Допустимые ограничения конституционного права на проведение публичных мероприятий и участие в них: позиция ВС РФ

danr13 / Depositphotos.com

В конце прошлого года Президент РФ Владимир Путин обозначил необходимость выработки единого подхода судов к рассмотрению споров, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях, поручив Верховному Суду Российской Федерации обобщить соответствующую судебную практику (п. 5 перечня поручений от 2 декабря 2017 г. № Пр-2436). К публичным мероприятиям, напомним, относятся собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, а также различное сочетание форм этих проводимых в мирных целях акций (ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"; далее – Закон № 54-ФЗ).

На основании проведенного анализа Суд подготовил проект постановления, в котором обозначаются основные вопросы, возникающие при рассмотрении данной категории споров, и указывается, на какие обстоятельства при разрешении этих вопросов судам следует обращать внимание (далее – Проект; текст документа имеется в распоряжении портала ГАРАНТ.РУ). Вчера документ обсуждался на заседании Пленума ВС РФ.

Поскольку Проект содержит разъяснения, касающиеся рассмотрения как административных дел (связанных с обжалованием действий или бездействия органов публичной власти), так и дел об административных правонарушениях, рассмотрим наиболее значимые положения каждого из этих двух блоков.
 

Административные дела

ВС РФ напоминает, что решения, действия или бездействие органов публичной власти, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия (ст. 31 Конституции РФ) или препятствующие его реализации, могут быть оспорены в суде по правилам гл. 22 Кодекса административного судопроизводства. Поскольку большое количество споров возникает по вопросам, связанным с согласованием проведения публичного мероприятия, рассмотрению соответствующих споров в Проекте уделяется особое внимание. Так, подчеркивается необходимость неукоснительного соблюдения установленных сроков на обращение с исковым заявлением, рассмотрение дела и исполнение судебного решения либо его обжалование, которые являются сокращенными по сравнению со сроками оспаривания иных решений или действий органов публичной власти.

Также прямо указано, что не может расцениваться как отказ в согласовании мероприятия направление органом публичной власти организатору (в порядке, предусмотренном ст. 12 Закона № 54-ФЗ) обоснованного предложения об изменении времени или места проведения мероприятия либо предложения устранить несоответствие указанных в уведомлении условий проведения публичного мероприятия требованиям законодательства, а также предупреждения о том, что такое несоответствие может стать основанием для привлечения организатора или участников мероприятия к административной или уголовной ответственности. Данные меры предполагают дальнейшее взаимодействие организатора и органа власти, направленное на определение места, времени, формы и иных условий проведения мероприятия, указывает Суд. Согласование спорных параметров может осуществляться вплоть до дня проведения публичного мероприятия, в том числе в ходе рассмотрения дела об оспаривании предложения органа власти об их изменении – путем заключения соглашения о примирении (ст. 137 КАС РФ). Но в случае отказа в согласовании проведения мероприятия заключение такого соглашения не допускается.

Если предложение об изменении места или времени направляется органом власти организатору по истечении трех дней с момента получения уведомления о проведении мероприятия, такое мероприятие считается согласованным, за исключением случаев, когда организатор уклоняется от получения предложения. Причем данный трехдневный срок не продлевается даже тогда, когда один из дней является нерабочим, отмечается в Проекте. Само же предложение должно содержать конкретные данные, доказывающие невозможность проведения мероприятия в заявленное время или в заявленном месте без нарушения публичных интересов. Более того, орган власти обязан предложить организатору конкретное альтернативное время или место, соответствующее социальному и политическому значению запланированного мероприятия. Интересно, что, по мнению ВС РФ, и в том случае, когда в уведомлении указано место, в котором согласно закону публичные мероприятия проводить недопустимо в принципе, что является основанием для отказа в согласовании проведения мероприятия (ч. 3 ст. 12 Закона № 54-ФЗ), орган власти вправе предложить организатору альтернативное место.

Крайне важным является разъяснение Суда о том, что временные неудобства, которые могут возникнуть в связи с проведением публичного мероприятия, например необходимость изменения маршрутов движения транспорта или создание помех движению пешеходов, сами по себе не являются уважительной причиной для предложения об изменении места или времени проведения мероприятия, если только они не приведут к нарушению требований по обеспечению безопасности дорожного движения. В любом случае при обжаловании организатором указанного предложения орган власти должен будет представить суду доказательства о наличии обстоятельств, препятствующих проведению мероприятия в заявленном месте или в заявленное время. Заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ, заслуженный юрист РФ Сурен Авакьян назвал данное разъяснение самым значимым положением Проекта, поскольку оно, по сути, направлено на недопущение воспрепятствования исполнительными органами власти проведению в определенных местах публичных мероприятий "неугодными" им лицами.

