Закона области утверждена областная Программа "Оздоровление экологической обстановки Оренбургской области в 2005-2010 годах".

Согласно паспорту Программы к основным ее задачам относятся строительство и реконструкция объектов природоохранного значения, проведения мероприятий, имеющих целевой природоохранный характер. Также к основным задачам Программы отнесено долевое участие в строительстве и реконструкции очистных сооружений и других природоохранных объектов. По мнению прокурора, утвержденная законом области Программа содержит нормы, определяющие конкретные объемы и размеры хозяйственной деятельности, в том числе строительство автодороги к пункту погрузки руды; печи "ПЖВ" по результатам опытно-промышленного комплекса печи Ванюкова"; накопителя грунтовых вод, ликвидация карьера Яман-Касы, переработка электрофильтровых пылей, строительство сооружений биологической очистки хозяйственно-бытовых отходов, рекультивация земель, утилизация нефтешлакон и так далее.

Кроме того, прокурор указал, что в соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к основным принципам охраны окружающей среды относятся, в том числе, обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, обязательное проведение государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан.

Согласно статье 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду; материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производственных сил на территории субъектов Российской Федерации, в том числе проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ субъектов Российской Федерации, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду.

Проект оспариваемого Закона подлежал обязательной экологической экспертизе, в связи с чем прокурор полагал, что Закон области противоречит вышеуказанным нормам федеральных законов.

По мнению прокурора, отдельные положения Программы противоречат положениям ст. 85 и п. 1 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также п. 2 ст. 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым обеспечение реализации региональных программ финансируется исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации, а формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Однако предусмотренные Программой мероприятия подлежат финансированию не только из областного бюджета, но и из бюджетов муниципальных образований и внебюджетных средств, тогда как финансирование областной Программы за счет средств местных бюджетов и внебюджетных средств осуществляться не может.

Представители Законодательного Собрания и Правительства Оренбургской области в судебном заседании с требованиями прокурора не согласились, полагая, что областной Закон в целом и оспариваемые нормы утвержденной им областной Программы не противоречат федеральному законодательству.

Решением Оренбургского областного суда от 22 сентября 2006 г. в удовлетворении заявленных прокурором требований отказано.

В кассационном представлении прокурора ставится вопрос об отмене состоявшегося по делу решения суда как вынесенного на основании неправильного применения норм материального права, а также несоответствия сделанных судом выводов установленным обстоятельствам.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационного представления прокурора, а также возражения Законодательного Собрания Оренбургской области, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит постановленное по делу решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как установлено судом, 1 сентября 2005 г. принят Закон Оренбургской области N 2526/466-III-ОЗ "Об областной программе "Оздоровление экологической обстановки Оренбургской области в 2005-2010 годах", который опубликован в газете "Южный Урал" от 27 и 30 сентября 2005 года.

Согласно п.п. "д", "к" части 1 ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные законы.

В силу ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны окружающей среды в Российской Федерации состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Как правильно отметил суд, в соответствии с указанными конституционными положениями и нормами федерального законодательства Оренбургская область как равноправный субъект Российской Федерации имела право принимать оспариваемый Закон, т.е. действовала в рамках предоставленных полномочий.

Статьей 1 Закона Оренбургской области утверждена областная Программа "Оздоровление экологической обстановки Оренбургской области в 2005-2010 годах".

Статьей 2 Закона области поручено Администрации области (в настоящее время Правительство Оренбургской области) при формировании проектов областного бюджета на 2006-2010 годы в установленном порядке предусматривать расходы на финансирование указанной Программы.

Прокурор оспаривает не Программу, утвержденную областным Законом, а сам Закон Оренбургской области.

Тем не менее, оспариваемый Закон связан с утвержденной им Программой, поэтому прокурор в своем заявлении и в судебном заседании анализировал нормы самой Программы. В связи с этим суд, не изменяя предмета оспаривания, проверил Закон области на соответствие федеральному законодательству с учетом положений данной Программы. При этом суд пришел к выводу о том, что положения самого Закона и утвержденной им Программы не противоречат федеральному законодательству.

Так, прокурор, полагая, что проект оспариваемого Закона области, включая Программу, подлежал обязательной экологической экспертизе, считал, что Закон области противоречит статье 3 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и статье 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", предусматривающих в соответствующих случаях обязательное проведение государственной экологической экспертизы в отношении проектов нормативных правовых актов.

Суд считает данные доводы прокурора необоснованными с учетом следующего.

