Станислав Бычков: "Планируется четко увязать понятие "нецелевое использование бюджетных средств" с понятием "ущерб"

В настоящее время идет активная работа над проектом новой редакции Бюджетного кодекса РФ. Предстоящие изменения будут направлены, в том числе, и на совершенствование системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Об особенностях функционирования этой системы в настоящее время, а также о грядущих изменениях порталу ГАРАНТ.РУ рассказал Станислав Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России.

Органы внешнего и внутреннего финконтроля имеют разную подотчетность и выполняют свои функции в разных целях.

Органы внешнего финконтроля – это Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, они подотчетны представительным органам государственной власти или местного самоуправления. Основная цель осуществления внешнего финансового контроля – оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти (местного самоуправления) в части составления и исполнения бюджета публично-правового образования, анализ целесообразности и оптимальности расходов бюджета.

Внутренний финансовый контроль осуществляется органом исполнительной власти (местного самоуправления). Основная цель – оценка соблюдения финансовой дисциплины в ходе исполнения бюджета.

Полностью разграничить функции органов внутреннего и внешнего финконтроля невозможно. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ будет предусмотрен механизм взаимного признания результатов контрольных мероприятий этих органов, который и позволит исключить дублирование их функций. Так, например, в отношении одного и того же объекта контроля в будущем контрольное мероприятие не будет проводиться дважды, если одним из органов контроля будет принято решение о признании результатов контрольного мероприятия, проведенного другим органом финконтроля. В то же время, принятие такого решения будет правом, а не обязанностью органов финконтроля.

Работа контрольного органа не должна сводиться только к выявлению наибольшего количества нарушений. В конечном итоге она должна давать эффект повышения качества финансового менеджмента, который заключается к минимизации количества нарушений бюджетного законодательства.

Одной из наиболее важных задач внутреннего финконтроля является недопущение финансовых правонарушений, влекущих причинение ущерба и неэффективные расходы бюджета, на всех этапах бюджетного процесса, включая их пресечение на самых ранних этапах бюджетного процесса. Именно в этих целях на федеральном уровне в апреле 2016 года было принято решение о передаче полномочий по внутреннему госфинконтролю от Росфиннадзора Федеральному казначейству (постановление Правительства РФ от 13 апреля 2016 г. № 300 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации").

Также задачами органа финконтроля являются подтверждение достоверности отчетности о реализации государственных программ, государственных заданий, отчетности о результатах использования межбюджетных трансфертов и анализ системы внутреннего финансового контроля и аудита, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств в соответствии с требованиями статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса РФ. Формирование системы внутреннего финансового контроля направлено на недопущение нарушений бюджетного законодательства.

В регионах и муниципалитетах решение о передаче полномочий принимается самостоятельно. Однозначных рекомендаций по данному вопросу Минфин России не доводит, так как в каждом конкретном публично-правовом образовании могут быть свои структурные особенности развития финансовой системы.

Кроме того, передача полномочий по контролю органу, осуществляющему кассовое обслуживание исполнения бюджета, увеличивает риск возникновения конфликта интересов. Ведь в подобной ситуации орган, наделенный полномочиями по формированию отчетности об исполнении бюджета, должен дать оценку ее достоверности на этапе последующего контроля.

Случаи, когда нормативный правовой акт, определяющий порядок предоставления из бюджета субсидий юридическим или физическим лицам, не определяют конкретные цели и условия предоставления средств из бюджета, далеко не редкость. В целях устранения пробелов и неоднозначностей в указанных нормативных правовых актах при их выявлении органы внутреннего финконтроля обязаны доводить соответствующую информацию до финансового органа для исключения подобных ситуаций в дальнейшем.

Полномочия органов финконтроля напрямую взаимосвязаны с задачами этих органов. Согласно действующей редакции Бюджетного кодекса РФ полномочия органов финконтроля не сводятся исключительно к контролю за использованием бюджетных средств, то есть к последующему контролю. В настоящее время органы финконтроля уже наделены полномочиями по контролю за соблюдением бюджетного законодательства РФ (ст. 157 Бюджетного кодекса РФ). Иными словами, контроль может осуществляться в отношении бюджетных процедур любого из этапов бюджетного процесса на соответствующем уровне бюджета бюджетной системы РФ. Кроме того, в рамках межбюджетных отношений орган финконтроля проверяет всю "цепочку" получателей средств межбюджетных трансфертов.

