"Дорожная карта" и основные новеллы Федеральной контрактной системы

19 января в 11-00 часов в Информационном агентстве "ГАРАНТ" состоялось интернет-интервью с директором Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева НИУ ВШЭ Кузнецовой Ириной Владимировной.

Кузнецова Ирина Владимировна - директор Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева НИУ ВШЭ, профессор кафедры управления государственными и муниципальными заказами НИУ ВШЭ, шеф-редактор журнала "ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение", председатель правления Общероссийской общественной организации "Гильдия отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказам" (ООО "ГОС), доктор психологических наук, почетный работник общего образования Российской Федерации.

Ведущая интернет-интервью - Наталия Карпунина (ИА "ГАРАНТ").

Ведущая: Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория!
Мы начинаем наше интернет-интервью. Разрешите представить нашу сегодняшнюю гостью: Ирину Владимировну Кузнецову - Директора Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева НИУ ВШЭ.

Уважаемая Ирина Владимировна, позвольте поблагодарить Вас за то, что Вы нашли время прийти сегодня в ИА "ГАРАНТ" и ответить на вопросы нашей интернет-аудитории.

Тема интернет-интервью: "Дорожная карта" и основные новеллы Федеральной контрактной системы".

Позвольте напомнить, что сегодняшнее интернет-интервью транслируется в on-line режиме на сайте www.garant.ru.

Министерством экономического развития РФ подготовлена новая редакция законопроекта "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг", призванного заменить действующий закон о размещении государственных (муниципальных) заказов (N 94-ФЗ).
Цель федеральной контрактной системы (ФКС) - внедрение единого цикла формирования, размещения госзаказа и исполнения госконтрактов. По замыслу авторов законопроекта, она должна обеспечить качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление технологическими и экономическими рисками, а также существенно снизить коррупцию в этой сфере.

Планируется расширить способы размещения заказов. Помимо электронных аукционов могут применяться различные виды конкурсов, а также запрос котировок (предложений), закупки из единственного источника. Основной процедурой при госзакупках должен стать открытый конкурс. Для борьбы с демпингом предлагается отклонять заявки, если предложенная в них цена опускается ниже стартовой на 25%, а участник не представил ее обоснование.

Отдельное внимание уделяется прогнозированию и планированию закупок, оценке их обоснованности. Заказчики будут ежегодно составлять планы-графики закупок, которых будут строго придерживаться. Вводится нормирование - установление минимально достаточных требований к закупаемым товарам, работам, услугам. Это должно исключить необоснованные закупки предметов роскоши и товаров (услуг) категории "люкс".

Планируется ввести общественный контроль за закупками. Помимо реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) будет сформирован реестр недобросовестных заказчиков.

В ходе интернет-интервью планируется обсудить специфику и перспективы развития государственных закупок в Российской Федерации, проблемы реализации Федерального закона "О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг", а также обсудить иные новшества, предлагаемые Министерством экономического развития РФ в системе государственных закупок. Об этом и многом другом в ходе интернет-интервью расскажет директор Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева НИУ ВШЭ Кузнецова Ирина Владимировна.

К моменту начала нашего интервью поступило несколько десятков разных интересных и проблемных вопросов, которые мы сегодня и хотим предложить нашей уважаемой гостье.

Давайте начнем с такого сводного вопроса. Почему-то у нас отдают предпочтение не Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а именно федеральной контрактной системе? В чем принципиальная разница?

Кузнецова И.В.: Почему, когда принимается новое законодательство, принято топтать ногами предшествующее? Но мы начнем с хорошего. Дело в том, что когда принимался Федеральный закон № 94-ФЗ, в стране решались одни вопросы, нужно было обеспечить единое правовое, единое экономическое пространство закупок, и, как следствие, попытаться сделать единое информационное пространство. До этого у нас были очень разрозненные формы, разные варианты законодательства для регионов, федерального уровня, "муниципалы" вообще с трудом подозревали о том, что все нужно размещать в соответствии с какими-то нормами. И Федеральный закон № 94-ФЗ выполнил названные мной задачи. Он создал единое правовое пространство закупок. Все привыкли работать по нормам. К сожалению, эти нормы за время действия закона усложнялись. Страшилок становилось все больше и больше, а механизмов эффективной реализации этих норм не прибавлялось. Но правовое и экономическое пространство было создано. Вторая блестящая победа данного закона – это создание единого информационного пространства. И мы начали движение к электронному государству именно с госзакупок. Надо отдать должное закону, что электронная цифровая подпись вошла в быт, жизнь российских граждан, бизнеса и государственных чиновников начала развиваться в таком огромном масштабе в данном направлении именно с госзакупок. Это очень большой плюс. И это необходимо приумножать, а не разрушать.