Как следует из рассматриваемой Программы, основной ее целью является оздоровление экологической обстановки и обеспечение экологической безопасности на территории Оренбургской области.

Основные задачи Программы - участие в строительстве и реконструкции объектов природоохранного назначения, проведение мероприятий, имеющих целевой природоохранный характер, а ожидаемые конечные результаты - снижение выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты, оздоровление экологической обстановки на территориях муниципальных образований, развитие государственной системы экологического мониторинга состояния окружающей среды.

Статья 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", на которую ссылался прокурор, относит в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды обязательность проведения государственной экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную деятельность и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, оказать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан.

Данная норма федерального закона не регулирует вопросы проведения государственной экспертизы проектов нормативных правовых актов, поэтому оспариваемый по изложенным в заявлении прокурора основаниям Закон области не может ей противоречить. К тому же, исходя из указанных целей и задач, Закон области не предусматривает ведение хозяйственной деятельности по строительству конкретных производственных сооружений с использованием природных объектов.

Согласно статье 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.

Между тем, Закон области не содержит положений, которые могли бы оказать негативное воздействие на окружающую среду и граждан, поскольку он состоит всего из 3-х статей, не связанных с каким-либо воздействием на окружающую природную среду.

Согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

С учетом вышеизложенного, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый прокурором Закон Оренбургской области и утвержденная им Программа "Оздоровление экологической обстановки Оренбургской области в 2005-2010 годах" вышеуказанным нормам федерального законодательства не противоречат, поскольку эти нормативные правовые акты предусматривают цели улучшения экологической обстановки в области, они не связаны с проведением каких-либо производственно-хозяйственных и иных мероприятий на местах, а только устанавливают долгосрочный план мероприятий, реализация которых зависит, в том числе, и от согласия на это указанных в Программе муниципальных образований и производственных предприятий.

Таким образом, исполнение Закона Оренбургской области реализация соответствующей Программы сами по себе негативного воздействия на окружающую природную среду оказать не могут.

Поэтому только при строительстве конкретного объекта на определенном земельном участке возможно разрешение вопроса необходимости проведения экологической экспертизы в соответствии требованиями Федерального закона "Об экологической экспертизе". Данный вывод суда соответствует положениям статьи 12, пункта 5 статьи 14 указанного федерального закона о том, что государственной экологической экспертизе подлежат конкретные природные объекты, или проекты нормативно-правовых актов, связанных с такими природными объектами.

В этой связи следует согласиться с выводом суда о том, что обязательное проведение государственной экологической экспертизы проекта Закона Оренбургской области "Об областной программе "Оздоровление экологической обстановка Оренбургской области в 2005-2010 годах" не предусмотрено действующий федеральным законодательством.

Вместе с тем, как усматривается из материалов дела (л.д. 55), 29 июня 2004 г. проект Программы с приложением всех необходимых документов был направлен на государственную экологическую экспертизу в Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды по Оренбургской области - территориальный орган Федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы.

Из этого следует, что по проекту Закона области документация на государственную экологическую экспертизу была представлена в компетентное и единственное на территории области экспертное учреждение в области экологической экспертизы.

Впоследствии проект оспариваемого нормативного правового акта был одобрен компетентным Федеральным органом исполнительной власти в области государственной экологической экспертизы.

Учитывая изложенное, суд обоснованно заявление прокурора о признании недействующим Закона области в целом оставил без удовлетворения.

По мнению прокурора, отдельные положения Программы противоречат положениям статьи 85 и пункта 1 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пункта 2 ст. 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым обеспечение реализации региональных программ финансируется исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации. Поскольку предусмотренные Программой мероприятия подлежат финансированию не только из областного бюджета, но и из бюджетов муниципальных образований и внебюджетных средств, отдельные положения Программы в части привлечения средств местных бюджетов и внебюджетных источников противоречат вышеуказанным нормам федерального законодательства.

Требования прокурора по оспариваемым нормам имеют одно обоснование - нарушение принципа самостоятельности составления и исполнения местных бюджетов, в связи с чем суд проверяет их соответствие федеральному законодательству в целом.

Установлено, что в соответствии со статьями 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и со ст. 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" организация мероприятий по охране окружающей среды относится к вопросу местного значения. Следовательно, охрана окружающей среды является не только правом, но и обязанностью органов местного самоуправления.