Однако в настоящее время органы финконтроля не наделены правом контроля за использованием бюджетных средств за рамками бюджетного процесса в безусловном порядке. Так, например, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ предусматривает возможность проведения проверки в отношении юридического лица, которому из бюджета на основании соглашения предоставлена субсидия, но исключительно в рамках встречной проверки, инициированной в ходе контрольного мероприятия, проводимого в отношении участника бюджетного процесса (соответствующего ГРБС), на предмет соблюдения получателем субсидии условий соглашения. При этом необходимым условием встречной проверки является наличие в соглашении условия о возможности осуществления такого контроля в отношении получателя субсидии (ст. 78-78.1 Бюджетного кодекса РФ).

Принципиальное новшество разрабатываемой в настоящее время новой редакции Бюджетного кодекса РФ – расширение перечней объектов контроля, в отношении которых проверки использования бюджетных средств будут проводиться в безусловном порядке. Так, в качестве получателей бюджетных средств в целях контроля за использованием бюджетных средств будут рассматриваться не только участники бюджетного процесса, но и любые юридические лица, получающие средства из бюджета на основании договоров (соглашений), в том числе являющиеся исполнителями (соисполнителями) в рамках заключенных государственных (муниципальных) контрактов, на предмет использования полученных ими авансовых платежей.

Еще одно важное изменение – наделение органов финконтроля полномочиями по аудиту финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений. Напомню, что в настоящее время полномочия органов финконтроля в отношении бюджетных и автономных учреждений ограничиваются контролем за полнотой и достоверностью отчетности о выполнении государственных (муниципальных) заданий (ст. 269.2 Бюджетного кодекса РФ).

В рамках новой редакции БК РФ дополнительно к предусмотренным в настоящее время методам осуществления финконтроля добавляется мониторинг, проводимый на регулярной основе и заключающийся в анализе данных об операциях и действиях объекта контроля, в том числе в отношении бюджетных процедур, информация о совершении которых подлежит размещению в информационных системах. По результатам проведения мониторинга в случае выявления нарушений в адрес объекта контроля будет направляться предупреждение.

Остальные изменения обусловлены, в первую очередь, расширением перечня объектов контроля и касаются в большей степени правовых последствий применения существующих методов. В частности, в рамках обследования новой редакцией Бюджетного кодекса РФ будет предусмотрена возможность анализа (осмотра) объектов, а не только оценка обоснованности документов, необходимых в целях планирования и исполнения документов. Анализ (осмотр) объекта будет проводиться в отдельных случаях в целях оценки должностными лицами органа финконтроля достоверности первичных документов, представленных заказчиком для проведения операции по санкционированию. Положительное заключение, оформленное по итогам осмотра объекта, будет подтверждать факт исполнения поставщиком (подрядчиком) обязательств и являться одной из составляющих санкционирования операций по оплате.

Да, в рамках новой редакции Бюджетного кодекса РФ планируется уточнить порядок реализации материалов контрольных мероприятий, в том числе порядок и случаи направления объектам контроля предписаний и представлений.

Предписание будет направляться в адрес объекта контроля в случае выявления в рамках контрольного мероприятия ущерба публично-правовому образованию и содержать требование о возмещении причиненного ущерба.

Как уже отмечалось, предупреждение будет направляться в адрес объекта контроля по результатам мониторинга в качестве документа, содержащего информацию о выявленных отклонениях от требований в сфере бюджетных отношений, не повлекших причинения ущерба публично-правовому образованию.

Представление по-прежнему будет являться документом об обязательном рассмотрении информации о выявленных нарушениях и требованиях о принятии мер по их устранению и (или) устранению причин и условий таких нарушений, а также о возврате средств в бюджет.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ термин "ущерб публично-правовому образованию" станет ключевым понятием, имеющим определяющее значение при оценке тяжести нарушения, в том числе в целях применения мер административной или уголовной ответственности.

