Представители Совета Федерации считают необходимым сформулировать концепцию развития земельного законодательства

robert_s / Shutterstock.com

Не исключено, что Правительство РФ разработает концепцию развития земельного законодательства, которая определит его системные изменения. Такую рекомендацию планирует дать кабмину Совет Федерации – это содержится в проекте рекомендаций к парламентским слушаниям "Тенденции и проблемы развития земельного законодательства", которые прошли вчера.

Какие именно положения войдут в концепцию – пока неясно, но она, как предполагают сенаторы, должна решить существенные проблемы земельного законодательства, а именно разнонаправленность и противоречивость вносимых в него изменений. Как поясняется в материалах к парламентским слушаниям, в большинстве случаев принимаемые законы направлены на решение узких проблем, в связи с чем в законодательство вносится значительное количество изменений. И Земельный кодекс, как отмечают эксперты, становится крайне сложным, перегруженным и в конечном итоге недоступным для понимания лиц, не обладающих специальными юридическими знаниями.

Разнонаправленность изменений можно обосновать тем, что земля как объект правоотношений многофункциональна. Как напомнил директор департамента недвижимости Минэкономразвития России Алексей Бутовецкий, она одновременно воспринимается и как природный ресурс, и как объект недвижимости, и как средство производства в сельском и лесном хозяйстве (ст. 1 Земельного кодекса РФ). Следовательно, нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения, тесно связаны с другими отраслями законодательства – гражданской, градостроительной и природоресурсной. И по оценке сенаторов, одновременная корректировка перечисленных отраслей законодательства без анализа практики применения ранее вносимых изменений может негативно сказаться на регулировании земельных отношений, а заодно – на экономическом, инвестиционном и социальном климате страны.

Немаловажно также и то, что изменения в земельное законодательство вносятся разными госорганами. "Земельная политика в настоящее время представляет собой разнонаправленные ведомственные активности, – заявила директор научно-исследовательского центра агропродовольственной политики института прикладных экономических исследований РАНХиГС Наталья Шагайда. – Минсельхоз России пишет одно, другие ведомства – другое, и мы в итоге видим законодательный акт, которым пользоваться нельзя".

Кроме того, каждое новое изменение земельного законодательства на федеральном уровне существенно влияет на условия работы региональных и муниципальных властей. По мнению представителей Совета Федерации, каждая новая редакция Земельного кодекса РФ вызывает неоднозначное толкование при применении на уровне исполнительной и муниципальной власти. А согласно расчетам аналитического управления Аппарата верхней палаты парламента, поскольку любая поправка в федеральный закон, регулирующий земельные отношения, влечет за собой необходимость корректировки региональных и муниципальных актов, в итоге в масштабах страны в законодательство вносятся десятки тысяч поправок. Причем необходимость изменения, например, нескольких тысяч административных регламентов, может вызвать одна точечная поправка земельного законодательства. Это связано с тем, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

По данным экспертов, за 16 лет действия Земельного кодекса РФ в него внесли 119 изменений. Такие темпы корректировок, считают сенаторы, усложняют правоприменение. К этому мнению присоединилась общественный омбудсмен по кадастрам и земельно-имущественным отношениям Уполномоченного при Президенте РФ по правам предпринимателей Марина Карпова. "Хочется, чтобы мы отказывались от принятия срочных непроработанных законопроектов, пусть лучше никакого регулирования не будет, чем будет плохое регулирование. Потому что мы его исправляем очередным законопроектом и доводим все до абсурда", – отметила она.

Как ожидается, концепция развития земельного законодательства должна как раз задать вектор его изменений. Она, по мнению сенаторов, должна соответствовать задачам и принципам устойчивого социально-экономического развития государства в том числе на долгосрочную перспективу. Таким образом можно будет сохранить логику и смысл самого земельного законодательства, считают представители Совета Федерации. "Одна из задач заключается в том, чтобы взять Земельный кодекс РФ, взять законодательство о стратегическом планировании и в этих основных законах учесть основные направления и тенденции дальнейшего развития государственного управления земельными ресурсами в Российской Федерации. Для того, чтобы стратегии пространственного развития Российской Федерации и ее субъектов были основаны на конкретных планах развития и освоения земельных ресурсов. И чтобы земля рассматривалась не как арифметическая сумма земельных участков, зон, территорий и так далее, а именно как общий ресурс социально-экономического развития наряду с финансовыми, инвестиционными, информационными и человеческими ресурсами", – подчеркнула заведующая отделом природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Елена Галеновская.

Однако, что парадоксально, совершенствование земельного законодательства требует в том числе внесения разнонаправленных и не связанных друг с другом изменений в действующие акты. Дело в том, что к числу требующих внимания вопросов участники парламентских слушаний отнесли, в частности:

• разграничение государственной собственности на землю;
• повышение эффективности государственного земельного надзора;
• установление и изменение видов разрешенного использования земельных участков;
• вовлечение в сельскохозяйственное производство неиспользуемых угодий;
• защиту прав собственников земельных долей и целый ряд других.

Нетрудно заметить, что перечисленные вопросы касаются различных направлений земельных отношений, и чтобы их решить, необходимо будет внести именно точечные изменения в законодательство. Следовательно, как обратила внимание Елена Галеновская, от необходимости постоянного корректирования действующих норм законодателю уйти не получится.

Готовящиеся рекомендации Совета Федерации затронут и некоторые другие проблемы совершенствования земельного законодательства. Так, по оценке экспертов, целесообразно будет принять дополнительные меры по созданию единого и доступного для всех заинтересованных лиц информационного ресурса, содержащего актуальные данные об используемых свободных земельных участках. Наряду с этим, в частности, планируется повысить эффективность комплексных мелиоративных мероприятий на невостребованных сельскохозяйственных участках, усовершенствовать механизм изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, установив четкие границы допустимого вмешательства государства в право частной собственности.