Теперь перед страной встают иные, более масштабные задачи, которые не могли быть решены раньше. За эти годы мы создали в стране очень хорошую финансовую систему. Теперь мы не можем сказать, что у нас какие-то деньги куда-то могут пойти, и мы их не поймаем. Вы помните, какие были вопросы с "обналичкой" лет пять назад. А теперь вопрос по "обналичке" фактически не стоит. Люди не рискуют попасться на глаза органам, которые обеспечат уголовное преследование. Фискальная политика стала устоявшейся. Но в стране пока нет выстроенной системы распределения, движения и понимания, сколько и куда нужно вложить материальных ресурсов. Нам нужно провести ревизию и понять, чего мы уже имеем из этих благ, сколько их нужно, как эти блага общество (а государство – это часть общества, обслуживающего потребности) должно получать. Это перераспределение, использование имеющегося имущества, приобретение товаров, работ, услуг. Это различные варианты концессий, которые позволяют использовать иные механизмы, чем используются в закупках. Теперь создается иная, более глобальная система, которую я условно для себя назвала "движение материальных ресурсов в стране", которая потребует очень больших усилий от бизнеса и госслужбы, потому что здесь должны быть какие-то встречные ходы. И если мы сделаем эту систему прозрачной, понятной и для общества, и для налогоплательщика, такой же как фискальная система, то тогда мы будем понимать, сколько тратим на себя, на свое жизнеобеспечение, развитие, нужны нам или нет золотые кровати или золотые унитазы и кому они нужны.

Федеральная контрактная система – это первый кирпич в стену построения большого блок-поста по учету и движению материальных ресурсов. И все же Федеральный закон № 94-ФЗ не решил некоторые вопросы, в результате чего мы получили системные огрехи, которые в целом выразились в дисбалансе двух парадигм. С одной стороны, нам нужно было достичь эффективности закупок, а с другой стороны, бороться с коррупцией. Дисбаланс в этом целеполагании привел к тому, что эффективность самих закупок отошла в борьбе с коррупцией на задний план. Это привело к полному выхолащиванию понятия эффективности. С помощью чего это произошло? Федеральный закон № 94-ФЗ не регулировал весь закупочный цикл. А у нас большая часть проблем касалась эффективности закупок. А сама эффективность, как таковая, и ее риски закладываются на первом этапе формирования: что надо купить, в каком объеме, по каким критериям. Это формирование конкурентного пространства, требований к продукции, процедурных вопросов о том, насколько быстро, как, с какими усилиями и издержками это может сделать страна. Не учитывались никакие риски создания коррупции, картелей. А у нас сейчас коррупция возрастает на фоне того, что торгами начинает манипулировать больше не заказчик, а поставщик в содружестве с заказчиком. Это новая форма коррупции, которую породил закон. Это потеря эффективности за счет того, что не учитывается специфика рынков. Если заказчик не выполняет процедуры и идет на поиск эффективного поставщика, который точно обеспечит выполнение заказа по нужным критериям, то абсолютно точно нарушает Федеральный закон № 94-ФЗ, поскольку это совсем иные процедуры, не разрешенные данным нормативным актом. Это, к сожалению, и запрет на подтверждение качества продукции при рассмотрении заявки. Сейчас заказчик вынужден покупать дважды "кота в мешке": он закупает все, что ему подают в заявке на основании декларации поставщика, что он готов выполнить все требования заказчика: а) не очень хорошие; б) он может не указывать, что конкретно он готов сделать, а просто согласиться. И такие варианты у нас в госзаказе есть. Он подтверждает качество продукции только при передаче ее конечному потребителю. А что касается котировки, то это вообще листок бумаги или документ в электронном виде, и оценить качество предлагаемой продукции по нему невозможно. Закупки разного вида продукции должны идти по разным процедурам. Но в Федеральном законе № 94-ФЗ ничего об этом не было сказано. Он менялся с периодичностью раз в квартал. В законе содержится 27 пакетов изменений, т.е. один раз в три месяца туда вносился пакет изменений. А многократно изменяющиеся нормы, которые наслаиваются одна на другую, трудны для понимания даже юристу. Эта неясность ведет к тому, что каждую норму можно трактовать по-разному. Возникают и внутренние, и внешние коллизии, которые приводят к разной практике, в том числе и к контролю и несбалансированности ответственности. Статья 17 Федерального закона № 94-ФЗ посвящена защите прав поставщика, а заказчик априори во всем виноват. Это привело к тому, что на сегодняшний день из государственного заказа не убежал только ленивый. И когда Минэкономразвития России готовило законопроект "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг", старалось более четко осветить те затруднительные вопросы, с которыми участники столкнулись, применяя законодательство, действующее сейчас, чтобы не наступить на те же грабли в будущем. Главное отличие законопроекта "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" от Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в том, что это сплошной закупочный цикл от начала и до конца. Т.е налогоплательщики начинают следить за закупками с момента, когда вписывает, что такая нужда появилась. Из прогноза это переводится в план закупок, а потом в план-график. И это уже фактически обязательство налогоплательщика, что он будет закупать в следующем году. В Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ планы-графики тоже были, но их никогда не сверяли с их реализацией, тем, что реально купили. А сейчас это жесткая последовательность: планирование, которое завязано на бюджетировании. И не один план-график не может возникнуть, чтобы он не соответствовал выделенным лимитам. Это абсолютно точно. Дальше, это жесткое соответствие этому плану-графику в закупке. Ни одна закупка не может появиться вне плана-графика. И дальше - исполнение процедур, т.е. все доступное для контроля граждан в информационной системе. А дальше это полностью прозрачная система исполнения контракта вплоть до отчета заказчика в этой же интернет-системе, что реально я купила, насколько это эффективно, где работает, кому поставлено и в каком объеме. Я думаю, что это еще с картинками и с адресами должно быть: езжайте и посмотрите. Поэтому это сквозная система учета того, как удовлетворяется нужда. Это первая значимая победа нового законодательства.