Предлагается следующая трактовка понятия "ущерб публично-правовому образованию":

• дополнительные расходы бюджета, необходимость осуществления которых обусловлена допущенным объектом контроля нарушением. Сумма дополнительных расходов (ущерба) определяется как разница между суммой расходов, необходимых для достижения заданных результатов в "идеальных условиях", то есть при соблюдении объектом контроля условий, установленных документом-основанием предоставления средств из бюджета, и суммой фактических расходов;
• расходы, осуществление которых необходимо для восстановления (приобретения) имущества, утраченного в результате допущенного нарушения;
• доходы, недополученные публично-правовым образованием в случае недопущения объектом контроля нарушения.

Да, взаимосвязь очевидна, и даже в некоторой степени присутствует дублирование одних и тех же полномочий по контролю в Бюджетном кодексе РФ и в Федеральном законе от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон № 44-ФЗ), которое, в свою очередь, обусловлено особенностями структуры законодательства РФ. Но именно в Законе № 44-ФЗ полномочия по контролю в сфере закупок на государственные (муниципальные) нужды, неразрывно связанные с бюджетным процессом в части использования бюджетных средств, сформулированы более детально (ч. 8 ст. 99 Закона № 44-ФЗ).

Перечень полномочий органов финконтроля включает семь направлений, но наиболее значимым является контроль за планированием закупок. Так, осуществление контроля на этапе планирования, то есть до начала процедуры закупки, позволит минимизировать риски необоснованных и нецелевых закупок.

Не менее важен контроль, осуществляемый на этапе исполнения контракта, в частности, контроль за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта.

На федеральном уровне в Положении об органе внутреннего финконтроля установлена возможность в рамках одного контрольного мероприятия проведения проверки соблюдения и бюджетного законодательства, и законодательства о закупках. Однако в настоящее время не выработан единый подход к формулировке темы такого контрольного мероприятия для включения его в план контрольных мероприятий, а также в программу проведения проверки. Выработка такого подхода – это одна из задач, решаемых в процессе разработки и утверждения стандартов контроля.

Несмотря на тесную взаимосвязь полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере и в сфере законодательства о закупках, нормами КоАП РФ ответственность за правонарушения в сфере бюджетных отношений и в сфере законодательства о закупках, полномочиями по рассмотрению которых наделены органы внутреннего финконтроля, четко разграничены. При этом перечень правонарушений в финансово-бюджетной сфере в зависимости от характера правонарушений подразделяется на две категории:

• правонарушения, непосредственно связанные с использованием бюджетных средств, самым популярным из которых является нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ);
• процедурные правонарушения, то есть не связанные с использованием бюджетных средств, к которым, в частности, относят нарушение порядков ведения бюджетных смет (ст. 15.15.7 КоАП РФ), представления бюджетной отчетности (ст. 15.15.6 КоАП РФ), принятия бюджетных обязательств (ст. 15.15.10 КоАП РФ).

Формулировка в ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ раскрывает понятие нецелевого использования бюджетных средств в целях применения бюджетных мер принуждения и может быть применена в целях квалификации административного правонарушения исключительно в отношении участников бюджетного процесса.

При этом сфера применения ст. 15.14 КоАП РФ значительно шире – административная ответственность, предусмотренная указанной статьей, может быть применена не только к участникам бюджетного процесса, но и к иным экономическим субъектам, на том или ином основании получающим средства из бюджета, в том числе к бюджетным и автономным учреждениям.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ планируется четко увязать понятие "нецелевое использование бюджетных средств" с понятием "ущерб". Прежде всего, такая увязка необходима для определения тяжести нарушения в целях применения к виновному должностному лицу мер ответственности. Отсутствие ущерба может рассматриваться в качестве основания для признания нарушения малозначительным.

В настоящее время на практике в большинстве случаев в качестве "нецелевки" квалифицируется нарушение порядка применения бюджетной классификации РФ. С одной стороны, именно КБК является инструментом формирования показателей бюджетной росписи, однако в каждом конкретном случае необходим глубокий анализ обстоятельств, в том числе документации, используемой на этапе планирования указанных расходов.