В положениях Проекта, касающихся проведения мероприятий в специально отведенных для этого местах (ч. 1.1-1.2 ст. 8 Закона № 54-ФЗ), оговаривается, что запланированное на то же время в том же месте культурно-массовое мероприятие не должно являться причиной для направления организатору публичного мероприятия предложения о выборе другого времени или места. Тем не менее указанное обстоятельство все же может считаться законным основанием для такого предложения, но только если информация о проведении массового мероприятия, не относящегося к публичным, была опубликована, а совместное проведении обоих мероприятий не позволит обеспечить их безопасность.

В случаях, когда мероприятие планируется провести на не подведомственной органу власти, уполномоченному на согласование публичных мероприятий, территории, его проведение должно быть согласовано с лицом, в ведении которого находится эта территория, отмечает Суд. Например, владельцем частной территории или помещения, в том числе предполагающего свободный доступ неопределенного круга лиц (торгового центра, например). Информацию о получении такого согласия необходимо представлять в орган публичной власти одновременно с уведомлением о проведении мероприятия. При отсутствии согласия организатору должно быть направлено предложение о выборе другой территории без указания конкретного места, подчеркивается в Проекте.

При оспаривании предложенных органом власти альтернативных времени или места проведения публичного мероприятия организатор обязан представить доказательства того, что они не соответствуют целям мероприятия, указывает ВС РФ. Если же условия проведения мероприятия согласованы, организатор не вправе их менять – любая корректировка требует подачи нового уведомления о проведении мероприятия.
 

Дела об административных правонарушениях

КоАП предусматривает ответственность за воспрепятствование организации, проведению или участию в публичном мероприятии либо принуждение к участию в нем (ст. 5.38 КоАП РФ), а также за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП РФ).

Проектом предлагается определить, что понимается под организацией и проведением мероприятия, и указать, какие действия граждан и должностных лиц могут расцениваться как воспрепятствование проведению мероприятия и участию в нем, а какие – как невыполнение организатором требований законодательства о проведении публичных мероприятий. То есть, по сути, перечисляются действия, составляющие объективную сторону данных составов правонарушений.

Кроме того, Суд напоминает, что воспрепятствование проведению публичного мероприятия или участию в нем может квалифицироваться как преступление (ст. 149 Уголовного кодекса) и приводит примеры действий должностных лиц, которые могут признаваться именно преступными.

Среди положений Проекта, касающихся рассмотрения дел о привлечении к ответственности организаторов публичных мероприятий, стоит выделить, в частности, разъяснения о:

• необходимости разграничения случайного совпадения действий участников одиночных пикетов и совокупности объединенных единой целью и общей организацией условно одиночных пикетирований, так как в последнем случае речь идет о проведении публичного мероприятия без надлежащего уведомления;
• возможности привлечения организатора к административной ответственности в связи с превышением предельной заполняемости территории, на которой проводится публичное мероприятие, только в том случае, когда такое превышение создало реальную угрозу безопасности участников мероприятия или не участвующих в нем лиц, нарушения общественного порядка или причинения ущерба имуществу граждан и организаций и возникло именно по вине организатора (например, когда он не предпринял мер по ограничению доступа к участию в мероприятии и т. д.);
• влияющих на квалификацию в качестве административного нарушения или преступления повторного нарушения порядка организации или проведения публичного мероприятия (ч. 8 ст. 20.2 КоАП РФ и ст. 212.1 УК РФ соответственно).

Заключительные положения Проекта посвящены определению подсудности дел данной категории, особенностям назначения наказания за соответствующие правонарушения (упоминается о возможности снижения штрафа ниже минимального размера санкции, установленного соответствующей нормой, назначения административного ареста только в исключительных случаях), применения мер обеспечения производства по делу (доставления, административного задержания лица и др.) и проведения судебного заседания (поясняется, когда может быть проведено закрытое заседание, например).

***

Проект в целом поддержали представители судейского и научного сообщества, а также заинтересованных ведомств – Минюста России и Генеральной прокуратуры РФ, отметив, что рассмотрение споров, связанных с нарушениями законодательства о публичных мероприятиях, как правило, получает широкий общественный резонанс, а вынесенные судебные решения нередко становятся предметом рассмотрения ЕСПЧ, что подчеркивает необходимость выработки единых правовых позиций по применению соответствующих законодательных норм.