Второе, о чем мы должны говорить, это то, что акценты ФКС переставлены совсем на другое. Если в 94-ФЗ было два основных акцента - поймать за руку нарушителя и сэкономить средства, то в ФКС основной акцент – получить результат. За это будут отвечать заказчик и поставщик, а за то, как удовлетворена нужда и не помешал ли кто-то этому процессу, будет отвечать контролер. Теперь у всех участников есть не только права, но и ответственность, насколько вовремя и качественно реализовывался государственный заказ. Сегодня это прописано в нормах законопроекта.

И третья основная новелла - законопроект позволяет стимулировать рынок. Хороший бизнес не может падать бесконечно в цене, добросовестные поставщики были вытеснены с рынка или были вынуждены вступать в картельный сговор с недобросовестными посредниками, которые фактически выводили государственный заказ в теневую сферу, торгуя в картелях этим заказом вместе с поставщиками. Соответственно, рынок такого рода рейдерства процветает. Этот рынок абсолютно точно плодит коррупцию и не дает эффективно закупать у добросовестных квалифицированных поставщиков качественную продукцию. В этом случае поставщики пошли по наиболее легкому пути. Они наплодили "дочек", "внучек", "правнучек". И если фирму по каким-то параметрам занесли в реестр недобросовестных, то ее деятельность на самом деле не прекращается, и послезавтра она начинает поставлять дальше через свою "дочку", "внучку", "правнучку". И невозможно остановить поток этого реестра, потому что у поставщика не учитывался его послужной список о том, как хорошо ты исполнял заказ раньше аналогичных контрактов, репутация компании. Ничего этого 94-ФЗ не требовал, рынок фактически начал лопаться. Стагнация. Процветают самые легкие компании. Чем компания тяжелее, тем больше она вкладывается в развитие и фактически становится больше себестоимость продукции. А федеральная контрактная система позволяет оценить историю работы на рынке поставщика, тем самым стимулируя работать на эту историю. И это, с моей точки зрения, победа. Кроме того, данная система дала более широкий реестр способов размещения заказа, который уже более соответствует закупкам, необходимым нашему государству. Т.е космические корабли и спичечные коробки мы будем закупать по разным процедурам.

Ведущая: Спасибо, Ирина Владимировна! Вы все же полагаете, что законопроект способен решить те проблемы, которые у нас были с коррупцией? Достаточно ли в нем тех антикоррупционных механизмов, которые решат проблему, или все-таки ситуация не изменится?