Следует особо отметить, что начиная с 2016 года, нарушение порядка применения кодов КОСГУ ни при каких обстоятельствах не может рассматриваться в качестве нецелевого использования бюджетных средств, так как указанные коды используются исключительно в целях отражения операций в учете и отчетности организаций госсектора и не определяют целевой характер расходов.

В случае выявления нарушения применение бюджетных мер принуждения стимулирует нарушителя его устранить, при условии, что нарушение относится к числу устраняемых, либо обеспечивает возврат в бюджет средств, использованных с нарушением условий их предоставления.

Обращу внимание, что бюджетные меры принуждения применяются именно в рамках межбюджетных отношений. При этом недостижение показателей результативности, установленных при предоставлении межбюджетных трансфертов, не может рассматриваться в качестве условий предоставления межбюджетных трансфертов в целях применения бюджетных мер принуждения.

Нет, это не совсем так. Речь о том, что причины и факторы недостижения показателей результативности далеко не всегда свидетельствуют о нарушениях именно бюджетного законодательства. На федеральном уровне решение о возврате средств по причине недостижения получателем межбюджетных трансфертов целевых показателей принимается не по инициативе органа внутреннего финконтроля, а по инициативе главного распорядителя бюджетных средств. Ведь именно он может достоверно оценить причины и факторы недостижения целевых индикаторов в силу отраслевой специфики. При этом к полномочиям органа внутреннего финконтроля относится контроль за принятием главным распорядителем бюджетных средств мер по возврату средств в федеральный бюджет.

Несмотря на то, что контроль за использованием межбюджетной субсидии в этом случае осуществляет федеральный орган внутреннего финконтроля на любом из уровней бюджета бюджетной системы РФ, механизм реализации бесспорного взыскания в подобной ситуации в настоящее время не выработан.

По мнению Минфина России, при нарушении муниципалитетом условий предоставления межбюджетных трансфертов денежные средства подлежат возврату и в бюджет субъекта РФ, и в федеральный бюджет с соблюдением пропорции, в которой осуществлялось предоставление целевой субсидии.

Исходя из положений ст. 47 Бюджетного кодекса РФ целевые субсидии, поступившие в бюджет субъекта РФ, относятся к его собственным доходам. Однако из данной нормы не следует, что на указанные средства не может быть обращено бесспорное взыскание в рамках применения бюджетных мер принуждения. В данном случае мера принуждения направлена именно на восстановление расходов каждого из бюджетов, предоставлявших межбюджетных трансферт, в сумме средств, использованных с нарушением условий их предоставления.

Нормы ст. 15.15.3-15.15.5 КоАП РФ не содержат критериев квалификации правонарушений и отсылают к НПА, принятым в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и содержащим конкретные условия предоставления субсидий и бюджетных инвестиций, нарушение которых и влечет административную ответственность. При этом нельзя однозначно говорить о нарушениях условий предоставления межбюджетных трансфертов, субсидий и бюджетных инвестиций в случаях несоблюдения объектом контроля требований НПА, регламентирующих порядок предоставления субсидий и бюджетных инвестиций, если указанные требования не сформулированы в соответствующем НПА именно в качестве условий.

Отсутствие условий, наличие формулировок, не определяющих условия предоставления средств из бюджета в явном виде, а также наличие исключительно формальных условий (например, условий о предоставлении документов на получение субсидии), в настоящее время существенно затрудняют квалификацию действий (бездействий) объекта контроля в качестве нарушения по ст. 15.15.4-15.15.5 КоАП РФ. В целях расширения состава административных правонарушений по указанным статьям подготовлен законопроект о внесении в них изменений, позволяющих квалифицировать в качестве административного правонарушения факт несоблюдения объектом одного из существенных требований, установленных при предоставлении межбюджетных трансфертов, субсидий, бюджетных инвестиций (далее – законопроект)¹.

Да, также запланированы поправки в статьи, предусматривающие ответственность за процедурные нарушения. В частности, запланирована новая редакция ст. 15.15.6 КоАП РФ.