В Программу включены мероприятия по крупным предприятиям и организациям металлургического, топливно-энергетического, транспортного, машиностроительного, агропромышленного комплексов, являющихся загрязнителями окружающей среды. Целесообразность участия данных предприятий и организаций в Программе обусловлена положениями Федерального закона "Об охране окружающей среды", об установлении требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности юридическими лицами (статьи 34-56 Закона).

Согласно ст. 28 Бюджетного кодекса РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является самостоятельность бюджетов, что означает самостоятельное осуществление бюджетного процесса, наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ).

В области охраны окружающей среды существуют общегосударственные цели и задачи, в решении которых принимают участие также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и хозяйствующие субъекты.

Из Приложения 1 к Программе следует, что производственные предприятия участвуют в ее реализации только собственными средствами путем выполнения соответствующих мероприятий только для своих природоохранных целей.

Из оспариваемых норм Программы следует, что муниципальные образования участвуют в областной программе путем осуществления на своей территории согласованных мероприятий частично за счет средств собственных бюджетов и частично за счет областного бюджета, что соответствует требованиям пункта 2 части 1 статьи 4, пункта 1 части 1 статьи 12 Федерального закона от 25.09.97 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Эти средства используются самими муниципальными образованиями на собственные нужды, принимают участие в намеченных Программой мероприятиях на свое усмотрение. Федеральное законодательство не содержит запретов на участие муниципальных образований в реализации региональных программ, а также в финансировании мероприятий, относящихся к вопросам местного значения. Из рассматриваемой Программы следует, что участие своими средствами в природоохранных мероприятиях соответствует интересам муниципальных образований, поскольку по всем этим мероприятиям предусмотрено софинансирование из областного бюджета в размере примерно 50%.

В связи с наличием Программы у субъекта федерации появляется законное основание для предоставления органам местного самоуправления финансовой помощи в вопросах проведения природоохранных мероприятий, выполнение которых является обязанностью органа местного самоуправления. К тому же, этой Программой предусмотрено участие муниципальных образований в ее реализации только с их согласия.

Предусмотренный Программой порядок привлечения средств бюджетов различных уровней соответствует и требованиям пункта 2 части 1 ст. 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ. Более того, как установлено в судебном заседании, муниципальные образования и предприятия разрабатывают и принимают собственные программы по оздоровлению экологической обстановки.

Суд правильно не согласился с доводами прокурора, поскольку муниципальные образования самостоятельно участвуют в реализации областной Программы в пределах средств, предусмотренных их бюджетами.

Кроме того, оспариваемые прокурором нормы не носят императивного характера, поскольку муниципальные образования и предприятия используют свои средства только в собственных интересах и на договорной основе. Если муниципальное образование или предприятие не заключает такого договора (существует общий принцип свободы заключения договора), то оно в областной Программе не участвует, а муниципальное образование средств на природоохранные мероприятия из областного бюджета не получает.

Также необходимо учесть, что ст. 85 Бюджетного кодекса РФ и ст. 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не устанавливают обязательное правило о том, что финансирование реализации региональных целевых программ производится только за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, на что ссылался прокурор, а ст. 86 Бюджетного кодекса РФ вообще регулирует отношения по расходным обязательствам муниципальных образований.

Судом правильно обращено внимание, что данные нормы федерального законодательства не регулируют порядок использования средств предприятий в соотношении с бюджетами различных уровней, а сам порядок использования средств предприятий не является предметом бюджетного регулирования.

Положения областной Программы "Оздоровление экологической обстановки в 2005-2010 годах" также соответствуют постановлению Администрации Оренбургской области от 19 февраля 2004 года N 32-П "О дальнейшем совершенствовании работы с федеральными и областными целевыми программами", которое является действующим и прокурором не оспаривается.

Следует согласиться и с выводом суда о том, что доводы прокурора о нарушении Законом области интересов Оренбургской области и неопределенного круга лиц не нашли подтверждения.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция полагает сделанные судом выводы соответствующими установленным по делу обстоятельствам, основанными на правильном понимании и применении норм материального и процессуального права, в связи с чем постановленное Оренбургским областным судом решение является законным и обоснованным.

Поскольку доводы кассационного представления прокурора выводы суда не опровергают, сводятся по существу лишь к несогласию с правовой оценкой установленных обстоятельств, что не может рассматриваться в качестве достаточного основания отмены судебного постановления, то указанное представление прокурора следует признать несостоятельным.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 22 сентября 2006 г. - оставить без изменения, кассационное представление прокурора - без удовлетворения.

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 декабря 2006 г. N 47-Г06-460

Текст определения официально опубликован не был