Кузнецова И.В.: Все страны мира, применяя закупочное законодательство, решают эту проблему достаточно тяжело, но очень решительно и осторожно. При принятии всех норм контрактной системы каждая статья была проанализирована на предмет того, как может быть использована эта норма недобросовестным заказчиком и недобросовестным поставщиком, какие механизмы снижения риска могут быть заложены. Они заложены и в прозрачности, и в учете, и в самих процедурах. Таких механизмов много. Но, помимо этого, очень много должно быть сделано для того, чтобы коррупция не переродилась. Создатели 94-ФЗ абсолютно точно думали, что электронный аукцион спасет страну от коррупции. Получилось наоборот - снизилась конкуренция. По конкурсам и закрытым аукционам количество поданных заявок больше, чем на открытый электронный аукцион. Это первое снижение. Дальше стали валом коррупционные схемы, картельные сговоры. Между прочим, эта проблема была не только в нашей стране, через это прошли многие страны мира. Очень мало стран, которые сегодня, как мы, проводят электронный аукцион по последней цене, потому что это коррупционоемко. Очень мало стран, которые советуют выбрасывать большие суммы на аукцион, поскольку договориться поставщикам и смоделировать проще, чем когда каждый из поставщиков на свой страх и риск подает одну заявку, один раз делает ставку. Вскрыли конверты, и появился "варяг". А когда идет электронный аукцион с "варягом" бороться очень легко. Есть стратегии борьбы недобросовестных поставщиков, картели с тем поставщиком, который идет против картеля. На этот счет имеется очень много публикаций уже за рубежом.

При участии в конкурсе проблема уже другая: большая коррупционоемкость и заказчик сможет это смоделировать. Оценку эксперта будет проверять общество. Критерии оценки в большинстве случаев должны быть объективны, их можно перепроверить, просчитать. По каждому варианту закупок есть свои методы нивелирования коррупционных рисков. Но сказать, что он просты, конечно же, нельзя.

Ведущая: Ирина Владимировна, может быть, вы немного расскажете о зарубежном опыте, который лег в основу данного законопроекта?

Кузнецова И.В.: В законопроект о федеральной контрактной системе легло два основополагающих подхода. Во-первых, мы очень много изучали зарубежный опыт, в первую очередь, опыт США, поскольку контрактной системе США уже более 70 лет и она доказала свою эффективность. Мы смотрели, в полном ли масштабе реализуется контрактная система во Франции, Великобритании и других странах. Но в основу закона положены не только принципы контрактной системы. Это и оценка эффективности на каждом этапе, и прозрачность, и аудит фактически каждого этапа закупок, и законодательство, которое отрабатывалось методом отсечения ненужного в течение более 20 лет. В основу нашего законопроекта о федеральной контрактной системе положены последние версии, только что принятого типового закона о закупках, который создавался всем законодательным сообществом мира с 1974 года. Первая версия типового закона о закупках была принята в 1994 году. В этом году эта версия претерпела значительную редакцию с учетом нововведений. Поэтому в законопроекте учтен глобальный опыт всего содружества стран о наиболее эффективных методах закупок.

Ведущая: Спасибо, Ирина Владимировна! Теперь давайте поговорим о том, кого касается законопроект, кто подпадает под его действие, как будут распределяться полномочия. И, пожалуйста, немного подробнее расскажите об уполномоченном органе и его функциях в случае принятия законопроекта о федеральной контрактной системе.