В настоящее время наименование указанной статьи не полностью отражает суть административного правонарушения. Нарушение порядка представления бюджетной отчетности – далеко не единственный состав правонарушения. Указанной статьей также установлена ответственность за нарушение порядка составления и представления иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, а также для исполнения бюджетов. Перечень иных сведений остается открытым – к числу таких сведений относятся любые необходимые для формирования и исполнения бюджета сведения, включая обоснования бюджетных ассигнований.

Поправки, предусмотренные законопроектом, уточняют состав правонарушения, приведенного в ст. 15.15.6 КоАП РФ. Так, действующая на данный момент времени редакция предусматривает ответственность за нарушение сроков предоставления бюджетной отчетности и иных сведений. В новой редакции будет сделан акцент на привлечение к ответственности прежде всего за нарушение установленных требований к формированию бюджетной отчетности и иных сведений, так как первостепенное значение для бюджетирования имеет их содержание, а незначительная задержка их представления не всегда существенна.

Также в новой редакции ст. 15.15.6 КоАП РФ будет исключено условие о "заведомости" представления недостоверной отчетности и иных сведений. Установить умысел должностного лица при предоставлении бюджетной отчетности практически невозможно – критерии определения "заведомости" отсутствуют.

Кроме того, законопроектом подготовлены поправки в ст. 15.15.7 КоАП РФ. Название данной статьи так же не полностью отражает состав административного правонарушения, за которое ст. 15.15.7 КоАП РФ установлена административная ответственность.

По вопросам применения данной статьи, несмотря на неоднократные разъяснения Минфина России, возникает множество споров. Зачастую органы финконтроля квалифицируют в качестве административного правонарушения несоблюдение объектом контроля сроков направления в орган, осуществляющий организацию исполнения бюджета публично-правового образования, сведений о принятом бюджетном обязательстве, усматривая в подобных действиях нарушения порядка учета бюджетных обязательств. В то же время указанные сведения относятся к числу иных сведений, необходимых для исполнения бюджета, и ответственность за их несвоевременное представление установлена ст. 15.15.6 КоАП РФ.

В новой редакции ст. 15.15.7 КоАП РФ эта неоднозначность будет устранена –ответственность будет предусмотрена именно за нарушение казенным учреждением порядка отражения показателей на счетах санкционирования расходов.

Признаки состава административного правонарушения по ст. 15.15.10 КоАП РФ проявляются в момент принятия бюджетного обязательства, то есть в момент заключения контракта. При этом факт последующего доведения необходимых для исполнения контракта лимитов бюджетных обязательств не снимает вины с должностных лиц, но может рассматриваться в качестве основания для признания правонарушения малозначительным. Такова позиция Минфина России по данному вопросу.

Вместе с тем принятие бюджетных обязательств с превышением доведенных лимитов бюджетных обязательств представляет собой потенциальную угрозу причинения ущерба публично-правовому образованию. Так, не исключено, что необходимые для исполнения контракта лимиты не будут доведены своевременно, а значит, существенно возрастает вероятность применения штрафных санкций к заказчику за просрочку исполнения обязательств по оплате поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг). Результат – дополнительные расходы бюджета.

Органы финконтроля наделены полномочиями по контролю за планированием закупок и исполнением контрактов, а антимонопольная служба и аналогичные ей контрольные органы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов проверяют соблюдение требований к процедурам закупок.

При этом полномочия органов финконтроля пересекаются с полномочиями органов, контролирующих соблюдение требований к процедурам закупок, только на одном этапе закупки – при заключении контракта. Заключение контракта является завершающим этапом процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в отношении которой контроль органом финконтроля не осуществляется. В то же время именно от формулировки условий контракта зависят результаты его исполнения и в конечном итоге достижение цели закупки. Соответственно, сам контракт является предметом пристального изучения органа финконтроля и в случае выявления нарушений при его заключении должностные лица вправе составить протокол и направить его на рассмотрение в уполномоченный орган.

В случае выявления нарушения при формировании плана закупок орган внутреннего финконтроля направляет в адрес объекта контроля предписание об устранении выявленного нарушения. Размещение объектом контроля извещения о закупке до устранения выявленного нарушения является основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности одновременно по факту неисполнения требований предписания, и за неправомерные действия заказчика.
 

Беседу провел Владимир Пименов, руководитель направления "Бюджетная сфера" компании "Гарант".