Кузнецова И.В.: В федеральной контрактной системе у нас появляются, выходят во главу угла новые субъекты деятельности, которых в России никогда не было. Начнем с самого заказчика. Институт специализированных организаций был и остается. Это те организации, которым заказчик делегирует на договорной основе часть своих функций и отбирает их в соответствии с законодательством такой организации. Это наш агент, который может выполнять часть функций заказчика, не принимая при этом никаких решений. Недавно в 94-ФЗ появился институт уполномоченных органов, который фактически получил новое развитие в законопроекте "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" с учетом положительных наработанных практик существования этого института в регионах за последние 7 лет. На роли уполномоченного органа я остановлюсь подробнее, потому что возникает очень много вопросов. У заказчика появляется новый институт - контрактная служба и контрактный офицер. По-прежнему существует институт, который, с моей точки зрения, уже выполнил свою роль и мог бы уйти в небытие, но до сих пор остался – это комиссии по закупкам. Поэтому мы сейчас поговорим о том, как распределяются полномочия между заказчиками. Итак, уполномоченный орган, в отличие от норм 94-ФЗ, может создаваться не только субъектами РФ, но и федеральными органами власти для гражданских закупок. Федеральному уполномоченному органу доверено значительно больше функций, чем региональному. Это формирование политики, нормативно-правовое регулирование, принятие решения о создании различных иных уполномоченных органов, мониторинг, информационное обеспечение, проведение самих закупок, координация деятельности других заказчиков. Теперь мы переходим к федеральному органу. Но вопрос о том, будет он один или нет, и будет ли создан вообще, решат Правительство РФ или Президент РФ. Региональные уполномоченные органы (их более пятидесяти) созданы почти в каждом регионе и действуют с разной долей эффективности. Теперь вопросы о централизации с передачей функций по формированию и размещению заказа, заключению контрактов придется решать каждому губернатору. Муниципальные образования могут размещать свои закупки в уполномоченном органе региона при наличии соответствующего соглашения. Этот разрыв муниципальной, региональной и федеральной ветвей власти будет снижаться в связи с созданием федеральных, региональных и муниципальных уполномоченных органов. Варианты децентрализации, я думаю, встанут перед нами на новом витке развития лет через 10, когда очень широко будут развиты институты закупок.

Ведущая: Спасибо! Т.е. вы полагаете возможным создание какой-то единой контрактной службы, которая смогла бы контролировать все эти этапы работы?

Кузнецова И.В.: После того, как был принят 94-ФЗ, а потом втрое вырос по объему и в десять раз усложнился по смыслу, каждый заказчик пошел на создание закупающих подразделений. Т.е. эта контрактная служба без названия уже есть. В законопроекте "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" мы фиксируем, что должно быть образовано подразделение, которое занимается этим. И если сейчас на управление делами заказчика или закупающего органа заказчик навешивает еще 3 тысячи разных функций, то в новом законопроекте говорится о том, что контрактная служба будет заниматься только закупками и должна работать на профессиональной основе. Следовательно, будет создано ядро профессионалов, которые должны устойчиво работать в этой системе. Что значит работать устойчиво? Только за 7 лет работы 94-ФЗ 60 российских вузов, лицензированных по такой программе, обучили более 100 тысяч человек. И из этих 100 тысяч человек в области госзакупок реально работает только 20%. Это колоссальный отток, потому что мало обучить, нужно еще и понимать, насколько мы следим за профессиональным ростом, компетенцией закупочного персонала, за тем, ошибаются или не ошибаются, насколько мы его защищаем и даем ему возможность доказать, что он не залезает все время в карман государству. Представление о контрактной службе и закупающем персонале на сегодняшний день у общества такое - это люди, сидящие на государственных деньгах и ворующие. И у нас, к сожалению, есть поводы для такого мнения. И этих публичных скандалов с появлением 94-ФЗ, основной целью которого была борьба с коррупцией, стало не меньше, а больше. Но мы-то с вами должны создать профессионалов, которые будут дорожить своей работой, следовательно, мы должны создать контрактную службу. Мы будем не только знать, где учился контрактный служащий или контрактный офицер, а где он работал, весь его послужной список, кто его аттестовывал и как он был аттестован, если это госслужащий, сколько раз он ошибался за свою профессиональную деятельность. Таким образом, создание кадрового обеспечения данных контрактных служб - очень серьезная система, и проблема не одного дня.

Ведущая: Ирина Владимировна, а возможно ли привлечение стороннего организатора закупок – спецорганизации и на какие функции?

Кузнецова И.В.: Да. Такой субъект деятельности был и в 94-ФЗ, он есть и в законопроекте "О ФКС". Соответственно, также как и в 94-ФЗ функции у него операторские, т.е. ни создавать комиссии, ни принимать решения о закупке специализированная организация не может.

Ведущая: Спасибо! В связи с тем, что уполномоченным органом дано право заключать контракт, кто будет стороной контракта (уполномоченный орган или заказчик?), кто будет нести обязательства и ответственность по контракту. Как это соотносится с положениями ГК и БК?

Кузнецова И.В.: Вообще, конечно, вопрос очень сложный. Почему? Потому что Гражданскому Кодексу такое положение не противоречит. Если мы посмотрим 523 статью и последующие статьи, там такие варианты были предусмотрены еще до принятия 94-ФЗ. Как это будет урегулировано с БК РФ? Без соответствующих согласований с БК, это, конечно, будет сделать сложно. Если мы говорим, что плательщик – заказчик, и никто деньги у него не забирает, он и остается плательщиком. А размещает заказ агент, которым является уполномоченный орган, но без денег, получается еще третья сторона – поставщик – т. е. тройной контракт. У нас в законодательстве нет такого варианта, который сейчас регламентирует Бюджетный Кодекс, это надо оговаривать. В ГК РФ это возможные варианты, а в БК РФ пока не решенные. Такая функция была заложена в закупочное законодательство еще в 1994 году, но там была возможна и передача финансирования такой уполномоченной организации, финансовое обслуживание контракта. У нас сейчас эта функция не передается от заказчика к уполномоченному органу. Поэтому вопрос остается открытым, я думаю, что при доработке закона он обязательно всплывет и будет обсуждаться.

Ведущая: Спасибо! Насколько изменятся требования к субъектам, как к заказчикам, так и к поставщикам? Нужно ли высшее профессиональное образование? И вообще потребует ли внедрение новой контрактной системы дополнительной подготовки специалистов и как это может сказаться на ее практическом применении?

Кузнецова И.В.: Я уже коснулась этой проблемы. Мне она близка, волею судеб, наш институт и создавался Постановлением Правительства для того, чтобы мы создали систему подготовки кадров в стране по государственным закупкам. И мы эту систему создали, у нас сейчас работает 60 вузов по утвержденным государственным требованиям. Все они лицензированы, подготовлены преподаватели, разработаны методические пособия. Система такая есть. В новом законопроекте у нас появляется совершенно новая категория, новая профессия: высшее профессиональное образование в сфере госзаказа. Пока этого еще нигде нет. Мы же должны присвоить этой профессии определенный код, провести ее через определенную процедуру согласования. Разработать стандарты для высшего профессионального образования. Повышение квалификации и профессиональная переподготовка в этой области – вопросов не вызывают. Высшее профессиональное образование требует больше времени. Мы прекрасно понимаем, что высшее профессионального образование по государственным закупкам в нашей стране сейчас не имеет ни один человек, включая меня. Со специализацией сегодня готовит ряд вузов, например, Высшая школа экономики, Южный федеральный университет. Но это опять –таки - это не тысячи людей. Это до тысячи человек в стране. Они погоду не сделают. Поэтому вот эту сферу нам нужно будет делать. Конечно же будет вопрос: сколько нужно потратить ресурсов для того, чтобы эту систему подготовки осуществить по новому закону? Насколько это будет накладно для страны? Конечно, любая профессиональная переподготовка стоит денег. С одной стороны, если мы пойдем на централизацию закупок и создание уполномоченных органов, то я думаю, что издержки на подготовку кадров даже снизятся, потому что ежегодно мы готовим такое количество кадров по стране, которые потом рассасываются в неизвестном направлении. Потому что каждая поликлиника, каждая больница, каждая школа, все государственные бюджетные, казенные организации готовят специалистов по закупкам. С учетом централизации, эта функция, в том числе и необходимость создания контрактных служб, для ряда организаций просто отпадет. И это, наверное, более экономный и приемлемый вариант для нашей страны.

Ведущая: Спасибо! Ирина Владимировна, теперь давайте поговорим о том, какие изменения произошли в способах закупок и конкретных процедурах, которые предусматривает законопроект " О Федеральной контрактной системе".

Кузнецова И.В.: Да, в Федеральной контрактной системе появляются новые способы размещения заказа. Это двухэтапный конкурс, про который многие слышали, это конкурс с ограниченным участием, это запрос-предложение. У каждого из этих способов есть своя специфика реализации. При конкурсе с ограниченным участием необходимо закупить сложную продукцию, высокотехнологически сложную и т.д., поставить которую могут не все поставщики. В этом случае нужно смотреть репутацию, квалификацию таких поставщиков. Это и строительные объекты в том числе. Двухэтапный конкурс - этот вариант размещения заказов будет применяться только тогда, когда заказчику необходимо будет уточнить задание. А это соответственно изрядная доля НИРов, ОКРов, технологических работ, когда заказчику нужно сначала подсказать решение. А подсказать ему может только бизнес-сообщество, работающее именно в этой сфере. На первом этапе необходимо уточнить критерии закупки, т.е. техническое задание, а уже после этого состоится второй этап, в котором уже подается конкретные предложения, в том числе и ценовые. Тоже новелла "запрос-предложение". Этот способ размещения заказа предусмотрен тогда, когда у заказчика объективно нет времени на проведение более сложных конкурентных процедур. И это вариант размещения заказа, когда не состоялись конкурентные процедуры.

Ведущая: Спасибо! Ирина Владимировна, Вы ушли от номенклатуры при лимитировании мелких закупок. Привязали возможность проведения запроса котировок к доле средств, указанных в плане-графике. Как вы будете бороться с преднамеренным завышением планов-графиков, в том числе главными распорядителями бюджетных средств, в целях увеличения возможности использования мелких закупок?

Кузнецова И.В.: Часто задаваемый вопрос. Совершенно очевидно, что план-график должен полностью соответствовать лимиту выделенных средств. Самое главное, что ни одного заказа с превышением этого лимита выделенных средств, и не соответствующего плану-графику, у заказчика появится не может. Этого разрыва больше не будет. Что касается ухода от номенклатуры, то я всегда была против его принятия, о чем всегда говорила на своих лекциях. Привязаться к номенклатуре, и согласовать ее для всех будет безумно тяжело. Для одних она будет слишком крупной, для других слишком мелкой. В новом законе, конечно, этот вопрос нужно решать это иначе. И привязались к другой "печке". Другая печка — это объем средств, трафик, который тратится на госзаказ. Мне кажется, что это более оптимально, это более грамотная привязка, о чем свидетельствует и мировой опыт. Я думаю, что практика покажет много это или мало - 5% и 10%, которые определены в законопроекте.

Ведущая: Спасибо! Ирина Владимировна, как Вы полагаете, как в дальнейшем изменится сфера применения электронных аукционов? Сократится ли она или же наоборот расширится?

Кузнецова И.В.: Конечно, сократится, потому что не все виды продукции, которые сейчас есть в перечне обязательного аукциона, нужно будет закупать на аукционе и дальше. Это многократно доказала мировая практика. Но мы все-таки живем и движемся в сторону прогресса. И я со всей очевидностью этого процесса заявляю: конечно же необходимо автоматизировать и иные способы закупки тогда, когда это целесообразно. Надо дать возможность процветать этому бизнесу, а значит не ограничивать количество этих площадок, дать возможность развиваться этому бизнесу с помощью других методов. Мы должны дать возможность заказчику выбирать, обосновывать этот выбор. Обоснование записано в законопроекте, необходимо публично показывать его всему обществу, почему был выбран именно тот или иной способ заказа. И при необходимости использовать электронные процедуры для любого варианта способа размещения заказа. И бизнес будет процветать, и государству будет не накладно.

Ведущая: Спасибо! Должны ли участники подтверждать соответствующие требования, в т.ч. об отсутствии судимости. Если нет, то как будет проверяться отсутствие судимости?

Кузнецова И.В.: Замечательный вопрос и безумно сложный. В логике прошлого законодательства от поставщика либо что-то требовалось, либо что-то не требовалось, были разные периоды. Но всегда, во всех странах мира поставщик сам декларировал или подтверждал свою правоспособность. Значит были критерии допуска, которые подтверждали – он может заключать сделки, у него нет препятствий для исполнения контракта, он допущен к этим видам деятельности. Вот такие же виды допуска заложены в контрактную систему, в том числе и отсутствие судимости в профессиональной сфере. И в соответствие с этим еще и допуск к определенного рода профессии, должен иметь право занимать эту должность. И факт отсутствия дисквалификации, что регулируется административным образом, а не Уголовным кодексом. Вопрос в том, как подтверждать? Сейчас в подтверждении требований, выставленных 30 статьей, поставщик должен принести документы, если это конкурс. Если это аукцион – копии документов. Если это котировка, то это декларация сведений. Вопрос, где эти документы взять? Хоть копии, хоть не копии. С чего-то должна быть снята копия. Следовательно, где-то эту справку необходимо добыть, что, например, главный бухгалтер, директор, его замы не судимы. Эту справку дают уже на портале госуслуг. Соответственно, она выдается информационным центром МВД. Сейчас эти справки МВД дает тем, кто выезжает работать за границу, тем, кто приходит работать в социальные учреждения. Теперь мы говорим и всем, кто приходит на госзаказ. Справка выдается в течение тридцати дней, а госзаказ может пройти в гораздо более жесткие сроки. Было бы оптимально, если бы эти два сайта госзакупки.ру и госуслуги.ру синхронизировались. А в законопроект были заложены нормы аккредитовать всех поставщиков по этому перечню, там всего 8 требований. И тогда достаточно один раз с портала государственных закупок запросить эти требования, чтобы все получили ключи-доступы. Дальше уже идут только специальные требования это совсем иное и совсем ограниченное количество процедур. Т.е. это не огромное количество процедур, которое мы будем творить ежедневно. Но это моя точка зрения, как эксперта, как это должно быть организовано с учетом электронного государства. Одна государственная организация не должна требовать от другой государственной организации через третье негосударственное лицо получать справку. Это все должно быть доступно из одного окна. И тогда необходимость у поставщиков и заказчиков добывать и проверять эти справки снимется.

Ведущая: Спасибо! Теперь давайте затронем вопрос особенностей планирования закупок. Расскажите, какую цель преследует планирование госзаказа в рамках ФКС? Каким образом оно будет осуществляться? И в какой системе будут размещаться документы по планированию?

Кузнецова И.В.: Федеральный орган власти - Минэкономразвития составляет прогноз, который определяет пути направления и целевые назначения мероприятия, т.е. агрегированные нужды. Это создается на определенный период и этот месседж скорее ориентир макроэкономический. Второе – это уже план закупок. Это уже задача заказчика, или уполномоченного органа. И в этом плане закупок, который создается под выделенные и запрошенные бюджетные ассигнования, указываются и мероприятия целевых программ, которые в агрегированном состоянии уже есть. Дальше, там обязательно объем в денежном, натуральном выражении. Отвечать за контроль этого плана будут фискальные системы, поскольку система бюджета завязана на это. Заказчик составляет ежегодно планы-графики. И вот план-график – это документ, который может редактироваться в соответствии с планом. А планы могут правиться в соответствии с бюджетом. Он редактируется до срока 10 дней до размещения заказа, когда можно внести последнюю корректировку в план-графика. В этом плане-графике уже указан и способ закупки, и график этих закупок, и основные условия контракта Я ни в одной стране такого подробного плана-графика не видела. Мне кажется, сейчас в законопроекте он избыточен по перечню сведений, которые в него вносятся.

Ведущая: Спасибо! Закон № 94-ФЗ предусматривал возможность заключения государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров, предусматриваются ли изменения данных положений в ФКС?

Кузнецова И.В.: Да. И в 94-ФЗ, и в ФКС предусматриваются заключения государственных контрактов, и договоров гражданско-правового характера. Соответственно, были вопросы, когда гражданско-правовые договоры, а когда не гражданско-правовые. По мелким закупкам фактически нет различий. У нас возникают договоры гражданско-правового характера, когда речь идет о бюджетных организациях, а они, когда получают государственное задание, и по 94-ФЗ, и по ФКС тоже будут работать по государственному законодательству. Во всех остальных случаях они будут работать по 223-ФЗ. Очень важно разделить эти корзины. Государственные деньги необходимо тратить по государственным процедурам. Если же деньги заработаны самостоятельно, или в виде грантов или субсидий на конкурсной основе, то их необходимо тратить по 223-ФЗ.

Ведущая: Спасибо! Ирина Владимировна! Заключительный вопрос к вам. Резюмируя все вышесказанное, наверное, следует сказать о переходных положениях. Как будет осуществляться переход с 94-ФЗ на ФКС? Вы не боитесь, что старая система будет разрушена раньше, чем заработает новая?

Кузнецова И.В.: То, что не будет разрушена, абсолютно точно. Переходный период пока написан в законопроекте как один год. Он определен для всего, кроме национального режима. С моей точки зрения, это нецелесообразно. С одной стороны – необходимо дать заказчикам разного уровня возможность с разной скоростью переходить на новую систему – это первое. Второе – дать более гибкий ступенчатый переходный период для того, чтобы не дискредитировать саму идею. Я думаю, что мы попытаемся построить более умную систему закупок. Но пока еще нет ресурсов для ее реализации. Поэтому по-быстрому осуществлять переход нельзя. Здесь, мне кажется, можно предусмотреть более гибкий, ступенчатый, разноуровневый переходный период, и тогда мы действительно достигнем тех целей, которые ставили перед собой. Я желаю нам всем в этом удачи!

Ведущая: Спасибо вам большое за ваши комментарии и пояснения! Ирина Владимировна, я желаю вам успехов в вашей профессиональной деятельности! И надеюсь, что все грядущие перемены в сфере госзаказа принесут только положительные изменения!

Кузнецова И.В.: Давайте надеяться всегда только на лучшее и стремиться к этому своими действиями! Спасибо вам!